塔河流域水資源管理現(xiàn)狀和新體制下治理措施

孟棟偉

(新疆塔里木河流域管理局水政水資源處，新疆庫爾勒841000)

塔里木河流域是環(huán)新疆塔里木盆地的阿克蘇河、喀什噶爾河、葉爾羌河、和田河、開都河—孔雀河、迪那河、渭干河與庫車河、克里雅河和車爾臣河等九大水系144條河流的總稱，流域總面積102×104km2，是我國最大的內(nèi)陸河流域。流域多年平均地表水天然徑流量398.3億m3(國外入境水量63億m3)，主要以冰川融雪補(bǔ)給為主，不重復(fù)地下水資源量為30.7億m3，水資源總量為429億m3。全流域氣候干旱，降雨稀少，蒸發(fā)量大，水資源緊缺，是干旱、多風(fēng)沙的生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)。

1 塔河流域水資源管理現(xiàn)狀

塔里木河流域近期綜合治理工程是國家實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的重點(diǎn)工程，是功在當(dāng)代、利在千秋的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目。塔河綜合治理以來，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)取得了階段性成效，流域水資源統(tǒng)一管理也不斷得到加強(qiáng)，但不按規(guī)劃要求無序擴(kuò)大灌溉面積，不執(zhí)行流域水量統(tǒng)一調(diào)度管理搶占、擠占生態(tài)水的現(xiàn)象時有發(fā)生，這不僅占用了塔河近期治理項(xiàng)目的節(jié)增水量，還占用了源流向下游河道下輸?shù)纳鷳B(tài)水量。

1.1 用水總量控制方面

塔里木河流域近期綜合治理以來，塔管局在用水總量控制方面嚴(yán)格以國務(wù)院批復(fù)的《塔里木河流域近期綜合治理規(guī)劃報(bào)告》，水利部審查通過的《塔里木河流域工程與非工程措施五年實(shí)施方案》和《塔里木河流域“四源一干”地表水水量分配方案》(新政函［2003］203號文)為依據(jù)，根據(jù)年度分配的區(qū)間耗用水量和下泄水量與塔河近期綜合治理已完成投資及工程節(jié)增水量緊密掛鉤的的原則確定流域各地州、兵團(tuán)師年度水量分配方案。同時對流域各地(州)兵團(tuán)(師)實(shí)行下泄塔河干流水量和區(qū)間耗用水量雙指標(biāo)控制的考核辦法進(jìn)行考核。

1.2 用水效率方面

塔里木河流域水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后和管理水平低，水資源得不到有效調(diào)控，農(nóng)田得不到適時適量灌溉，水資源利用效率低。以《塔里木河流域近期綜合治理規(guī)劃》1998年現(xiàn)狀規(guī)劃水平年為例，農(nóng)業(yè)綜毛灌溉為916 m3/666.7m2，2005年在新增灌溉面積26.73萬hm2的情況下，需水量增加9.11億m3，農(nóng)業(yè)綜合毛灌溉定額為795 m/666.7m，灌水定額減少121 m3/666.7，減少水量27.64億 m3，加上新增水量，應(yīng)共增加供水36.75億m3。新增灌溉面積增加用水量31.87億m3，也就是說，節(jié)約和增加的灌溉用水，基本被新增的灌溉面積消耗殆盡。

1.3 入河排污方面

隨著塔河流域內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市人口的增加導(dǎo)致生活污水也呈現(xiàn)逐步上升的趨勢，工業(yè)廢水和城市生活污水對地下水質(zhì)造成了不同程度的污染.同時，隨著農(nóng)墾面積的大幅度增加，灌區(qū)引水量增大，農(nóng)業(yè)發(fā)展大量使用農(nóng)藥化肥。致使農(nóng)田廢水排入量增大，流域內(nèi)水質(zhì)受到不同程度的破壞。據(jù)新疆水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)對塔里木河流域“四源一干”19個重點(diǎn)河段水質(zhì)監(jiān)測分析，全年期:一類水質(zhì)占全水質(zhì)的25.9%，二類水質(zhì)占69%，三類水質(zhì)占5.1%;枯水期:一類水質(zhì)占全水質(zhì)的18.2%，二類水質(zhì)占19.2%，三類水質(zhì)占62.7%。塔河流域主要水質(zhì)問題在于干流水體中礦化度過高。流域內(nèi)污染河流主要是塔里木河干流，枯水期水體中氟化物超標(biāo)。水體中礦化度含量沿程增加，超過《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》中鹽堿土地的使用標(biāo)準(zhǔn)。

