規范“三公消費”

○李恒超

最近，經由網絡曝光的某市財政局在鮑翅館一餐消費5萬元的銀行電子匯票單引起了廣泛關注和質疑。相關負責人向公眾解釋，票單消費額系3個多月以來接待15批次來客的累計支付費用，至于每次的明細單據已經銷毀無法提供。在一直為人詬病的“三公消費”（即因公出境經費、公務招待消費、公車購置及運行費）丑聞層出不窮的今天，這樣的解釋顯然難以服眾。

正如溫家寶總理所言，管束公款消費最根本的在于兩條，第一是公開透明，第二是民主監督。“三公消費”的公開與治理，單靠媒體和公眾曝光是遠遠不夠的，政府部門面向社會主動公開“三公消費”，讓“三公”賬單暴露在陽光下接受民眾監督是時代所需。自2012年10月1日起開始實行的《機關事務管理條例》明確規定：各級人民政府應當定期公布公務接待費、公務用車購置和運行費、因公出國（境）費等機關運行經費的預算和決算情況。我國地方政府“三公消費”的公開透明迫在眉睫。

一、“三公消費”公開的現狀分析

一直以來，我國地方政府的“三公消費”情況多被分散記錄在各部門“經濟支出”賬目內部留存，即便每年提交人大審核的預算賬目也多是按“功能支出”編制，“三公消費”的公開情況不容樂觀。從2010年起，在中央政府、專家學者和社會公眾有關要求預算公開的壓力下，一些地方政府部門的“三公消費”情況才得以少量公布。

1.省級政府部門“三公消費”公開

2011年之前，我國省級政府部門的“三公消費”公開情況幾乎還是一片空白。2011年全年只有北京、陜西、上海、廣東四個省級政府部門公開了“三公消費”。2012年3月，四川省也首次在政府網站上公開了本級部門及部分單位的“三公”經費決算、預算情況。通過對比，在本級“三公消費”匯總數據公開方面，北京市公開信息最為具體，不僅有年度對比、原因分析，還有詳盡的諸如因公出境人次、公車新置及維護數量等公眾渴望了解的數據；上海、廣東次之，只公開了上年度決算和本年度預算數額并附簡單的用途說明；陜西、四川最為簡單，只在相關網站公開了本級“三公消費”的匯總數字。在部門和單位“三公消費”公開方面，北京市部門和單位公開范圍廣、力度大，涉及預算單位100多個，且格式一致并統一發布在“首都之窗”專欄，方便民眾查閱；上海、廣東、陜西、四川次之，只在門戶網站公開了部分試點單位或部門的“三公”數據且比較籠統。

2.地市級政府部門“三公消費”公開

作為預算公開中的孤軍和領航者，焦作市經過近10多年財政公開實踐，政府部門和單位的每一筆“三公經費”支出都已基本實現通過網絡平臺、政務大廳、“財經沙盤”等多種途徑和技術手段向社會公開，領跑全國地級市前列。開封、婁底、冷水江等部分市級政府部門或單位也于2011年起開始試點“三公消費”公開，接受內部和公眾監督。總體來看，當前我國公開“三公消費”的市級政府部門還非常稀少，從公開情況來看，除了焦作市可以作為一個好的特例外，當前的公開主要還是以政府單位內網、辦公會議、內部文件等內部公開方式為主，部分試點單位的社會公開工作為輔。內部公開方面大多能夠做到詳盡具體，涉及到三公消費的細微方面如公務接待具體到批次、公車消費具體到車輛、外出學習考察具體到個人；而面向社會的公開則大多只是簡單的數字匯總，流于形式。

3.縣、鄉（鎮）級政府“三公消費”公開

作為我國第一個公開“三公消費”的縣級政府，湖南省嘉禾縣自2011年起開始選定部分縣直屬單位試點公開“三公消費”情況。江西省東鄉縣經過近3年的探索試點，初步建成一套“公務消費一體化監管體系”，要求每個單位內部公開每一筆“三公消費”信息，同時由縣公消辦、國庫集中支付中心擇機將各單位公務消費情況通過廣場公開欄等載體進行社會公示。四川省白廟鄉政府從2010年起通過公示欄和互聯網向公眾公開鄉政府預算收支明細，將政府預算中歷來諱莫如深的“三公消費”明細悉數公開。總體而言，除了極個別特例如白廟鄉之外，當前我國縣、鄉（鎮）級政府“三公消費”公開水平還普遍較低，僅有的幾個公開案例主要也是以內部公開為主（較為詳盡），兼有部分試點單位非常籠統地對外公布“三公消費”總數字，尚不足以真正達到主動接受民眾監督的目的和效果。

二、“三公消費”公開工作存在的問題

通過分析比較各地“三公消費”公開工作的現狀，聯系地方政府實際，當前我國地方政府部門的“三公消費”公開工作主要存在以下問題：

1.缺乏統一標準，水平參差不齊

我國地方政府現有“三公消費”公開水平參差不齊，公開方式也從政府網站、電視臺到單位內網、公示欄等形式各異，究其原因很大程度上歸結到標準的缺失。從各地“三公消費”公開情況來看，大多都是地方政府在獨自摸索，自行制定一套標準下發給各單位或部門進行公開。如針對公開標準，冷水江市印發了《冷水江市市直行政事業單位公開三項公務消費情況工作方案》，嘉禾縣則出臺了《關于開展嘉禾縣“三公”消費公開機制建設試點工作的實施方案》及相關配套方案。不同地方政府關于公開“三公消費”的規定標準不一，結果造成了各地公開水平千差萬別，不利于接受社會大眾的比較與監督。

