鎮街社會管理現狀分析

侯保疆

（廣東技術師范學院政法學院，廣東 廣州 510400）

鎮街社會管理現狀分析

侯保疆

（廣東技術師范學院政法學院，廣東 廣州 510400）

社會管理是政府職能的一個重要方面。鎮街社會管理涉及的主要領域有基礎設施建設、社會秩序維護、環境保護、科教文衛事業發展、社會保障等。鎮街社會管理面臨的問題有兩類：一類是政府系統內部管理問題，一類是政府系統外部管理問題，解決鎮街社會管理問題需要從內外兩方面入手。

社會管理；政府職能；城鎮；街道

社會管理是政府職能的一個重要方面。黨的十七大報告提出“必須在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義。”目前鎮政府、街道辦事處社會管理面臨的問題究竟有哪些，如何應對這些問題，本文通過文獻研究法和實地調研對此進行探討。

一、鎮街社會管理職能領域及做法

近幾年來，鎮政府、街道辦事處的社會管理職能領域及做法主要表現在如下方面：

（一）重視城鎮規劃的制定

規劃是一個地方結合實際，立足未來，具有全局性、戰略性和指導性的發展綱要。在調研中我們發現，無論是地處粵東欠發達地區的鎮，還是地處珠三角發達地區的鎮，各地都極為重視制定當地經濟社會發展的總體規劃，以規劃為龍頭，以規劃創造可持續發展環境。其所制定的規劃涉及政治、經濟、文化、生態和社會生活等各個領域，包括城鎮發展規劃、產業發展規劃、社會發展規劃等諸多內容。

（二）加強基礎設施建設

加強基礎設施建設是各地政府的一項重要工作。各地基礎設施建設主要包括城鎮道路交通、鎮村自來水工程、供電設施、水利工程、通訊設施、文體設施、防災設施等。其主要做法是：根據城鎮規劃制定詳細的建設規劃，新建、改建和擴建一批設施，政府投資，以地置換引入社會資本，動員社會力量出資出力，實施監督管理。

（三）發展社會各項事業

努力發展科教文衛等事業是各地政府開展社會管理工作的一個重要內容。一是加大政府投入，全面實施城鄉免費義務教育；二是政策支持。為推進衛生服務建設和文化事業發展，不少鎮編制出臺了《社區衛生服務體系建設規劃》和《文藝創作獎勵辦法》，在政策方面給予大力支持；三是組織開展各項活動，如組織創作演出節目，參加鎮區文藝巡禮大賽；舉辦各類知識講座等；四是加強人才引進，優化教師隊伍。

（四）注重社會保障工作的開展

各地的社會保障工作主要涉及社會保險、社會救助、社會福利、優撫安置等方面。一是設立社會保障服務大廳，將有關社保業務統一起來，按一個窗口受理，方便民眾辦理相關業務；二是建立和完善社會保障體系。加大對鎮養老院的投入，為低保戶發放最低生活保障金，設立救助超市。

（五）化解社會矛盾

當前，我們正處于體制轉換、社會轉型的特殊時期，各類深層次矛盾和問題逐漸顯現和增多。預防和妥善化解各類社會矛盾成為各地政府社會管理的一項重要職責。目前各地的主要做法：一是加強對信訪工作的領導，成立信訪工作領導組、解決久拖未決和重復上訪案工作小組及集中處理群體性事件聯席會議領導組，組長和副組長由分管及主管信訪工作的領導擔任；二是完善各項制度機制，如領導接訪下訪制度、信訪工作制度、首問首接負責制度、信訪信息排查制度、矛盾糾紛調處機制等；三是設立法官駐村工作室，聯系基層社區、掛點辦案，將司法工作關口前移，提前介入指導調處糾紛，協助調解當地發生的涉法信訪、群體性事件等；四是開展專項檢查活動，把問題化解在萌芽狀態。如組織開展農民工工資支付情況專項檢查活動，專項檢查范圍為城鎮各類工商企業、建筑施工企業和個體經濟組織。其中重點檢查使用農民工較多的加工制造、建筑施工、餐飲服務及其他中小型勞動密集型企業、個體工商戶。通過檢查及時發現和解決調處勞資糾紛，保障企業和農民工的合法權益。

