公法人路徑下平潭實驗區管委會組織架構的思考

于靜濤，陳明添

（1, 2. 福建江夏學院法學院，福建福州 350108）

公法人路徑下平潭實驗區管委會組織架構的思考

于靜濤1，陳明添2

（1, 2. 福建江夏學院法學院，福建福州 350108）

平潭綜合實驗區特殊的發展定位和功能訴求，對其常規管理機構——綜合實驗區管委會的架構提出了更高的要求。隨著實驗區發展步伐的不斷加快，實驗區管委會的組織架構方式選擇問題已迫在眉睫。鑒于我國傳統行政主體理論的缺陷，借鑒法、德等國家的行政公法人制度，可以將平潭綜合實驗區管委會建設成為具有公法人特色的兩岸“共同管理”主體。

平潭綜合實驗區；管委會；架構

2011年11月，國務院正式批準《平潭綜合實驗區總體發展規劃》（以下簡稱《總體規劃》）以來，平潭綜合實驗區各項事業的發展已逐步走入了快車道。而《總體規劃》中提出的“將平潭建設成為兩岸同胞合作建設、先行先試、科學發展的共同家園”的構想也隨之迎來更加審慎的路徑選擇。平潭綜合實驗區應如何構建？如何發展？“五個共同”理論應如何實現？實驗區治理機構——管委會應采何種模式建立等，都成為亟待解決的問題。本文擬就平潭綜合實驗區管委會的構建進行探究與思考。

一、“共同管理”背景下的平潭綜合實驗區及其管委會角色訴求

平潭綜合實驗區管委會構建的特殊意義在于管委會是實現兩岸“共同管理”、深度合作的重要載體，故而，我們的研究也必須圍繞著兩岸“共同管理”這一背景展開。以平潭綜合實驗區為試點實現兩岸共同管理的交流合作新模式之構想初見端倪于2009年5月國務院下發的《關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》首次提出，“在現有海關特殊監管區域政策的基礎上，進一步探索在福建沿海有條件的島嶼設立兩岸合作的海關特殊監管區域，實行更加優惠的政策”。其后不久的2010年4月，國家發改委發布了《海峽西岸經濟區發展規劃》（以下簡稱《規劃》）。《規劃》中設“建設兩岸合作的平潭綜合實驗區”專節，從“探索兩岸合作新模式”、“構建兩岸經貿合作特殊區域”、“建設兩岸同胞的共同家園”三方面，定位了平潭綜合實驗區于兩岸深度合作方面承載的特殊功能。（該《規劃》已于2011年3月由國務院正式批準）。2011年11月由國務院正式批準的《平潭綜合實驗區總體發展規劃》更是將兩岸共同家園構想具體化為兩岸“共同規劃、共同開發、共同經營、共同管理、共同受益”的“五個共同”理論。沿著以上政策線索，可以逐漸清晰地作出界定——基于特殊的發展定位和功能預期，“共同管理”背景下的平潭綜合實驗區本身就將成為區別于“經濟特區”、“開發區”、“國家綜合配套改革試驗區”等以往中國任何特殊區域的“實驗區”。

平潭綜合實驗區這個特殊區域所應承擔的歷史使命應具體體現為以下三方面：（1）微觀層面——促進兩岸經貿交流，提升兩岸經濟發展潛力。通過對平潭島的開放開發加強兩岸經貿往來，既促進臺灣經濟向外向型發展、實現與大陸經濟的產業對接，亦帶動平潭、福建、海西乃至全國各涉臺地區經濟的發展。（2）中觀層面——逐步探索兩岸先經后政、先易后難的區域合作新模式。能夠以區域合作為路徑，適度回避政治敏感問題，全方位、多形式地實現兩岸經貿、文化乃至某些政治層面的合作。（3）宏觀層面——成為和平解決臺灣問題，早日實現祖國統一的實驗平臺。借助平潭綜合實驗區這塊試驗田去創造“一國兩制”下兩岸對話、合作、融合的一系列新模式，逐步實現雙方意愿的對接；通過創新政策、創新制度來進一步展示中央政府解決臺灣問題的善意、勇氣和智慧，從而對促進祖國和平統一大業的早日實現做出貢獻。[1]

