基層公務員績效考核改革的路徑設計

姜杰敏

基層公務員績效考核改革的路徑設計

姜杰敏

就公務員隊伍而言，基層公務員（主要是指正科級領導職務以下的公務員，如無特殊說明，下文中的“公務員”都指這一類型）占了大多數，他們大部分身處一線，直接與群眾接觸，是各項工作的具體執行者和高層的主要信息來源，地位十分重要。如何對公務員特別是基層公務員開展程序規范、便于操作、導向明確、約束力強的績效考核，一直是公務員管理部門十分關注的問題。本文借鑒各地的成功經驗，對績效考核的改革提出一些設想。

一、制訂科學有效、分類分級、具體到人的量化考核體系

現行考核機制存在考核內容空泛、考核指標抽象、考核結果反饋和運用不足等弊端。對此有針對性地設計出一個既具有時代特征，能體現對公務員的普遍要求，又具有個性考量，能反映不同單位、層級和崗位的公務員工作實績的分類分級考核體系，就成為亟需解決的首要問題。

（一）建立考核機構

在市級層面應設立非常設性的市公務員績效考核委員會（以下簡稱市考委會），由組織部、公務員局牽頭，紀委、監察局、效能辦、黨委辦、政府辦、統計局、調查隊、財政局、審計局、文明辦、信訪局、綜治辦等部門組成，日常事務由公務員局承擔。市考委會主要負責指導、協調、處理績效考核工作中的重大問題；審核各單位制訂的考核指標體系；監督全年考核完成后各單位的獎懲事項進展；組織較大規模的外部測評和資料收集等事宜。

（二）科學分類分級

首先，對全市機關單位進行分類，第一類為黨群部門、第二類為政府部門、第三類為街道辦事處或鎮政府。對共性內容設定基礎建設和運作機制兩大維度指標，在此基礎上突出個性內容，第一類突出考核黨的建設，第二類突出考核群眾滿意度，第三類突出考核業務實績。此外，可根據服務對象的特點，將第二類的政府部門再分成三個組，分別是對內服務部門、對外服務部門，和既有對內又有對外的部門，三組部門在測評方法和難度系數上都要進行區別。然后，將基層公務員按“正科級非領導職務”、“副科級”、“科員”劃分成三個層級。通過區別對待的分類分級考核辦法，避免一刀切的做法，提高考核結果的公信力。

（三）建構考核指標框架

首先，確定一、二級績效指標，明確列出對該類該級的所有公務員都共同適用的一般要求。一級指標即指德、能、勤、績、廉，可將這五個項目的考核比例由現行的“五等分”變為20：30：15：30：5（強調以德為先，突出能力建設，注重實際成績和效果，“廉”的比例雖不高，但實行一票否決）。二級指標結合實際可細化為德（思想政治素養、職業道德、社會公德、個人品德）、能（學習能力、調查研究能力、團隊協作能力、心里調適能力、表達能力、創新能力）、勤（出勤情況、勤奮程度）、績（業務工作數量、業務工作質量、日常事務處理、工作效率）、廉（自警自重）等項目。通過該框架能統一整個指標體系的計算衡量，從而形成有效的可比性。

其次，確定第三級績效指標。由被考核者和單位領導共同圍繞一、二級績效指標，結合單位年度目標和特色工作，結合各崗位的性質和要求（正常情況下分為綜合管理型、專業技術型、行政執法型），結合每個人的職責和分工，適當瞄準同行業中的先進水平，使用“數字”、“時間”、“行為”來量化、細化第三級指標。國內外的實踐證明，這是可行的（如果一項工作能夠用“數字”表示，就表示這項工作可以量化。如果不能量化，則可用“時間”表示，設定時限，按時完成或參加了就合格，反之就不合格。如果有些工作項目“數字”和“時間”皆不適用，就用“行為”表示，即以“行為”發生與否作為合格的標準）。為防止一些單位在設計三級指標時避重就輕，市考委會可事先針對各類各級分別制定考核體系樣表，供各單位參考，允許做一定程度的變動。

（四）確定指標權重及標準

由被考核者和單位領導協商制訂各項指標具體的權重和等級分值，反映每項指標在整體績效中所占的重要度，進而使該指標體系能夠以量化分數反映每個人的績效。在確定權重時，應對公務員所做工作進行全面的分析和比較，既考慮工作數量、質量，又考慮工作難度和服務對象滿意度；既考慮外部環境、條件的影響，又考慮其主觀的努力程度等。

