城市近郊失地農民可持續生計問題探析

劉 江

城市近郊失地農民可持續生計問題探析

劉 江

隨著我國城市規模不斷擴大，城市近郊土地征用這一現象日益凸顯，城市近郊失地農民不斷涌現。由于外在政策不完善以及失地農民自身等原因導致該群體面臨可持續性生計問題。本文以失地農民 “城市人”和 “農村人”雙重身份特征為立足點展開分析，從宏觀到微觀對城市近郊失地農民生計問題進行探討，最終嘗試提出解決城市近郊失地農民可持續生計問題的對策。

失地農民；可持續生計；對策

隨著我國城市規模日趨擴大，城市近郊出現大規模失地農民。失地農民可持續生計問題是失地農民眾多問題之一。為了確保失地農民生計，安置方式主要從單一的貨幣補償，轉變為現在的在貨幣補貼的基礎上實行住房置換，提供一定的就業扶持、社會保障等。失地農民的短期生計問題逐漸得到解決，但是其生計仍不能實現可持續性。近年來，理論界針對我國失地農民生計問題提出了大量極富啟迪性的觀點、對策。失地農民生計問題的解決不僅要授之以魚，更要授之以漁。盧海元提出“土地換保障”的思路，以被征地所承載農民的實際社會成本為依據，建立失地農民分享工業化、城鎮化和現代化成果的內在機制（盧海元，2003）。納列什.辛格和喬納森.吉爾曼認為，“參與式、系統化的可持續生計的思想和實踐，是一個長期的目標。在短期內，它需要能力的開發，需要在政策分析中連接宏觀與微觀、跨越部門藩籬的串聯協作，需要設計發展計劃，調整實施方案。”（列什.辛格、喬納森.吉爾曼，2000）可見，要實現失地農民生計可持續性，核心在于失地農民生計能力的培養。

一、城市近郊失地農民的身份特征

（一）失地農民概念界定

根據《中華人民共和國土地管理法》等法律法規和文件精神，失地農民應為：以農業合作社（村民小組、生產隊）為單位，經核查扣除村民宅基地、農村集體二、三產業建設用地和公共建設用地后，經區國土資源局確權認定人均實有耕地不足0.3畝和農村集體經濟組織土地全部征為國有用地而撤銷建制和尚未撤銷建制并部分辦理或未辦理農轉非人員的農民，即為失地農民（喻進，2004）。林添福認為，失地農民是指農民賴以生存的土地因工業化、城市（鎮）化進程的需要被征用，得到一定的經濟補償，失去土地而轉為城市（鎮） 人的人員（周林樹，2008）。郭金豐等把失地農民界定為在城市化過程中失去全部或大部分土地的農民（郭金豐、李劍富，2004）。根據上述界定，本文研究的失地農民主要是生活在城市周邊因為城市擴張而失去土地的農民。顯著的特征是，他們既是土地被征用離開農村而成為城市人，又是擁有大量農業生產經驗，熟悉農村、農業的農民。

（二）城市近郊失地農民的身份特征

農民與土地不可分割，失去土地就等于失去了最基本的生產與生活資料。在西方發達國家城市化進程中，如果農民失去作為生產資料的土地，那么他們就會面臨破產，會離開土地甚至會離開農村而走向城市謀求新的職業，從而實現農民身份的轉變（孫立平，2003）。由于我國長期城鄉二元戶籍制度的限制，失地農民雖然失去其賴以生存的土地，但仍然無法擺脫農民的身份特征。

目前，我國城市近郊失地農民面臨著從農村轉向城市的過程。在此轉變過程前，失地農民作為農村人，他們有一套農村的思維邏輯和行動邏輯；在此轉變過程后，他們要面對的是一套與農村邏輯完全不同的城市邏輯。當農民從土地上“解放”出來進入城市時，思維和行為上的慣習很容易導致他們很難適應新的城市邏輯。因此，在身份特征上城市近郊失地農民表現為失去土地的“城市農民”，他們具有“農村人”和“城市人”的雙重特征，這種身份特征為該群體可持續生計的實現埋下了隱患。