（六）開展社會治安綜合治理

這是各地政府常抓不懈的一項社會管理工作。具體做法主要有：一是加強防控隊伍建設，不斷完善群防群治網絡的建設，積極組織治安聯防隊伍巡邏伏哨，加大對“雙搶雙盜”和流竄作案的打擊力度；二是完善轄區內的治安視頻監控網絡，實施全天候監控；三是強化出租屋及租住人員的管理工作；四是組織開展“百日嚴打整治行動”、“春雷行動”和“治爆緝槍”等專項行動，打擊各種違法犯罪活動。

（七）強化安全生產管理

保障公共安全，創建安全社區是各地政府的一項重要社會管理任務。各地的主要做法是加強安全生產的監督管理和食品衛生管理，嚴防各種事故特別是重特大事故的發生，確保人民生命財產安全；廣泛深入開展安全生產宣傳教育活動，在全社會形成“安全自查、隱患自改、責任自負、接受監督”的宣傳輿論導向，提高全民安全意識。

（八）加強環境綜合治理

一是大力整治內溪河道。清理疏通河道，清除污染雜物垃圾，壘砌石籬，村鎮道路兩側配套排污設施，在主要道路、內溪河兩側分期分批種植樹木，建設綠化帶；二是規劃建設垃圾填埋場；三是開展環保專項行動。如開展環境安全月行動，重點檢查影響到飲用水源安全的污染源，包括化工、電鍍、漂染、印花、洗水等企業；開展污染企業整治行動，對轄區內電鍍、漂染、洗水、蓄電池等有生產性廢水排放的企業和設有燃煤鍋爐企業實施分類整治；四是開展環境宣傳。各地每年利用世界環境日，結合環保宣傳活動月的主題（如“治污減排，你我同來”、“建設宜居城鎮，弘揚生態文明”）開展環保宣傳活動，提高群眾環境意識。

二、鎮街社會管理面臨的問題

鎮街在社會管理領域實施的一系列措施已取得階段性績效，如為經濟發展營造了良好的環境氛圍，各地經濟實現平穩發展；基礎設施建設快速推進；城鎮環境明顯改善；社會保障水平進一步提高；社會大局和諧穩定；民生問題得到改善等。鎮街通過積極行使社會管理職能，在各領域取得成績的同時，也面臨著不少問題，這些問題復雜多樣，大體可歸為兩類：一類是政府系統內部管理問題；一類是政府系統外部管理問題。

（一）政府系統內部管理問題

政府系統內部管理問題是指鎮街自身管理所面臨的問題。根據我們的調研，這類問題主要有：

1.機構設置不配套

社會管理涉及的主要領域有基礎設施建設、社會秩序維護、環境保護、科教文衛事業發展、社會保障等。從現行政府機構設置情況看，縣級以上（包括縣級）政府在社會管理領域的機構設置基本上是實行上下對口設置模式，如省有衛生廳，市縣區有衛生局。而鎮政府、街道辦事處卻沒有，其機構實行的是綜合設置模式，一般設5-8個綜合性辦事機構，如黨政辦公室、社會事務辦公室、經濟發展辦公室、計生辦公室、宣傳教育辦公室、維穩綜治辦公室等。于是，本該由衛生、廣電、旅游等部門做的事都交由鎮宣傳教育辦去做；本該由民政、社保等部門做的事都交由鎮社會事務辦去做。經粗略統計，鎮政府、街道辦事處的幾個辦公室的上級對口科室多達幾十上百個，致使基層政府出現“上面千條線，下面一根針”的被動架構。

2.人員編制不規范

在粵東、珠三角城鎮調研時，我們聽取了各部門負責人的工作介紹，各部門普遍反映的問題是行政人員編制不足，在一定程度上影響到工作的正常開展。為了搞好社會管理，給民眾提供更好的服務，他們只能外聘一些工作人員。因此，在鎮、街道機構中存在著不少的外聘人員，其待遇與編制內人員存在差距，結果往往導致基層工作的連續性和專業性不足。

3.機構不斷精簡與職能不斷增加相沖突

職能是機構設置的依據，機構是職能的載體，機構與其職能應是對應關系。在調查中我們發現，地方各級政府一方面要按照機構改革的精簡要求縮減職能機構，進行機構的調整；另一方面，隨著經濟社會的發展，地方各級政府的社會管理領域和社會管理事務在不斷擴大和增加。與此同時，上一級政府在職能轉變過程中轉移出來的部分社會管理職能，由于社會中介組織的發育不成熟，仍需要由下一級政府來承接。由此形成了如下矛盾：基層政府的機構在不斷精簡，而其承擔的社會管理職能卻在不斷地增加。

