行政審計的問題與對策探析

熊常君

行政審計的問題與對策探析

熊常君

中國行政審計已經實施多年，但是各層級政府部門始終有問題存在。公權在握的行政部門在使用納稅人的錢時，往往無所顧忌。這就不得不使我們對中國行政審計制度產生懷疑與思考。作為管理政府錢袋子的重要職能部門之一，審計部門盡職盡責顯得非常重要。當前我們的行政審計還存在一些問題，需要我們進行相應的反思。

一、我國行政審計的作用

行政審計主要由審計部門進行落實，各級審計部門構成結構緊密的審計系統。審計是一種有專業技術含量的工作，因此其專業特點，決定了其特殊的層級架構，即形成了一種行政領導與專業指導二元并立的管理格局。其領導權歸同級人民政府，而同時受到上級審計部門的技術指導和專業管理。中國審計系統在落實預算執行、清理行政事業單位和國有企業的不良資產，以及梳理和規范各行政機關及事業單位的收費項目方面起到了一定的作用?？傮w來說，其作用表現在以下幾個方面：

第一，維系著國家財政支出的合理與穩定。國家財政是非常有限的，并且是全國人民的心血匯聚而成的。因此如何保證財政每一分錢都得到合理有效利用是擺在相關職能部門面前的難題。在這其中，審計部門是當仁不讓的重要把關者。行政審計能對行政事業單位及國有企業花出的每一分錢追根溯源，并對是否合法合規進行明確判斷和界定。這對維系國家財政支出的合理與穩定能起明確作用。

第二，規范了行政事業單位及國有企業工作人員特別是領導及財務人員的行為。因為在缺乏制約的情況下，權錢交易必然會滋生不端行為，而行政審計則明確地規定權和錢接觸的運行規則。這樣就能使領導者及財務工作人員主動規范自己的財經行為，能極大程度地避免和減少以權謀利行為的發生，一定程度上達到預防腐敗行為的滋生。

第三，能及時查出行政部門的財經問題，并責成相關部門予以解決。行政部門往往會因部門利益的沖動，而做出種種不合常規的行為。這些不合規定的行為如果不能得到及時發現和治理，將會給國家和人民帶來一定的負擔和損失。而行政審計就恰好扮演了一個監察官的角色，定期和不定期的行政審計能將行政部門的各種財經問題暴露出來，并能責成各相關強力部門予以及時落實和解決。這樣就能有效地減少國家財資的無端耗費和流失。

二、行政審計的問題分析

盡管如此，中國行政審計的形勢還是嚴峻，行政審計雖然制約行政部門，但暴露出的問題卻始終不減，審計效果也不太受公眾認可。這主要是因為：

第一，行政審計更多的是“被動審”，而非“主動審”。這種“被動審”是指行政審計部門因為迫不得已的職責限定而進行的審計，更多的是一種對職責的敷衍。因而其審計往往就難以深入和徹底，往往會草草做出一個似是而非的審計報告了事。而“主動審”，則會極大地發揮審計單位的主觀能動性，盡最大可能克服行政審計中的障礙與困難，挖掘被審單位表單數據后面的真實性，及時發現各種問題，得出最為權威的審計報告。

第二，行政審計更多的是“非獨立審”，而不是“獨立審”。行政審計部門的獨立性并不是很高，會受到很多外力的干預和干擾。這就使得行政審計往往因這些壓力而難以做出獨立的判定。而“獨立審”則會完全忠實于數據和事實，以既定的審計規則和標準為準繩，做出客觀的、不帶主觀傾向性的判定結論。

第三，行政審計是“選擇審”，而不是“非選擇審”?！斑x擇審”即是根據一定的政策傾向或機構間的協商，而挑選所應審計項目的部分內容或依據部分參數來進行審計，從而得出一定的判定結果。中國的“選擇審”，往往存在機構間的默契與利益置換，從而以達到雙方所想的結果。這種“選擇審”就給行政審計帶來負面的影響，因為外界看這些審計程序是沒有問題的，而審計實體或參數帶來的巨大差異卻很難被一般百姓識破。因而往往會對社會構成極大的愚弄性。而“非選擇審”，雖然審計的項目量加大，但是對于整個審計結果的客觀公正性卻有極高的保障。