對實驗區如此之高的功能訴求，決定了作為實驗區常規管理機構的平潭管委會之性質定位與組織結構必將不能與其他特殊區域管委會相提并論。在筆者看來，除了應具備其他特殊區域管委會已有的日常經濟、社會事務管理職能外，平潭管委會還應當承擔以下三個特殊角色：1. 兩岸平潭合作事項對話的組織者。按照已獲國務院正式批準的《平潭綜合實驗區總體發展規劃》的設想，在平潭實驗區要實現兩岸產業的深度對接……要推動兩岸投資自由貿易化，推進兩岸多種形式的民間交流合作……要積極承接臺灣產業轉移……努力建設依托臺灣、面向大陸的兩岸合作低碳經濟示范區。以上這些設想只有在兩岸相關實體充分協商對話的基礎之上才有可能完成。而對兩岸相關具體合作事項的對話主體、對話層次、對話方式、可協商范圍的確定等都離不開平潭管委會的組織、扶植。2. 兩岸合作資源的整合者。2008年以來，隨著臺灣島內政治環境的變化，兩岸關系進入了前所未有的和平穩步發展時期。兩岸直接、全面三通的實現，以“擴大民間交流、加強兩岸合作、促進共同發展”為主題的海峽論壇的舉辦，兩岸ECFA協議的簽署等都是在這一時期兩岸合作交流的寶貴成果。如何將這些來自經濟、文化、政治、社會等各個方面的成果有機整合起來，并在此基礎上形成合力，以平潭為實驗區建設兩岸“共同家園”，亦是平潭管委會所應承擔的主要職能。3. 平潭綜合實驗區“共同”決策平臺的提供者。《平潭綜合實驗區總體發展規劃》提出積極探索兩岸同胞“共同規劃、共同開發、共同經營、共同管理、共同受益”的合作新模式的構想，實現這“五個共同”的基礎即是要提供兩岸對平潭綜合實驗區開發事項的共同決策平臺。這一平臺的提供和運作者，應主要由平潭綜合實驗區管委會來擔任。

面對平潭綜合實驗區的特殊定位和由此產生的對平潭管委會的特殊角色訴求，似乎無法在我國現有行政組織法范疇內完成平潭管委會的組織架構。我國行政組織法當中沒有關于“綜合實驗區管委會”的相關規定，也不適宜將平潭管委會當作一級人民政府或一級人民政府的派出機關、派出機構來處理。歷史使命訴求下的平潭管委會必須是一個具有強大管理職能但政府色彩大大削弱的組織。因此，筆者建議借鑒域外的公法人制度架構平潭管委會。

二、典型性國家的公法人制度略述

大陸法系國家習慣于將法人區分為公法人與私法人。其中公法人一般是指為滿足公眾需要、增進公共福利而設立的法人。以這種區分為基礎，法國、德國甚至作為英美法系國家的英國都逐漸形成了相應的公法人制度。

（一）法國

在法國，行政主體概念基本等同于公法人概念。其公法人分為三類：其一是國家，其二是對地方性行政事務具有決定權力，并承擔相應義務和責任的地方團體，其三是以實施公務為目的而成立的公共設施或公共機構，我國一般將之譯稱為公務法人。法國的公務法人分為國屬、省屬和市鎮屬的三個級別：國屬公務法人包括國家醫療單位、公立教育機構、農業及商業機構、與公共工程相關的機構、與銀行和經營業務相關的機構、榮譽勛位團和國家鐵路的行政管理機構；省屬公務法人如公立瘋人院、乞丐收容所；市鎮屬公務法人包括醫院和收容所、濟貧所、初等教育基金會、市鎮分區、市鎮聯合會、各勞工聯合會、市鎮博物館、溫泉或氣候療養企業。[2]

二戰以后，隨著行政社會化程度的不斷提高，法國的公法人制度也逐步健全和完善起來。其中以公務法人的發展最為顯著，國家大量采用由公務法人來實施行政分權后的部分職權的方式來完成公務。這種背景下的公務法人具有以下幾個特點：第一，公務法人屬于公法人的一種。法國在理論上將公法人分為一般公法人和特別公法人。其中一般公法人指的是國家和地方團體，而特別公法人則指公務法人。因此，公務法人是公法人的一個特殊類別。第二，公務法人具有獨立的法律人格，享有自己的財產，能以自己的名義行使公共權力，參加訴訟。第三，公務法人基于行政事務分權而產生，因而承擔的公共事務大都以非地域性的行業或領域為基礎，但有時也可以地域為基礎。如法國早期的大區以及市鎮聯合體組織等就是以地域為基礎的公務法人。

（二）德國

在德國，公法人概念項下又包括了公法社團、公法財團和公營造物三個子類。

公法社團是指由一定成員依據公共目的而組成的不因成員更替變化而變化的團體。如聯邦、州、鄉鎮、鄉鎮聯合體、律師公會、醫療保險組織協會、教會等都屬于公法社團。公法社團具有如下特點：第一，依公共目的而設立，以執行公務為基本任務。第二，由一定成員組成，但團體本身不受成員更替變化的影響。第三，具有自治行政權。能夠制定自治規章并享有自由度很大的執行權。第四，接受國家法律監督。