4.政府間和政府部門間缺乏協調互動

一些社會管理事務是跨地區性的，如江河流域治理、人口遷徙、環境污染、打擊流竄作案犯、跨界基礎設施建設、統一市場的維護等，這些事務的處理僅靠當地某一個政府往往無濟于事，需要各地之間開展合作。但行政區域形成的不同利益主體使跨行政區域的協調行動難以實施。就一級政府看，地方政府的社會管理職能是一個整體，它需要地方政府的職能部門間相互協調開展工作，做到分工不分家。但由于部門間沒有明確的協調機制和具體的溝通模式，加之在部門利益驅動下，政府部門間往往步調不一致，以致出現各自為政的局面。

（二）政府系統外部管理問題

政府系統外部管理問題是指鎮街在管理社會事務方面所面臨的問題。這類問題主要有：

1.城鄉規劃管理不完善

城鄉規劃是協調城鄉空間布局、改善人居環境、促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展、建設和管理城鄉的重要依據和手段。目前我國城鎮一般都轄有鄉村，當前城鄉規劃管理的主要問題：一是城鄉規劃的編制是個新課題。2007年10月《城鄉規劃法》頒布，2008年1月1日起施行。目前《城鄉規劃法》只是對城鄉規劃的范圍（即包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃）做了規定，要求在制定城鄉規劃時遵循城鄉統籌等原則，但沒有對統籌和銜接城鄉發展規定具體要求和作出相應的制度安排。鎮規劃與鄉村規劃如何通盤考慮，兩者怎樣協調相銜接還是一個需要探索的問題；二是城鄉規劃缺乏權威性。鎮規劃和鄉村規劃編制后，隨意更改的問題嚴重，“一任領導一任規劃”；三是規劃監管機制不完善。尚未建立起規劃行政層級監督制度，各級規劃管理部門之間缺乏有機聯系。規劃公眾參與制度、規劃管理行政追究制度和行政糾錯制度尚未健全，群眾舉報制度沒有真正發揮作用。［1］

2.環境管理邊緣化

由于長期存在的“城鄉分治、城鄉分策”，城鄉一體化發展理念缺失，鄉村生態環境的管理一直處于邊緣化境地。以廣東省為例，廣東一些地方生態環境污染相當嚴重，主要表現在如下幾方面：

（1）土壤污染。據不完全調查及統計，由于化肥、農藥、垃圾、污泥及污水灌溉，廣州、深圳、珠海、中山、佛山等城市郊區的土壤已受到不同程度的重金屬污染。近年來，土壤受有機污染物及類激素物質的污染問題也開始顯露，成為土壤污染的一個新趨勢。［2］8

（2）水污染。據2007年廣東省環境質量狀況公報的數據，［3］2007年廣東省主要的111個江河省控斷面中，Ⅳ類水質（輕度污染）占12.6%，Ⅴ類水質（中度污染）占8.1%，劣Ⅴ類（重度污染）占14.4%。到2008年廣東有1645.5萬農村人在飲用不安全水，占全省農村總人口6254.5萬人的26.3%，分布于粵東、粵西、粵北和珠江三角洲外圍的15個地級市、94 個縣（市、區）、1109 個鎮、11392 個行政村、57353 個自然村。［4］

（3）生活垃圾污染。“垃圾圍村”的現象在廣東鄉村隨處可見。2008年全省21個地級市中有15個城市建設了無害化垃圾處理場，如廣州、深圳、佛山、東莞等，而汕尾、茂名等6個尚未建成無害化垃圾處理場。［5］到2008年全省已建成34座生活垃圾無害化處理場，日處理能力達3.1萬噸。［6］但這些垃圾無害化處理主要針對城市垃圾，基本上沒有觸及鄉村。