2.消極應對公開，形式大于內容

真正的公開是經濟分類賬目的公開，應當涵蓋公車購置的資金、公車維護和運行的花費、公務接待的時間、人次等具體明細。然而從當前部分地方政府已經公開的“三公消費”數據來看，除了焦作市、白廟鄉等走在全國前列的“另類”之外，其他地方政府部門公開的“三公消費”大多仍是“云里霧里”，簡單籠統。很多地方政府和部門是出于某種壓力和推力不得已公開，而非自愿公布，公開的數據只是簡單地把整個年度的“三公消費”數據做一匯總然后上傳至網絡，形式大于內容，不僅普通百姓看不懂，很多政府官員都很難通過這幾個簡單的數字看懂政府“三公消費”情況，因此很難真正起到監督和約束作用。

3.相關數據難看，公開畏手畏腳

因為自身“三公消費”數據不甚合理以及觀念的落后，很多地方政府或上級部門對“三公消費”公開透明的做法并不支持。有些政府官員擔心“三公消費”數據一旦公布可能會成為眾矢之的，引起輿論質疑從而使政府面臨壓力，便以各種言辭和行為為信息公開人為設障，索性不公開為妥，僅有的不得已公開也只是遮遮掩掩應付了事；同樣，地方政府主動公開本級“三公消費”情況如果得不到上級部門或領導的支持，公開工作也很難真正進行下去。這些都是很多地方政府遲遲不愿公布“三公消費”的主要原因。

4.法律法規模糊，問責機制缺失

當前，有關公開政府部門“三公消費”明細的法律文件還未出臺。《中華人民共和國政府信息公開條例》規定政府部門有責任主動公開財政預算相關信息，只是規定了“應該如何做”，卻無相應的問責要求。正在修訂的《預算法》草案雖然增加了“預算公開”的規定，但是對“三公消費”是否公開、如何公開卻只字未提。自10月1日即將開始施行的《機關事務管理條例》明確要求政府部門要公開“三公消費”情況，但是對如何“定期公布”、公開到何種程度也沒有具體規定，只能靠各地政府自行摸索和把握。另外，從各地“三公消費”公開的情況來看，很多地方只是“為公開而公開”，缺乏相應的問責機制，面對民眾的質疑毫無回應，這與公開“三公消費”的初衷背道而馳，起不到實質性的監督與制約作用。

三、規范“三公消費”的建議

從總體來看，當前我國地方政府的“三公消費”公開工作還處于起步階段，公開范圍狹窄，公開水平參差不齊，其中還存在著消極應對、流于形式、法律缺失、問責脫軌等現實問題。建議如下：

1.制定統一標準，明確公開要求

“三公消費”公開標準統一、規范有序，不僅方便民眾了解查閱，也便于公眾對其進行橫向比較，加強“三公消費”的社會監督與制約。面對公車運行、公務接待、公款出國相關費用具體涵蓋哪些方面，地方政府“三公消費”應公開至何種程度、哪些部門公開、以哪種途徑公開、“定期公布”時間如何安排等現實問題，各級財政預算相關部門應積極予以明確。建議中央財政預算部門針對省級政府部門、省級財政預算部門針對市級政府部門，以此類推逐級制定統一明確的“三公消費”公開標準及細則，并定期考核、敦促執行。

2.加強監督檢查，掛鉤獎勵懲處

在“三公消費”公開問題上，建立完善的嚴厲的監督檢查、獎勵懲處機制非常必要。在當前預算公開剛剛起步階段，依靠各級地方政府部門的自發和自覺來主動公開“三公消費”明細不夠現實。政府部門必須重視監督檢查，將各部門或單位的“三公消費”具體公開情況與獎勵懲處有機結合起來，如與其年終考核直接掛鉤。通過定期跟蹤檢查，對拒不公開或態度消極、應付了事的單位或部門，嚴格制定和執行相應獎懲措施來敦促其真正重視和實現“三公消費”的全面公開。

3.轉變干部觀念，強化公開壓力

財政部財政科學研究所所長賈康曾說過，“三公消費”屢禁不止是因為壓力不到位，而形成公眾壓力的前提是比較充分的透明度。同樣，“三公消費”公開工作進展如此緩慢，許多部門遮遮掩掩至今不愿公開，相關方面“公開壓力”的不到位也是重要原因。除了學術界和民眾要求公開的呼聲之外，上級政府部門和領導干部強化“三公消費”公開的“壓力倒逼”對地方政府部門至關重要。對于自身原因遲遲不愿公開“三公消費”的部門，可以通過行政命令或獎懲措施，積極施加“強制公開”的壓力。陽光是最好的防腐劑，“三公消費”的公開透明是預防和制約“三公腐敗”的關鍵，各級領導干部自身更要積極轉變觀念，以身作則來帶動“三公消費”的公開透明。

4.健全法律法規，完善“三公”問責

作為推動預算公開最為有效的法律《預算法》，其修訂過程中關于“預算公開”的規定應當更加細致明確，尤其是對于民眾最為關心的“三公消費”公開工作，應當具體明確政府部門推行公開的權利和義務。同時，相關財政預算立法部門應當及早出臺法規文件，明確制定各級地方政府“三公消費”公開的范圍、標準以及問責獎懲機制。只有這樣，“三公消費”公開工作的混亂與無序才能得以有效規范，我國地方政府部門的“三公消費”公開工作才能真正做到有法可依、有據可循。