二、完善考核程序和方法，加大外部考核，強化平時考核

有了完善的考核體系，但如果沒有合理的考核程序和正確的考核方法，在執行中仍會被錯誤操作，最終令考核結果難以服眾，阻礙改革的有序進行。因此，須從以下幾方面著手：

（一）加強考前培訓和考后糾偏

在機關引入較為完整的績效考核方法是一次新鮮嘗試，各方面都不完善。要加強對考核者的理念構建、指標設定、方法運用、誤差分析以及反饋技巧等方面的培訓，并通過模擬考核，以提高考核者實際運用時的準確性與公正性。市考委會還應采取多種形式對各單位的考核工作進行監督檢查，注意區分影響績效結果的可控因素和不可控因素，根據具體情況加以處理，及時糾正出現的偏差，對各單位考核工作進行規范。

（二）提高公民的參與程度

根據公務員不同崗位的特點，積極探索開門考核的辦法，擴大民主參與。例如，在對鄉鎮公務員進行考核時，可邀請人大代表、政協委員、特邀監察員、服務對象、轄區企業（工商戶）代表、基層群眾等社會各界參與，組成考核評議團對鄉鎮公務員進行年度考核。在鄉鎮公務員述職基礎上，當場可對述職人提問評議，述職人現場答復，接受社會各界代表的直接評判。要充分發揮各地已有的機關效能投訴中心、市長電話、政府網站等平臺的作用，使公務員隨時接受社會監督。

（三）平時考核與年度考核相結合

不單以一次年度考核定好壞，加大平時考核力度已是時代的大勢所趨。可考慮將全年考核滿分定為200分，其中平時考核和年度考核各占100分。平時考核得分指的是績效考核信息化系統（見下文）所記錄的“一個工作年度內公務員的上級領導對該公務員評分的平均值，再加上相關獎勵分后的所得值”。年度考核得分則是以考核指標體系為標準，結合受核者年度年終述職，由單位主要領導、分管領導、處室領導進行評分，并按不同的比例相加后得出。平時考核得分與年度考核得分相加即為該公務員全年考核總分，這樣，可有效減少“一言堂”現象和過多的主觀隨意性。另外，還需規定，平時考核得分排在單位同層級中（即前文所述的三個層級）末位的公務員，以及單月有得分在60分以下的公務員，全年考核等次不能定為優秀；優秀公務員的名額只設上限，不設下限，寧缺毋濫。

三、提升績效考核信息化程度

績效考核信息化系統要廣泛運用，必須既簡便易操作，又能全面及時記錄平時考核中的重要信息。筆者認為，可參考江蘇省南通市通州區的經驗，結合實際推出新的考核系統，除正常的公文處理模塊外，還應集成以下模塊：

（一）工作計劃和評估

通過系統，公務員需每周提交日常工作記錄和下周工作計劃，即使當周或下周沒有具體事務，也要記錄和安排學習、思考的內容；處室領導每半個月、單位分管領導每一個月、單位主要領導每一季度，對所分管的公務員進行一次評估，并可隨時通過系統對單個或全體公務員發表評語；領導評估以客觀問卷式評估為主，題量控制在10至20題左右，覆蓋德、能、勤、績、廉等方面，結果以自動生成的分值體現，并輔以若干不做硬性要求的評語類評估，從而便于操作和比較；被考核者無法看到領導給自己的評分，但當其得分處于較低水平時，系統會自動警示公務員在其薄弱方面加以改進；人事部門監督運行情況，保存評估結果。同時，單位成員可以互相瀏覽其他同事的日常工作記錄，但無法看到別人的領導評分、評語。這一模塊既能促進單位同事間的互相了解、監督與激勵，也為公務員自警自省創造了條件，更重要的是為年度考核積累了詳實的資料。

（二）任務交辦和評價

單位領導、處室領導可以通過系統即時給下屬交辦工作任務，并對任務內容、完成時限等作出具體規定。承辦者接收任務后，可以通過系統向交辦者反饋任務處理或完成情況。如果任務沒有辦結，承辦者每次登陸辦公平臺，都會接收到任務催辦的“彈窗”。交辦者還可視反饋情況對任務進行追加和修改，最終可通過系統對任務完成質量和效率進行星級評價，五星為最高，一星為最差，未完成不得星，記入全年積分。通過這一模塊，可以簡化日常工作任務的交接流程，實現壓力與責任的傳導落實，提高每個人的工作效率，也為年度考核提供重要依據。

