濟源沁河河道采砂管理規劃和體制探索

王云雷 王文慧 史彥賓

（1.豫西黃河河務局濟源黃河河務局，河南 濟源 459000；2.黃河水利委員會黃河機械廠，河南 鄭州 450006；3.豫西黃河河務局濟源黃河河務局，河南 濟源 459000）

我局針對所轄區域內的沁河砂石資源的現狀和利用情況，將沁河砂石資源分段劃片，由過去的集中管理變為由河務部門、沿河村鎮、承包個人共同管理的局面，保障了河道防洪安全，節省了管理開支，增加了收益。隨著新的管理力量 沿河鄉村、管理個人的加入，加快了良性采砂管理秩序的形成。

1 沁河采砂現狀

沁河砂石開采始于1984年。開采河段為五龍口至沙后河段，其中五龍口至大許河段臨近山區河段，積累了大量的砂石，為沁河砂石的開采、粉碎加工提供了大量的原料。

但現階段，沁河砂石資源利用的總體情況不容樂觀。經過近二十年的開采，沁河砂石資源已經逐步趨于枯竭。以前由于河道內采砂活動尚無章法可依，個別砂廠船只開始在沁河禁采區以外開采，形成濫采濫挖的混亂局面，致使河勢改變。兩岸塌灘嚴重，給兩岸群眾造成一定的經濟損失，也給濟源沁河河勢、堤防工程安全造成了一定的負面影響。近年來，沁河來水普遍減少，五龍口以下河段多年出現斷流，來水量的減少，必然引起來砂量的減少，出現了砂石料開采靠吃沁河老灘的趨勢，老灘消失必然危及沁河堤防安全，河道采砂對防洪安全的影響不容忽視。

2 沁河砂石資源管理工作中存在的問題

在近年來的砂石資源管理中，我們發現目前工作中，也存在一些問題：

（1）《河南省黃河河道采砂收費管理規定》中雖規定采砂由河道主管機關發放許可證，并按當地價格的10～20%收取管理費，但從未對采砂戶開采量的上報作出規定。因此，一些采砂戶虛報、瞞報、漏報開采現象嚴重。

（2）法律法規并未明確規定汛期期間河道禁止采砂，單對于禁止采砂而言，行政指令難以奏效，申請法院執行時間漫長（上訴期滿3個月后），且程序復雜，不具備可操作性。

（3）一些采砂戶只顧眼前利益，互相競爭，往往以較低的價格出售砂石，難以產生應有的效益，使砂石資源浪費嚴重，對砂石資源利用產生不利影響。

針對上述問題，我們認為進行采砂管理改革已勢在必行。加大砂石資源管理力度，實行統一規劃，由技術部門對河道行洪河勢進行重新評估，在不影響河道行洪安全的前提下，重新規劃可采區域，認真細致完成沁河可利用砂石資源的統計工作，對可采區域和當地鄉村情況分段劃片，出讓采砂權，對沁河砂石資源的開采提出長期計劃，由沿河鄉村參與，制止濫采濫挖，以強化對砂石資源的管理。

3 管理規劃

3.1 指導思想

研究河道采砂對減少沁河河道淤積，保證防洪安全的管理工作中在的問題，對沁河采砂權分段劃片采取租賃、承包的招標方式，降低管理成本。本著注重培養良好的開采秩序，合理開采，有計劃利用，實現國家、集體、個人三者互相配合，達到互利目的。既帶動河道管理等一系列工作的開展，又利用了砂石資源,實現防洪減災與經濟效益的“ 雙贏”。

3.2 目的

3.2.1 保障防洪安全,不得對行洪河道產生不良影響

即在開采之時，不得對河道灘地、行洪河道、水勢流向產生不良的影響，達到減少沁河河道淤積，保證防洪安全的目的。

3.2.2 規范管理，最大限度的維護河務部門的權益

通過改革實現河務局管理中標者，中標者管理采砂戶（船）的梯級管理模式，提高管理效率，降低管理成本，實現采砂管理費的足額收取，避免因人為的開采規劃失當而造成砂資源浪費。

3.2.3 預防矛盾，化解矛盾沖突

除了解決上述問題之外，還應當注重培育人們思想觀念，具體包括：提高人們的思想認識，變被動接受河務部門管理為主動接受河務部門管理，培育人們的法律意識。

4 采取的措施

4.1對采砂河段進行觀測和研究

從1996年至今，我們對濟源沁河河道內的砂石料廠和采砂船進行了定期調查，加強了對沁河河勢勘查和洪水水位的勘測，對河勢的變化進行了持續觀測，濟源沁河灘區的人為采砂活動確實起到了疏浚河道的作用，而且效果明顯，平均達到0.5～3 米。而加強對人為采砂行為的控制和引導，河槽的變化必然會向著有利于防洪方向發展。

4.2 設立禁采區，引導采砂

通過近幾年來的觀測研究，我們對沁河濟源段河槽和灘區的變化與灘區采砂活動之間的規律有了一定的認識；河道過流段面增大，洪水水位同比降低0.5～1.5米，兩岸塌灘情況減少。