（4）工業企業污染。隨著廣東鄉村城鎮化、鄉村工業化、城鄉一體化進程的加快，由村民集體或個人、外來投資者創辦的各類企業主要是工業企業遍布廣東鄉村。這些工業企業的發展在促進廣東鄉村經濟發展的同時，也對鄉村生態環境造成了污染。在廣東一些地區和一些企業，污染危害已發展到比較嚴重的程度，已引起人們的普遍關注。位于揭東縣埔田鎮的歐美侖陶瓷廠2009年5月底投入生產，每天燒煤70噸，直接排放的工業“三廢”給附近的牌邊村造成極大污染，引起村民的強烈不滿，村民集體持續上訪已達4個月，并到鎮政府門口靜坐示威，要求企業停產，解決污染問題。①2009年9月上旬我們在揭東縣埔田鎮調查所得。目前廣東正在實施產業轉移政策，工業園區特別是化工園區在各地悄然興起，這會不會導致城鎮工業污染向鄉村地區轉移？如何避免鄉村工業重蹈“先污染，后治理”的覆轍，這是一個亟待解決的問題。

3.社會保障水平低

在社會保障方面，目前仍然存在著城鄉二元結構的問題，即城鎮與鄉村分別實行不同的、相互獨立的社會保障制度。與城鎮大多數居民享受著項目齊全、待遇水平較高、穩定而且制度化的社會保障相比，目前農村社會保障項目少，保障水平低，保障具有應急性，缺乏制度化。具體而言，社會救濟仍是目前農村社會保障的主體內容，作為現代社會保障核心的社會保險在農村尚在探索之中；部分農村貧困人口還沒有被納入農村社會保障網，納入保障網的農村貧困人口享受的保障待遇水平還較低；農村社會保障中，除五保制度和社會優撫一直是比較穩定的制度化保障外，其他社會保障形式往往缺乏穩定性和制度化，如政府針對農村的救災救濟撥款往往是不確定的和應急的。總體看，農村人口主要還是依賴傳統的家庭保障，社會保障目前在大部分農村地區只能提供對家庭保障的輔助保障。隨著城鎮化進程的加快，農村經濟結構的轉型，人口政策的影響，以及農村人口結構的逐步老化，農村的家庭保障正受到越來越大的沖擊，農村人口對政府組織的社會保障需求越來越迫切。［8］這對于那些財政收入總量偏小、可支配財力非常有限的基層政府來說是一個不小的壓力。

4.文教事業發展滯后

2005年10月8日黨的十六屆五中全會明確指出“建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務。要按照生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的要求，堅持從各地實際出發，尊重農民意愿，扎實推進新農村建設。”發展文化教育事業是新農村建設中的一個重要內容。目前各地在農村文化教育事業發展中存在的主要問題是：

（1）非均衡發展。由于廣東各地經濟發展水平的差異、對文教建設重視程度的不同，以及地理環境、民族差別、風俗習慣、干部群眾文化素質的不同等諸多因素的影響，致使各地區的農村文化教育事業呈現非均衡發展，珠三角發達地區文教事業發展快，粵東、粵西和山區不發達地區文化教育事業發展明顯落后。

（2）文教基礎設施建設管理滯后。具體表現在：文化基礎設施缺少，體育場地和體育器材缺乏，文化活動室、圖書室等太少，圖書數量嚴重不足；文化設施管理不善，利用率低，有些村莊的文化設施長期處于無人管理的狀態，發揮不了應有的作用，村莊中的文化設施真正成為多數村民的文化活動場所的比較少。

（3）文教專業人員匱乏。鎮一般都設有文化站，并配備一定數額的人員，由于待遇偏低，一部分從事農村文化管理的人才紛紛跳槽，文化站的專業骨干流失嚴重。同時，文化專干不專職，在鎮文化專干隊伍中，基本上沒有專門從事文化站本職工作的，其大部分時間都被借調在鎮政府從事其他的行政事務，很少有時間精力開展文化業務工作。中小學教師不足的問題非常明顯。

5.中心城區管理弊病多

一是在社會治安管理上，對外來人口、出租暫住屋的管理缺乏有效辦法；二是在市容環境管理上，城區中存在的亂搭、亂建（包括亂建廟宇、神壇）、亂改（住宅改鋪面）、亂擺、亂貼、亂倒、亂停、亂放、亂闖、亂叫（鳴笛）等“十亂”無章的狀況時有發生；三是在市場管理上，市場秩序混亂，假冒偽劣現象嚴重；四是在土地管理中，執法不嚴，亂占耕地、亂放土地，導致耕地不應有的浪費；五是在安全生產管理上，尚未建立健全安全生產規章制度、技術支撐、監督管理、應急救援、宣傳教育體系；六是對名目繁多的涉及公路、交通、國土、城建、環衛等部門的行政執法檢查監督隊伍缺乏統一的規范管理；七是在城鎮危機管理上，現行的管理模式是建立在動員行政而不是法治行政基礎之上，即當公共危機事件發生后，政府成立臨時指揮部或者辦公室，通過行政手段調動社會各方面資源，全社會齊動員，相信人多力量大，搞人海戰術；八是在城鎮交通管理上，許多城鎮體現出重道路建設而輕政策及理論研究，重交通規劃而輕交通管理，重短期“政績”而輕長遠目標的弊病。