（三）信息記錄和積分

通過系統，收集記錄公務員刊發文字材料和獲表彰的情況（由公務員自行及時申報），以及出勤、任務完成、受處罰的情況（由人事部門負責錄入）等重要信息。配套制定各類信息的分數換算辦法，使這些信息轉化為實際得分，全年累積，并定期自動排名，從而實現公務員平時考核的無縫化。通過這種公開、透明的信息統計平臺，將競爭機制引入公務員日常績效管理，提高每個人爭當先進、嚴守紀律的自覺性。

四、重視考核結果的反饋和運用

（一）采取面談反饋方法

可采取面談反饋的方法，通過面談者與被考核者“一對一”的談話，將考核意見反饋給被考核者，幫助被考核者分析成功或失敗的原因，征求被考核者的看法，并解釋考核操作過程中的一些問題，消除雙方由于信息不對稱造成的理解障礙，從而有益于績效考核的改進和此后工作的開展。

（二）發揮兩種培訓的作用

對優秀公務員注重提高培訓：諸如領導講座輔導、專家專題報告、赴先進地區考察、赴知名院校進修，使優秀公務員能吸收新知識，掌握新技能，提高工作水平和服務能力，以適應更高工作崗位和級別的工作。對基本稱職和不稱職公務員則進行履職能力培訓，培訓內容一般包括：公務員職業道德和行為規范、公務員能力建設、服務型政府建設、心理輔導、優秀公務員事跡報告、信訪部門工作體驗、邊遠農村調研、軍訓等。

（三）實行獎金差異化

現行制度下，凡全年考核稱職以上者，均加發一個月工資為獎金。但由于目前公務員考核中，稱職以上的近乎100%，獎金產生不了太大的激勵作用。可在四個考核等次中再增加一個“良好”考核等次（即優秀、良好、稱職、基本稱職、不稱職），各等次依據全年考核總分排名確定，以便合理地體現差距。等次確定后，優秀公務員可獲得130%的獎金，“良好”公務員可獲得正常的獎金，稱職公務員只可獲得80%的獎金，基本稱職等次以下人員不發獎金。此外，對各考核單位優秀公務員的比例可由人事部門根據文明單位評比結果進行差別化確定；對在考核過程中存在組織不力、徇私舞弊、弄虛作假、打擊報復等問題的單位，要視情況減少優秀公務員比例。

（四）豐富正激勵手段

除現行鼓勵措施外，可以對連續三年被確定為優秀等次的公務員，在所任職務對應級別范圍內晉升一個級別，列入后備干部推薦名單；連續兩年以上獲優秀等次的公務員，在晉職或競爭上崗時任職資格條件可適當放寬；參加各類表彰獎勵的推薦人選近四年全年考核必須均在稱職以上且至少有一次為優秀等次；建立考核結果和公務員休假時間掛鉤制度，優秀公務員可在規定的年休假時間的基礎上有所增加，并可考慮強制休假。

（五）完善考核申訴機制

目前，《公務員考核規定》對該內容雖有提及，但語焉不詳，其重要性并沒有得到突出。可制定考核申訴程序大致如下：（1）在績效考核過程中，被考核者如認為受到不公平對待，可在考核期間或考核結果反饋后的10個工作日內直接向市考委會提出申訴，并填寫申訴材料；（2）市考委會負責受理、記錄、審看、調查被考核者的申訴；（3）如因考核者對績效考核操作不規范所引起的申訴，市考委會有權要求重新考核；如因被考核者對考核內容有異議所引起的申訴，市考委會應同考核者進行溝通以解決問題；如因考核過程中確實存在不公平現象所引起的申訴，由市考委會對考核者進行處理，并更正考核結果；（4）市考委會應在申訴人提出申訴10個工作日內給予答復；（5）如果申訴人在5個工作日內未向市考委會提交要求二次評審的書面報告，可視作申訴人已接受最終處理結果。

（作者單位 福州市委文明辦）

（責任編輯 崔光勝）