2 塔河流域現(xiàn)行水資源管理體制存在的問題

在水管理體制機(jī)制方面主要存在以下6個問題:①水權(quán)關(guān)系不清、水權(quán)管理機(jī)制缺位，造成水資源濫用。上游用水大量擠占干流用水，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)用水大量擠占自然生態(tài)系統(tǒng)用水，無節(jié)制地開發(fā)利用水資源現(xiàn)象難以得到有效的制止。②2010年以前，水價形成機(jī)制缺失，造成水資源低效利用。水價與成本嚴(yán)重背離，沒有完全體現(xiàn)水資源的稀缺價值和商品屬性，一方面用水沒有水權(quán)制約，另一方面用水又十分廉價，因此進(jìn)一步加劇了水資源低效和無節(jié)制濫用現(xiàn)象。③規(guī)劃失控，造成水資源配置混亂。以水資源、生態(tài)環(huán)境及其承載能力為約束條件的水資源綜合規(guī)劃，很難對其他行業(yè)發(fā)展規(guī)劃形成制約，如農(nóng)業(yè)規(guī)劃、畜牧規(guī)劃和林業(yè)規(guī)劃等，其結(jié)果是各有各的政策性法規(guī)、各實(shí)施各自制定的發(fā)展規(guī)劃，置水資源綜合規(guī)劃于“形同虛設(shè)”的尷尬境地。④部分地州、兵團(tuán)師對國務(wù)院、自治區(qū)批準(zhǔn)的塔河規(guī)劃及水量分配方案的核算方法、計(jì)量節(jié)點(diǎn)等技術(shù)問題存在異議，對灌溉面積、灌溉定額等制定規(guī)劃所依據(jù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等認(rèn)為不合理、不準(zhǔn)確，更多的是從有利于自身的角度去理解、實(shí)施，不嚴(yán)格執(zhí)行水量分配方案和水量調(diào)度指令，造成連續(xù)多年超限額用水。⑤流域管理體制不順、機(jī)制不健全。塔管局水資源管理體制改革之前，源流的各地州、兵團(tuán)師實(shí)際上既是源流水資源的管理者，又是水資源的使用者，并且還掌握著土地開發(fā)的主動權(quán)，與塔管局沒有隸屬關(guān)系，權(quán)利又相對獨(dú)立，因而各自為政。當(dāng)局部利益和整體利益之間發(fā)生沖突時，塔管局的水量統(tǒng)一調(diào)度指令顯得勢小力弱，對流域內(nèi)水資源實(shí)施科學(xué)、合理統(tǒng)一調(diào)度實(shí)際上是難以做到的。⑥管理失效，造成水事糾紛和水危機(jī)凸顯。水問題是自然因素和人為活動雙重作用的結(jié)果，過去我們在解決水問題時，往往只重視技術(shù)問題，而忽視制度和管理措施，近幾年，針對塔河流域管理的實(shí)際需要，雖然制定了《塔里木河流域水資源管理?xiàng)l例》、《塔里木河流域水量調(diào)度管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)及規(guī)范性文件，但行政管理難以有效作為，執(zhí)法過程中違法不究、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象十分普遍。

上述問題嚴(yán)重制約了塔河流域水資源的開發(fā)、節(jié)約和保護(hù)。根據(jù)2011年中央1號文件明確提出“三條控制紅線”要求，推進(jìn)塔河流域管理體制改革，建立并實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制、水費(fèi)補(bǔ)償制等有力的措施和管理機(jī)制，強(qiáng)化水資源的有序、有效管理，充分發(fā)揮水價的杠桿調(diào)節(jié)作用，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，建立權(quán)威、高效、協(xié)調(diào)的塔河流域水資源統(tǒng)一管理體制，刻不容緩。

3 以“三條紅線”為依據(jù)，加強(qiáng)塔河流域新體制下水資源管理工作的建議

目前，塔河項(xiàng)目雖已接近尾聲，但塔河綜合治理是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。上述問題已經(jīng)引起國家、自治區(qū)的高度重視和社會各界的廣泛關(guān)注。在“三條紅線”的指導(dǎo)下進(jìn)行流域管理體制改革，建立全流域統(tǒng)一管理的有效體制，建立超計(jì)劃用水、擠占生態(tài)用水等補(bǔ)償機(jī)制，盡快實(shí)施向塔河下游生態(tài)輸水，確保實(shí)現(xiàn)塔河近期治理目標(biāo)的要求已勢在必行。

3.1 嚴(yán)格區(qū)域用水總量和年度用水總量控制

建立用水總量控制指標(biāo)和年度用水控制指標(biāo)管理相結(jié)合的制度，實(shí)行區(qū)域取用水總量控制。對取用水總量達(dá)到或超過年度用水控制指標(biāo)的縣區(qū)，限制審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水，對取用水總量達(dá)到或超過用水總量控制指標(biāo)的，暫停審批新增取水。在水量分配方案的基礎(chǔ)上，運(yùn)用市場機(jī)制，合理配置水資源。