三、強化鎮街社會管理的對策思考

（一）解決鎮街管理系統內部問題的對策

針對鎮街管理系統內部存在的問題，在當前及今后一個時期應做好如下幾方面工作：

1.上下對口設置機構

2001年以來，隨著各地撤鄉并鎮行政區劃的調整，鎮政府的轄區面積擴大，人口規模增加，社會管理事務亦不斷增加。因此，有必要突破現有鎮機構設置模式，實行上下對口設置機構。可行的方案是自上而下對口設置。目前中央和省級政府的大部門體制改革已基本完成，其組織機構得到進一步調整優化，省以下地方各級政府包括基層政府在轉變政府職能、健全職能體系基礎上，自上而下對口設置相應機構。這樣可以強化責任落實，行政效率也會得到相應提高，避免形成“上面千條線，下面一根針”、基層政府疲于應付的局面。

2.充實基層管理人員

針對鎮街干部反映的人手不足問題，在現行嚴格控編情況下，鎮街可以因地制宜，根據本地區本部門的實際招聘具有一定專業技能的人員，在保證人人有事做的同時，做到工作效率最優。同時，應鼓勵和引導社會公眾以多種形式參與社會管理和服務，大力倡導志愿者參與公益事業和社區服務，探索通過一些正式組織（如共青團組織等），把企業、社會志愿組織等組織起來，形成一個服務網絡。此外，鎮街還可探索轉變政府的管理與服務方式，通過委托、政府購買、業務外包等方式，更加有效地開展社會管理工作。最后，可以選聘高校畢業生到基層任職，這也是國家的重要政策之一。

3.積極培育發展社會組織

將社會能量組織化、秩序化，為基層政府轉移出去的職能提供組織載體。積極培育發展社會組織，一方面可為基層政府職能轉變提供強有力的社會組織動力，另一方面可為基層政府轉移出去的經營性職能、技術性職能、群眾性職能提供組織載體。如積極引導和幫助廣大農民提高組織化程度。實踐證明，發展農民專業合作組織，對于深化農村改革、發展農村經濟、增加農民收入、加快全面建設小康社會的步伐，有著極其重要的意義和作用。又如通過建立健全工會組織、指導支持幫助基層群眾自治組織開展工作等，以不斷提高社會組織的自我管理、自我服務能力，減輕政府負擔。

4.強化區域間政府合作，協同解決區域管理

為使區域間政府能有效開展合作，解決區域管理問題，各方應在自愿基礎上達成區域管理合作框架協議。以跨行政區河流交界斷面水質保護為例，其合作框架協議的主要內容應包括：當地政府對本轄區的環境質量負責，采取措施確保交界斷面水質達標，落實政府主要領導任期環境目標責任制，保證區域環境污染防治和生態保護目標的實現；跨界相關部門要共享環境監測信息，邊界水質監測結果實行公示制度，每月在主要媒體上予以公布；重大建設項目實行聯合審批制度；明確上游政府有保證行政區交界斷面的水質達標的責任；限制發展污染型企業、勞動密集型企業，從政策上扶持發展少污染的產業，并實行合理的經濟補償政策等。當然，要使各方遵守協議，還要有法律作后盾。［2］357-358

5.理順政府部門間的關系

指揮統一是行政管理的基本原則。它要求行政機構的結構要完整嚴謹，合理分配職責，把同類業務、同類性質的行政活動，劃歸到同一部門中去。如果同類性質的行政活動由幾個部門分管，勢必出現職權分割、職責混亂、事權沖突、互相推諉等弊端。理順行政機構中橫向部門之間的關系的路徑有：首先，明確分工，職能定位。使其各司其職。其次，建章立制，規范行為。使各部門有章可循，依章管理；再次，完善協調機制，以便及時處理職責交叉問題。具體的協調模式有：會議協調、設立委員會協調、牽頭部門協調。最后，精簡與調整機構設置。適時合并部門，實行大部門管理體制。