二、城市近郊失地農民可持續生計難的成因

（一）城鄉二元結構導致城市近郊失地農民可持續生計難

城鄉二元結構對失地農民生計的影響主要表現為以下兩個方面。

首先，我國長期以來的城鄉二元分割制度將農村和城市分開，農村和城市各自實行一套不同的邏輯體系。農民在長期的農業生產中積累了有利于其生存與發展的經驗和技能。但隨著被征地從農業用地轉向城市用地，他們生活的環境也會被逐漸卷入城市之中。為此，失地農民面對的是一種完全陌生的、與農村邏輯完全不同的城市邏輯。城市在就業、職業要求等各個方面都有別于農村，失地農民在農業生產中積累的生存經驗在城市邏輯之下并不一定能夠繼續發生原有的效用，從而對失地農民生計產生一定的影響。

其次，由于受城鄉二元社會結構的影響，我國社會保障體系長期以來在農村和城市之間實行兩種不同的制度。帶有“城市人”和“農村人”的雙重特征的失地農民既不能享受城鎮居民社會保障待遇，又不能再成為耕地農民。因此，存在于城市和農村夾縫中的失地農民最終變成種田無地、上班無崗、社保無份的特殊群體。其生計也受到嚴重影響。

（二）安置補償使用不合理影響城市近郊失地農民可持續生計

根據相關研究，城市近郊失地農民的日常生活開銷比失地之前要高。因此，一定的貨幣補償并不能滿足其相應的需求。物價總體水平的提高以及消費成本的增加導致一次性貨幣補償費用相對減少，從而使失地農民生計受到影響。如果一個家庭沒有穩定的除安置補償費用以外的經濟來源，那么將來他們的生計會面臨很大的危機。

國家給予城市近郊失地農民一定補償安置費用絕不是讓他們完全用于消費直至坐吃山空。許多失地農民家庭一次性獲得賠付補償費用十幾萬、幾十萬甚至更高，但是他們沒有意識到消費成本增加以及物價水平的上漲已經使得補償費用相對減少。他們對補償費用沒有形成一個正確認識，對賠款容易產生依賴意識而不能合理安排、充分利用。最終使得補償費越用越少，弱化了他們的可持續生計。

（三）人力資本、社會資本欠缺影響城市近郊失地農民可持續生計

長期以來，我國勞動力市場存在多重分割，包括城鄉分割、地區分割、部門分割及正式勞動力市場與從屬勞動力市場的分割。勞動力市場分割是根據勞動力市場中勞動力所擁有的不同的人力資本和社會資本作為劃分標準，如果從一種勞動力市場轉向另外一種勞動力市場就會存在資本銜接不當，不利于勞動力就業，從而影響生計。城市市場要求勞動力具有較高的文化知識水平，要有較強的適合現代化發展的專業技能，并且要有應對市場競爭的能力。但是，失地農民在人力資本上相對欠缺，他們文化程度普遍不高，專業技能不足，缺乏應對市場競爭的能力。勞動力要找到一個維持生計的工作除了要具有比較高的人力資本以外，社會資本也比較重要。失地農民社會資本比較薄弱，失地農民與其交往對象具有很強的同質性，他們能從社會網絡中獲取的信息也就比較單一。薄弱的人力資本和社會資本，將失地農民排斥在城市就業的邊緣，從而導致其生計受到影響。

三、實現城市近郊失地農民可持續生計的對策

（一）完善城市近郊失地農民社會保障制度

我國社會保險制度是按照社會群體的不同身份（主要以戶籍為基礎）來設計以滿足不同的群體對社會保險的需求。具體表現為，在城市和農村實行兩套不同的社會保障制度。這種以戶籍為基礎、以城市和農村為劃分標準的保險制度實際上沒有將身份發生改變的群體納入其保障范圍內，比如流動農民工、失地農民等。前文所述，失地農民在身份上具有“城市人”和“農村人”的雙重特征，是生活在城市和農村夾縫中間的群體。作為進入城市的“城市人”，他們面對的是城市高昂的生活費用、激烈的就業競爭，但是卻享受不到城市人的社會保障；作為農村人，當其“進入”城市后，他們原有的農村社會保障并不足以幫助他們應對來自城市的壓力。所以，目前的社會保障對失地農民助益并不大。社會保障的功能之一就是保障勞動者力再生產遇到障礙時給予勞動者及其家屬以基本生活、生命的必要保障。因此，應當著力完善社會保障制度，將失地農民納入當地城市社會保障體系；或者設計一種符合失地農民身份特征的社會保障制度，使其能夠在失地農民面對城市競爭和壓力時提供基本保障。