公法財團是指依據公法、通過捐助等行為而設立的，以利用一定的資金或物質來實施公務、追求公益的財團。德國目前財團法人已經相對較少，主要為一些基金會和其他公益財團，如普魯士文化資產財團法人、協助殘障兒童財團法人、聯邦總理威爾布朗特財團法人等。財團法人的特征有：第一，必須有設立人的捐助行為才能得以成立，是以金錢而非人員為支撐。第二，公法財團是因其財產捐助行為而被國家賦予公法人的地位的。

公營造物是指為了達到一定的行政公務目的，以人和物有機結合所組成的公法人。聯邦銀行、德意志圖書館、聯邦鐵路局、聯邦郵局、地方自治團體所屬的學校等都屬于公營造物。與公法社團及公法財團不同，公營造物具有以下特征：第一，公營造物是人（行政人員）與物（公共設施）在法律意義上的虛擬結合。第二，依據行政主體專為營造物制定的法規而設立。第三，公營造物與其利用者之間形成任意或強制利用關系，利用者有權據以請求公營造物提供一定的給付。

（三）英國

英國的公法人概念范疇較為狹小，實際只相當于法國的公務法人或德國的公營造物。英國的公法人機構也是在第二次世界大戰后才迅猛發展起來。因為“這時出現的大量新型公共事務已不適宜由傳統的行政部門去處理，如國有化企業的經營、社會福利政策的推行，不得不設立一些新型機構，于是公法人的組織便廣泛流行。”[3]英國的公法人分為工商企業公法人、行政執行公法人、獨立監管公法人、咨詢性公法人四類。

工商企業公法人是政府為了加強對工商業的干涉而設立或對原有企業實行國有化而形成的公法人。二戰以后，英國對一些涉及重大國家利益或風險性大、私人不愿投資的企業實施國有化，同時為經營某些特殊的行業也設立了一些公法人。像全國煤炭委員會、原子能機構、英格蘭銀行、中央電業局等都在此列。

行政執行公法人是享有較大公務權力，能夠以自己的名義執行某方面的公共政策和職務，地位類似于政府執行機關的公法人。例如全國海港委員會，其主要負責管理全國海港的發展計劃的制定，再如各區域內的衛生機構，主要職責是執行衛生政策，行使衛生行政管理權。

獨立監管公法人是負責制定并監管實施某些行為標準的公法人。其負責監督法律的實施情況，同時制定一些涉及質量、物價、計量、檢測、食品安全等方面的具體條例。英國的公共機構地理位置分布局就是這樣的公法人，其主要負責鼓勵政府機構從倫敦遷往外地。除此之外，像全國放射性射線保護局、自然環境保護委員會都屬于該類公法人。

咨詢性公法人是負責提供咨詢和解服務的公法人組織。英國的許多咨詢委員會、顧問委員會、行政裁判所委員會、就業機會平等委員會等都是屬于咨詢性公法人。

（四）小結

從前文的簡略研究可得出以下幾個初步結論：第一，在英、法、德等主要西方國家中都有較為成熟健全的公法人制度。以上各國的公法人盡管在名稱、體系、職能上各有不同，但卻能找到一個顯著的共同點——即都是因公務目的、依公法而設立，且都是行政社會化的產物。第二，在公法人中，都有獨立于國家和地方政府之外的行政主體體系，如法國的公務法人、德國的公營造物、英國的公法人等。第三，各國的公法人制度都旨在解決行政權力過于集中與社會公共事務范疇不斷擴大之間的矛盾，增加非國家機關組織在提供公共產品時的獨立性和自由度，彌補行政科層制體系下的官僚主義、內耗僵化的不足。

三、“共同管理”背景下引入公法人制度的特殊意義

（一）行政多元化的內在要求

20世紀70～80年代，在西方各國興起了新公共管理運動及治理理論，理論界普遍認為，面對日漸增多的行政事務，政府應當適度分權或還權于社會，公共行政事務不應當再由國家行政所壟斷，而應由多元化的公共行政予以分擔。在此基礎上，各國都開展了以政府重構、委托行政、行政公私合作等為內容的大刀闊斧的行政多元化改革。當前，行政多元化已成為現代行政的最顯著特征。在這一背景下，我國也并無例外的發生了由行政一元化到行政多元化的深刻變革?！叭車业闹鸩浇怏w，以及社會、市場要素的重新整合與分化，并促使傳統政府壟斷‘公共職能’的行政模式得以瓦解，新的適應市場需求的行政體制正逐漸建立與完善起來?！盵4]這種背景下，以行政分權、適度自治為基礎的行政公法人制度已呼之欲出，缺少的，似乎正是個案事件的推動。