（二）解決鎮街在管理社會事務方面所面臨的問題對策

針對鎮街在管理社會事務方面所面臨的問題，在當前及今后一個時期應做好如下幾方面工作：

1.統籌編制城鄉規劃，嚴格落實，維護規劃的權威性

（1）遵循制定和實施城鄉規劃的原則，即遵循城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃后建設的原則，改善生態環境，促進資源、能源節約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，保持地方特色、民族特色和傳統風貌，防止污染和其他公害，并符合區域人口發展、國防建設、防災減災和公共衛生、公共安全的需要。

（2）注重城鎮規劃與鄉村規劃相互銜接。城鎮規劃應當與周邊農村發展相協調，體現城鎮建設對農村的輻射和帶動作用；鄉村規劃應當從農村實際出發，尊重村民意愿，體現地方和農村特色，同時應當與城鎮的建設和發展相銜接。

（3）科學組織實施城鄉規劃。基層政府應根據當地經濟社會發展水平，量力而行，尊重群眾意愿，有計劃、分步驟地組織實施城鄉規劃。

（4）定期開展評估。組織有關部門和專家定期對規劃實施情況進行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。

（5）建立健全規劃監管機制。如規劃行政層級監督制度、規劃公眾參與制度、規劃管理行政追究制度和行政糾錯制度等。

2.多元治理環境問題

環境問題的治理需要遵循多中心治理及合作原則，即環境問題的治理不僅僅依靠政府這一核心主體，還應充分發揮企業、環境非政府組織和鄉村居民等主體的作用，使它們以主人翁的姿態參與到環境問題治理中。政府要與這些主體通過協商、建立伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對生態環境的管理。具體而言：

（1）實施環保“三下鄉”，構筑城鄉一體、上下聯動的環境管理格局。一是環保基礎設施下鄉，鄉村環保基礎設施的規劃和建設必須納入城鎮的整體規劃和建設中，使環保基礎設施亦服務于鄉村；二是環保執法下鄉，著力解決鎮街環境行政執法權責不明、執法缺位等問題；三是環保管理責任下鄉，建立村級環保管理責任制，將部分環保管理責任落實到村一級，由各村指定專職環保負責人，協助環保分局開展各項環境管理工作，并將各村（社區）的環保工作與年終考核掛鉤。

（2）建立健全公眾參與環境管理的機制。公眾參與環境管理是指公民個人以及公共的或私人組織通過一定的途徑和程序參與環境決策、環境執法、環境監督等方面的活動。一是建立健全環境決策公眾參與機制。基層政府在制定當地環境政策、環保規劃時，除涉及國家機密外，必須公開征求公眾的意見，并予以回應；二是建立健全環境執法公眾參與機制。今后，應對污染治理項目竣工驗收辦法進行改革，積極引進“政府組織、專家評議、公眾參與”制度，保障公眾的環境執法參與權；三是建立健全環境監督公眾參與機制。一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。四是建立健全環境信息公開機制。包括政府環境信息公開和企業環境信息公開。

（3）增進政府與企業的溝通，建立起伙伴關系。政府在制定與企業相關的環境政策和可持續發展政策時，不是簡單地發布行政命令，而是與企業認真協商后再出臺政策，或與企業簽訂協議，政府為企業達到環境政策目標要求提供相配套的技術支持和幫助。［9］

（4）促進環保非政府組織的健康發展。環保民間組織在影響政府環境政策、監督政府更好地履行環保職責、從事環境宣傳教育、推動公眾參與等方面能起到積極的作用，是政府環境保護工作的有益補充。因此，政府必須支持和促進環保NGO的健康發展。一是規范管理環境NGO；二是放松環境NGO的準入制度；三是加大對環境NGO的政策扶持。主要是向其提供財政補貼和稅收優惠。

3.完善社會保障體系，保障群眾基本生活

政府要面對人口老齡化、鄉村城鎮化、勞動力就業方式多樣化的現實，逐步建立社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業相銜接的覆蓋城鄉居民的社會保障體系。

（1）籌集資金，加強監管。多渠道籌集社會保障基金，確保社會保險基金保值增值。

（2）建立完善各類保障制度。主要是養老、失業、工傷、醫療、生育保險制度，農村最低生活保障制度，適應農民工特點的社會保障制度，醫療救助制度，涉及城鎮低保、農村五保供養、特困戶救助、災民救助、城鎮生活無著的流浪乞討人員救助等制度，新型農村合作醫療制度，被征地農民基本養老保障制度，住房保障制度等。