根據研究的結果，對灘區采取砂石資源進行引導控制，將灘區砂石資源進行分劃：可開采區、限量開采區、禁止開采區（即：禁采區）。根據裁灣取直，疏通河道的原理，對影響河勢的灘頭設為可采區，對一些不利于河勢變化的河灣設為禁采區，讓其淤積，重新形成灘區，對主河槽部分進行限量開采。汛后，對河勢進行觀測分析及預測來年洪水后，對三個區域進行調整。

4.3 加大法律宣傳力度，增強當地群眾防洪意識

由于沁河“82.8”洪水以來，沒有出現過特大洪水，沿河群眾的防洪意識日漸淡薄，普遍存在“靠水吃水”的思想，所以在河道內采砂成為“理所當然”的行為。為了使沿河群眾能夠改變這種錯誤的思想，利用“世界水日”、“中國水周”等宣傳機會，大力開展《防洪法》、《水法》、《中華人民共和國河道管理條例》、《河南省黃河河道采砂管理規定》等法律法規的宣傳，培養沿河群眾的防洪意識。

5 效益分析

5.1 防洪效益

近幾年來，濟源沁河河道及灘區變化出現了有利于防御洪水的新形勢：

（1）多年來，沒有出現河道淤積的現象。沁河河床淤積與上游來砂量有關，由于人為的河道采砂（即疏浚）量大于淤積量，既利用了砂石資源，又達到了減少沁河下游河道淤積的目的，實現了沁河灘區采砂與河道管理“雙贏”。（2）來水時，濟源河道及灘區的變化更加有利于防洪工作。幾年來的行洪情況，特別是2003年“華西秋汛”期間的行洪情況，由于河槽涮深，行洪平穩，濟源沁河洪水沒有危及堤防安全，甚至連塌灘的險情也大為降低。

5.2 管理效益

實施分段劃片管理，更加方便有效的實現砂石資源的有效利用，節省管理部門的人力與物力，有效的預防、制止違法開采。

從近年來的執法情況來看，由于砂石資源短缺而引發的水事沖突案件會呈上升趨勢。這是因為建筑行業的發展拉動了對砂石資源的需求，而沁河河道內可允許開采的砂石資源無法滿足需求，從而導致到處亂挖亂采，在高額利益的驅動下，甚至在禁采區開采。而河務部門由于受資金、人力等方面因素的影響，往往對采砂戶（船）無法形成有效的監督。而分段劃片作為河務部門管理力量的補充，因為其切身利益的關系而主動及時發現并阻止這種情況的發生。在這其中通過制定一些可行的獎罰措施，來提高他們的查處非法采砂的積極性，對非法采砂活動起到了更好的制止作用。

通過實行規范管理辦法避免（減輕）砂石資源需求量的加大而引起的“爭奪”性的開采。應該說，沁河砂資源可供開采的時間是由當地建筑市場情況來決定的，建筑市場由于處于平穩的增長時期，對建筑用的石子、沙需求量穩中有升，按目前開采能力及沁河目前開采區內的砂石資源現狀，估計可供開采約四年左右。

但作為河道管理部門，長期以來便一直無法完全堵死“爭奪”性開采這個漏洞。從以往處理的幾起案件比如沙后村的采砂糾紛來看，均是當地村民無法理清砂石資源的產權歸屬問題，即是認為砂石資源屬集體所有，只要當地大隊同意，便開始開采，而河務部門往往在此后要做大量工作。這樣不僅增加了管理上的負擔，而且要做到對這類事件及時發現與制止，往往會投入更大的人力與物力。而實行分段劃片的管理方法之后，則可依靠分段劃片管理者來及時發現并阻止，有更高的效率與可靠性，河務局部門也因此減少了管理上的負擔。

5.3 經濟效益

采砂管理費的收取，是按當地市場銷售價的 10%來收取，也就是說這是和采砂戶的采砂總量相掛鉤的，由于采砂戶往往地處僻遠的道路難行的灘區且較為分散，河務部門無法負擔沉重的管理成本，難以把握住其采砂總量而不能足額收取采砂管理費。

而實行分段劃片之后，則可有效的避免這種情況。首先便是嚴格了管理措施與方法。由河務部門向分段劃片管理者收取費用，而由他們再向采砂戶收取費用，這樣可以保證采砂量的如實上報，更好的維護河務部門的權益。由于受以往體制的影響，村民往往對審批手續等問題很淡漠，施行分段劃片管理之后，河務部門便可以借助他們實現實時監督，經濟效益顯著。由過去每年不足三萬元增長到去年的十萬余元，增幅達到了三倍，經濟效益顯著。

濟源沁河已經成為沿河百姓衣食之源，為當地經濟騰飛做出了巨大貢獻。通過合理的控制和引導，灘區采砂沒有給我們的防洪工作帶來太大的不便，而且給沿河群眾帶來財富，使他們真正能夠“靠水吃水”，同時也為濟源經濟的快速持續發展奠定了堅實的資源基礎。

6 總體評價

對沁河砂石資源規范管理，達到了減少沁河河道淤積，保證防洪安全的目的，促進砂石資源開采的規范化建設進程，同時造就一支“不拿工資的管理隊伍”，既帶動河道管理等一系列工作的開展，又利用了砂石資源，實現防洪減災與經濟效益的“雙贏”。