作為一個前身為經濟欠發達地區的實驗區，平潭的公共行政基礎（行政分權意識、社會行政組織發育等）并不甚理想，但在我國公共行政改革呼聲日益高漲的大背景下，行政多元化已是不可逆轉的大勢所趨。平潭綜合試驗區承載著兩岸人民合作建設、先行先試、科學發展的歷史使命，其在行政模式上必須具備現代行政的基本元素。而且，客觀上“小政府、大社會”的類經濟開發區式運作模式也決定了未來平潭綜合實驗區將必須面對較一般政府治理模式更為豐富繁贅的行政事務。這就要求作為行政管理職能主要實施者的平潭管委會選取比單一的政府組成模式更為多元化的組織方式。

（二）兩岸合作減少政治阻力的內在要求

政治因素一直是決定兩岸合作深度與廣度的重要因素。質言之，兩岸間實際缺乏的并非是合作模式的創新而是在“一個中國”原則下有效解決政治分歧的合理途徑。就平潭綜合實驗區的實際而言，政治因素的高度敏感性，往往會制約其踐行“五個共同”構想的創新能力。這種情況下，純政府模式的合作運行方式會變得阻力重重。因此，在“一個中國”的前提下，采用公法人模式將合作對象構建為包括政府和非政府的公務法人在內的多元化主體模式，來實現廣泛、深入的合作，不失為一種能夠擱置爭議、解決問題的方法。

（三）兩岸尋找契合點，拓展合作深度和廣度的內在要求

值得注意的是，平潭綜合實驗區的戰略構想，似乎并沒有引起臺灣地區各界的廣泛共鳴。有臺灣人士就曾尖銳指出，在平潭建立兩岸區域合作共同家園的設想是沿用大陸計劃經濟時代的思維解決問題，缺乏站在臺灣角度的換位思考，有福建省一廂情愿之嫌。[5]這反映出兩岸雙方在合作意愿上還是存在一定偏差。因此，要避免“五個共同”流為“一頭熱”，就必須找到雙方合作的契合點。臺灣地區由于受大陸法系影響，公法人制度已發展的較為成熟。以公法人模式下兩岸雙方認同的各種形式來合作，既避免了一些政治尷尬，又能夠使得合作規模不僅僅停留在引進臺商、臺資的初級層面，而向文化、社會、政治等各個方面過渡，真正最大限度地有效踐行“五個共同”構想。

四、公法人模式下平潭管委會組織架構的相關設想

筆者關于以公法人模式來架構平潭管委會的設想主要是引入公法人理論體系，并參照該理論體系對平潭管委會予以法律性質定位，再根據其法律性質，依其在公法人體系中所處的位置予以具體架構。

（一）公法人模式下平潭管委會的法律性質定位

從平潭管委會成立、運行的現實情況不難看出，其應當而且必須是獨立享有行政職權的行政組織。依我國行政主體理論，在我國，能獨立享有行政職權、承擔行政責任的組織是行政主體，具體包括行政機關和法律法規授權的組織兩大類。但很顯然，平潭管委會既不能被劃入行政機關，也不屬于法律、法規授權的組織。①在我國現有行政主體制度框架下無法完成對平潭管委會法律性質的定位。此時如果仍將目光停留于現有制度規范，在此基礎上去構建平潭管委會，不但會造成削足適履的牽強結果，而且也無法滿足對平潭綜合實驗區的特殊的功能期許與角色訴求。應該看到，行政主體理論并非我國獨創，它是我國對大陸法系行政法理論“舶來”的結果。但是在這個“舶來”的過程中我們卻選擇性地將行政主體理論從其賴以存在的大陸法系公法人制度中剝離出來，形成了我們特有的行政主體形式。因此在對平潭管委會的法律性質定位時應適度地跳出我國現有的行政主體制度，將其還原至作為基礎的公法人制度環境下去考察。

在公法人模式下，平潭管委會應當被劃入獨立于行政機關之外的公共管理組織范疇，這里筆者參照法國公法人定義方式將其稱為公務法人。平潭管委會符合公務法人的相關特征，其法律性質可以界定為政府之外行使行政權力的公務法人：首先，平潭管委會是依公法設立的組織，因公共目的而設立，其宗旨是進行公共管理、服務活動。其次，平潭管委會一經成立就享有行政規劃、行政決策、行政處罰等公共權力，其權力來源類似于職權性行政主體。第三，平潭管委會具有獨立的法律人格，它并不依附于省、市、縣的任何一級政府而存在。第四，平潭管委會不能被劃定為我國行政主體理論體系下的政府、政府工作部門、派出機關中任何一種，是獨立于行政機關之外的公共管理組織。