（二）引導城市近郊失地農民正確認識并合理利用補償安置費

失地農民具有較強的依賴心理，他們失去土地后仍然存在只要有土地就有保障，失去土地就等于失去了生存的權利的思想（周明成，2009）。土地被征用后，面對數量較大的賠款，失地農民往往沒有一個合理的認識。所以，需要失地農民轉變思路，幫助他們清醒的認識到補償費用只能解決暫時的生計難題而不能一勞永逸。對失地農民而言，在失去土地之后他們面臨的不再是農村、土地，反而他們被卷進了城市和市場。因此，必須轉變失地農民舊有觀念，幫助他們逐漸樹立起市場觀念。在失地農民自身轉變能力有限的情況下就需要政府采取積極有效的措施進行合理引導，使失地農民能夠清醒的認識到當前的形勢和發展趨勢，幫助他們轉變就業觀念，破除其等、靠、要的思想，正確認識和評價自己，提高適應城市和市場的能力。要合理使用補償款，對未來有一個理性規劃。可以通過教育和引導等手段，促進失地農民合理消費、理性投資，幫助其利用賠款資本增加經濟收益，避免坐吃山空的狀況出現。

（三）促進城市近郊失地農民繼續從事農業生產

如果將城市近郊失地農民擁有的人力資本和社會資本與其特定的勞動力市場相結合，失地農民積累的農業生產經驗就有助于繼續從事農業生產而不存在知識、技術和觀念上的障礙。因此，可以通過失地農民“再下鄉”的方式避免職業變動帶來的沖擊。失地農民“再下鄉”指的是，根據失地農民與農業聯系緊密的特點，通過各種方式幫助他們繼續從事與農業有關的行業，以保證他們生計能很好地維持。

失地農民“再下鄉”應該根據失地農民特點進行不同層次的“再下鄉”幫扶。在失地農民中有三類人適合繼續從事農業生產：其一，大齡失地農民，他們曾以農業生產為主，失地后由于年齡、文化、體力、技能等限制而轉業困難；其二，失地前完全依賴土地為生的純農民；（張學英，2010）其三，新生代農民，他們在文化和觀念上的更新速度比較快，且以土地以外的其他職業作為謀生方式。針對三種不同類型的失地農民應該采取不同的幫扶方式。第一種類型的失地農民可以根據其意愿進行異地安置，將他們安置到城市遠郊被撂荒的土地上，以此達到保證此類失地農民可持續生計。對于第二類失地農民在安置上可以采用與第一類同樣的安置方式。針對第三類農民，可以通過國家鼓勵與培訓的方式將其打造成為農業工人，將他們安置到農業產業化的生產鏈條中，從而保證他們的可持續性生計問題。

[1]盧海元.土地換保障:妥善安置失地農民的基本設想[J].中國農村觀察，2003，16（4）：48-54.

[2]列什.辛格，喬納森.吉爾曼.讓生計可持續[J].國際社會科學雜志(中文版)，2000，12(4):56-66.

[3]周林樹.失地農民再就業問題研究綜述[J].經濟研究導刊，2008，（4）.

[4]郭金豐,李劍富.失地農民：一個特殊群體及其利益保護[J].農業經濟，2004，(7):45-46.

[5]孫立平.斷裂[M].北京:社會科學文獻出版社,2003.

[6]張學英.可持續生計視域下的被征地農民就業問題[J].貴州社會科學，2010，（4）.

[7]周明成.失地農民職業規劃探究[J].經濟研究導刊，2009，70(30):19-20.

[8]喻進.關于失地農民的界定[EB/OL].http://www.wj-agri.gov.cn,2004-05.

責任編輯：賀春健

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1671-6531（2012）08-0043-02

劉江/中國青年政治學院社會工作學院在讀碩士（北京100089）。