第四，行政審計是“高風險審”，而不是“零風險審”。風險是指不利于自身的影響和傷害的可能性。中國的行政審計及其工作人員往往會因其行政審計報告的真實性觸及其他部門的利益，而招致報復或帶來的不利影響。這就是行政審計的高風險性。盡管這種影響并不是立馬的，也并非明顯的，但是會以較為隱蔽的方式進行。譬如，部門工資的延期發放、個人的降級調離崗位等。而“零風險審”，則會要求只要忠于事實的客觀審計，不得對審計人員和審計機構施加任何不良的影響。這種零風險是受到社會的普遍公認，并且受到法律的充分保障，當零風險性一旦被打破，即相關機構或個人一旦因獨立合法的行政審計而受到相關方的不利影響，就應該以法律途徑尋求到相應的救濟和保障。

三、行政審計的變革建議

中國行政審計面臨的問題如果得不到良好解決的話，勢必會極大地妨礙行政審計工作的開展及行政審計事業的未來發展。因此從某種意義上來說，中國行政審計的變革勢在必行。然而，行政審計變革是一個龐大的系統工程，關涉太多方面的因素與利益。因此，并非三言兩語所能闡述清楚的。不過，筆者還是希望通過以下幾個方面的創想來推動中國行政審計事業的變革進程：

第一，將中國行政審計系統打造成完全獨立的系統。審計系統還有司法系統等這樣的專業系統，之所以出現種種問題，主要是因為其受制于地方政府的領導權。因為地方政府同樣是一個“經濟人”，所以，當專業技術的工作成果與這種利益相違背時，就會受到地方政權的干預與干涉。對領導的懼怕，必然會使得相應的專業系統謹小慎微，明知該級政府存在嚴重問題，卻也不敢出聲。如果把行政審計系統的領導權從地方政府手中剝離，從而使領導權和指導權合二為一，這樣就會完全劃歸中央審計部門的專屬管理，系統性和獨立性就會突顯出來。那么在這種情況下，審計部門就會完全按照職業水準和法律要求開展相應的工作。審計結果也必將會更具客觀性和真實性，行政審計的效率和社會效益將會提高到一個新的層次。

第二，應該賦予行政審計部門更多的處理權與懲戒權。光有系統的獨立，也不能從實質上解決問題，再爛的審計結果對于公權在握的行政部門來說也往往是有驚無險。如果我們能賦予行政審計部門不僅有充分的審計權還有對審計結果充分的處置權，那么，一些為所欲為的權力部門可能也會有所收斂和顧慮了。只有知曉可能遭受到的審計懲戒，那些高高在上的公權部門才不會去亂收亂用納稅人的每一分血汗錢，至少會多一些思考和顧忌。同時，這種懲戒權的獲得也將會極大地提升行政審計部門的威嚴與地位，便于行政審計工作的順利開展。

第三，要有堅強的法律后盾作為支撐。無論是系統的獨立性，還是懲戒權的賦予，都應該得到法律的確認與認可。只有這樣，這種變革才能確保穩定與可持續。所以，如果真正要把變革推到一個所期望的階段時，那么，制定一部專門的行政審計法就是必須的。這種專門的法律對于規范行政審計的體制、運作方式等都會起到較好的作用。

第四，要實現行政審計的常態化。這種常態化，不僅包括時間上的持續性，也包括內容上的非選擇性。只有常態化的行政審計才能有力地監督各級行政機關的財政行為，使其行為更為規范和謹慎。當然，這種常態化的行政審計，也應與其它監督部門緊密結合起來，如行政監察部門、紀檢部門、司法部門等。部門間的溝通與協作更能將問題及時有效地解決。

第五，要適當增加行政審計的人員編制，提高行政審計人員的工作素質與水準。行政審計的隊伍目前偏弱偏小，應不斷地加強行政審計的隊伍建設，不斷選聘高素質的審計人才加入到隊伍中去，致力于打造一支適當規模的審計人才隊伍。同時，加強對行政審計人員的素質培養，不斷提高應對新形勢下的審計能力，從而保障行政審計本身不出差錯和問題。

第六，增加救濟機制。任何一個獨大的局面都將會引發不良的后果。同樣，當我們強化行政審計力量的同時，也要防止其坐大專權。這種坐大專權就會使行政部門反倒成為弱勢群體，甚至會干擾和影響到其正常的行政行為。這無疑會背離我們的改革初衷。所以，出于周全的考慮，筆者認為，應該增加相應的救濟機制，即行政機關認為遭到行政審計機關不合法、不公正的審計待遇時，可以通過這一機制進行申訴，這一機制也將保障對審計中出現的各種腐敗、瀆職、行賄索賄、惡意干擾等進行查處。

（作者單位 廣州大學公共管理學院）

（責任編輯 崔光勝）