（二）公法人模式下平潭管委會的權力來源

筆者認為，作為公務法人的平潭管委會的行政權力應當來源于兩個方面：1.基于法律、法規的規定而獲得的權力。這里的法律、法規的規定區別于授權——并不局限在某一個單一的領域，而是通過法律、法規來全面設定平潭管委會的權力范圍。具體又可以通過三個層次來完成：（1）宏觀法律層面，我國應當考慮制定相關法律，對我國各類行政主體的公法人身份予以肯定，對我國現有的行政主體類型進行重新梳理，將包括平潭管委會在內的眾多類型的實際享有行政職權、進行行政管理活動的組織納入到公法人范疇之內，最終確立我國公法人制度。（2）地方性法規層面，通過制定《平潭綜合實驗區條例》，對平潭管委會的公務法人地位予以確認，同時對其職權職責予以概括性的規定。（3）通過制定《平潭綜合實驗區管理委員會組織章程》對平潭管委會的具體職權范圍、機構設置予以規定。2.基于行政機關委托獲得的行政權力。出于行政管理的需要，國務院各部門、福建省政府各職能部門可以將部分未經法律、法規規定的職權通過委托的方式交由平潭管委會行使。

（三）公法人模式下平潭管委會的組織機構設置

“管委會模式”本是我國經濟開發區發展過程中形成的一種管理模式。其采取“小政府、大社會”的精簡運作模式，目的就是使經濟開發區甩掉社會管理包袱，輕裝上陣，集中力量搞經濟建設。但如前所述，平潭綜合實驗區的功能定位并不應僅僅局限于經濟層面，這就要求實驗區的管理主體既要滿足精簡、高效的需要，又不得不染指部分社會事務，這顯然給平潭管委會的組織建構提出了巨大的難題。一方面如果出于突出實驗區創新性考慮，完全劃清其與所在地人民政府的職能界限就勢必會造成管委會內設機構“大而全”的結果，而且由于平潭綜合實驗區和平潭縣在區域范圍上的趨同性，這樣的設計很有可能造成許多行政管理職能的交叉、重疊、沖突；另一方面如果出于突出精簡功能的考慮，將大部分社會職能仍交由所在地人民政府職能部門管理，則又會造成管委會“有名無權”，無力撬動行政管理杠桿的現象。筆者認為，要想解決這一矛盾，應從以下環節入手：一是分清管委會與平潭縣政府的職能界限，在管委會設置時不應面面俱到，不屬于管委會必須插手的社會事務，則交由原政府機關來管理；而對于那些與經濟開發、合作交流直接相關的事務，則設立管委會與之相對接的組織機構進行管理。二是以先行先試理念審慎地設置內設機構，并在此基礎上根據實踐情況進行適當調整，以適應實際管理的需要。在具體機構設置中甚至可以考慮跳出以往經濟區管委會的行政機關式的設置模式，嘗試采取委員會制的架構方式——由大陸和臺灣地區駐平潭代表人員共同組成“管理委員會”來實施日常管理。三是在管委會組建過程中，可以充分依托海協會和?；鶗@兩個準官方組織來加強兩岸的協商與合作，以期在探索兩岸共同管理模式方面取得更為有利的突破性進展。

注釋：

① 以上觀點的具體論述參見：于靜濤. 困局、歸因及抉擇：平潭實驗區管委會法律性質分析[J]. 福建江夏學院學報, 2011(2): 83-88.

[1] 于靜濤. 平潭綜合實驗區“共同管理”主體架構的形成性思考[J]. 海峽法學, 2011(2): 22.

[2] 王名揚. 法國行政法[M]. 北京: 中國政法大學出版社, 1988: 128-131.

[3] 董曉宇. 別具特色的英國公法人[J]. 中國行政管理, 2006(6): 41.

[4] 李昕. 論公法人制度建構的意義和治理功能[J]. 甘肅行政學院學報, 2009(4): 12.

[5] 鐘岷源. 臺灣專家反觀福建“平潭發展”[J]. 南風窗, 2009(25): 23-24.

（責任編輯：蘇 婷）

D675.7;D618

A

1674-8557（2012）04-0042-06

2012-12-01

于靜濤（1976-），女，遼寧本溪人，福建江夏學院法學院副教授。陳明添（1964-），男，福建仙游人，福建江夏學院法學院院長，教授。