3.2 采取有力措施，嚴(yán)格控制灌溉面積，禁止塔河流域非法開荒

對塔河流域無序開荒情況進(jìn)行清查，并依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)對清查出的違法亂墾荒地、越權(quán)審批等行為進(jìn)行嚴(yán)肅查處。屬于非法開荒的超規(guī)劃新增面積要依法予以退耕;其它的新增面積，由各地州、兵團(tuán)師在現(xiàn)有的用水限額總量范圍內(nèi)，通過采取高效節(jié)水灌溉、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及種植結(jié)構(gòu)等措施，自行消化解決。

3.3 充分發(fā)揮水價的杠桿調(diào)節(jié)作用，建立塔河水價體系

1)塔河近期治理實(shí)施以來，隨著一大批水利工程相繼建成并投入使用，工程的運(yùn)行維護(hù)工作愈加繁重，供水成本不斷增加，因此，應(yīng)盡快建立符合流域?qū)嶋H的水價體系，通過調(diào)整水價以滿足不同時期水利工程管理的需要。同時，通過水價杠桿作用，提高人們節(jié)約用水的認(rèn)識，促進(jìn)節(jié)水型社會的建設(shè)。

2)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及水費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制。充分發(fā)揮水價的杠桿調(diào)節(jié)作用，強(qiáng)化水資源的有序、有效管理。對搶占擠占生態(tài)水的單位，除了在流域內(nèi)通報(bào)批評、追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任外，還應(yīng)按當(dāng)?shù)厮M(fèi)的數(shù)倍交納生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，對占用他人限額內(nèi)水量的要以其水費(fèi)的數(shù)倍給予補(bǔ)償。

3.4 嚴(yán)格規(guī)劃管理和水資源論證體系

要加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度，嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度。要嚴(yán)格按照《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》等法律、法規(guī)的要求，認(rèn)真做好建設(shè)項(xiàng)目水資源論證的審查與監(jiān)督管理工作。對于需要審批和核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，立項(xiàng)前必須進(jìn)行水資源論證;對未進(jìn)行水資源論證或者論證未通過的，不得批準(zhǔn)取水許可;對未獲得取水許可的，發(fā)改、經(jīng)信等部門不得批準(zhǔn)立項(xiàng)，環(huán)保部門不得批準(zhǔn)其環(huán)境影響評價報(bào)告。

3.5 健全完善水文、水資源監(jiān)控體系

進(jìn)一步建立、完善水利“三條紅線”下的水文、水資源監(jiān)控體系。加大財(cái)政投入，加強(qiáng)水文、水資源管理信息系統(tǒng)建設(shè)，做到水文、水資源管理信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)信息共享，及時發(fā)布水資源信息。同時對取水戶進(jìn)行取水監(jiān)測與排水、排污監(jiān)測。建立水功能區(qū)預(yù)警制度，根據(jù)不同水功能區(qū)水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)要求，科學(xué)劃定水體納污總量黃色、橙色、紅色警戒線，實(shí)行水功能區(qū)水質(zhì)預(yù)警管理，遏制水生態(tài)環(huán)境惡化。

3.6 加強(qiáng)節(jié)水監(jiān)督管理

嚴(yán)格實(shí)行用水定額管理，建立超計(jì)劃、超定額用水累進(jìn)加價制度，并對重點(diǎn)用水行業(yè)和用水大戶加強(qiáng)監(jiān)督管理，積極發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè)、節(jié)水型工業(yè)和節(jié)水型服務(wù)業(yè);同時，積極開展多層次、多形式的水資源知識宣傳教育，進(jìn)一步增強(qiáng)全社會水憂患意識和水資源節(jié)約保護(hù)意識，積極完善公眾參與機(jī)制，廣泛聽取意見，建立公眾參與的管理和監(jiān)督制度。

4 結(jié)語

塔河流域水資源量極其匱乏，是一個生態(tài)環(huán)境極其脆弱的地區(qū)，隨著流域內(nèi)人口增加及社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，水資源的開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)顯得尤為重要。為了促進(jìn)流域內(nèi)水生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)，就需要實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，通過嚴(yán)格控制水資源開發(fā)利用、用水效率和水功能區(qū)限制納污這三條紅線，來加強(qiáng)對塔河流域水資源的嚴(yán)格管理和高效利用，完善流域水資源管理的體制和機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任意識和執(zhí)法監(jiān)督，達(dá)到水資源合理配置，用水效率和效益顯著提高，從而促進(jìn)塔河流域人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

［1］鄧銘江.中國塔里木河治水理論與實(shí)踐［M］.北京:科學(xué)出版社，2009.

［2］新疆維吾爾自治區(qū)人民政府.塔里木河流域近期綜合治理規(guī)劃報(bào)告［R］.烏魯木齊:新疆維吾爾自治區(qū)人民政府，2001.