（3）發展社會福利事業。發展以扶老、助殘、救孤、濟困為重點的社會福利。發展老齡事業，開展多種形式的老齡服務，形成以城鎮敬老院為核心、村（社區）老年人服務活動中心為補充的設施網絡。

（4）完善優撫安置政策，搞好對殘疾軍人、烈士家屬、現役軍人家屬的優撫安置工作。

（5）發展慈善事業，完善社會捐贈免稅減稅政策，增強全社會慈善意識。

4.全面持續發展文教事業

（1）政府領導要轉變觀念。長期以來，一些地方政府領導“重經濟輕文化教育”的思想比較嚴重，把“經濟中心”變成了“唯一”，變成了“全部”。因此，要全面持續發展文化教育，首先要轉變政府領導的思想觀念，由輕文化教育向重文化教育轉變，由無所為向有所為轉變。

（2）制定和落實文化教育投入政策，制定鼓勵社會辦文化教育、多方位增加文化教育投入的政策，形成政府為主社會為輔的多元投資體系。

（3）加強文教基礎設施建設管理。一方面要加強公共文化教育基礎設施建設，完善“硬件”設施，如影劇院、圖書館、博物館、文化廣場（中心）、農家書屋、校舍和教學輔助設施等，不斷滿足大眾求樂、求知和求健康的需求；另一方面要經營管理好公共文化教育基礎設施，使這些設施得到有效利用和切實保護，堅決制止和嚴肅處理破壞和損害公共文化教育設施的行為，通過強化管理使文化教育設施進入制度化、規范化管理的軌道。

（4）著力抓好隊伍建設。將有志于農村、熱愛農村文化教育事業，有文化教育技能的青年人充實到農村文化教育隊伍中來。積極推進文化教育用人管理體制改革，改革人員分配方式，實行合同聘用制。鎮文化站、文化館應充分發揮自身職能，加大對村級文化室人員的輔導和培訓，盡快培養一批農村文化骨干隊伍。通過培訓和交流，提高農村教師隊伍的整體素質。

5.不斷提升城鎮管理水平

針對目前中心城區管理中存在的一些問題，今后應著力做好如下工作：

（1）管住出租屋、管好流動人口事關社會穩定和諧。廣州市的一項數據表明：85%的刑事案件是流動人員所為，這些犯罪嫌疑人落網前，80%以上曾在出租屋落腳，流動人口聚居區是各類案件的高發地帶。［10］因此，管理流動人口與管理出租屋密不可分，可以說，管理流動人口的關鍵在于管好出租屋。根據一些城鎮的做法，一是設立管理服務機構，如在城鎮、街道成立出租屋管理服務中心，在村（社區）設立出租屋管理服務站，按一定標準配備出租屋管理員。服務中心和服務站除了做好轄區內出租及租住人員的管理、監督、檢查工作外，還要接受公安部門、房管部門、地稅部門、計生部門和消防部門的委托，開展全方位的綜合管理；二是發動群眾參與出租屋管理，實施旅業式管理，讓房東承擔起相應的管理責任；三是制定《房屋租賃管理規定》，主要明確房屋不得出租的情形和房屋租賃當事人應當履行的義務和遵守的規定；四是定期開展整治工作，主要整治出租屋消防安全隱患、出租屋結構安全隱患、出租屋產權關系、違法建設出租屋行為及違法租賃行為。實踐表明，對出租屋實施綜合管理很有成效，值得推廣。

（2）強力推進安全生產管理工作。安全生產關系到人民群眾的生命財產安全，關系到社會的和諧安定大局。因此，需要努力構建“政府統一領導、部門依法監管、村（社區）屬地管理、企業全面負責、群眾監督參與、社會廣泛支持”的安全生產管理工作格局。具體來說，一是強化大眾安全意識。通過多種形式的宣傳，經常化、制度化的安全教育培訓，倡導和建立“以人為本、安全第一”的大眾安全文化；二是強化安全生產監管系統自身建設。搞好安全生產監管隊伍建設，提高安全監管人員的業務水平和執法水平；改善安監部門執法裝備；建立健全安全生產信息化管理體系，增強安全生產監控和事故處理能力；三是開展專項整治消除事故隱患，減少或避免事故多發領域重特大事故的發生；四是建立健全應急救援預案。指導和督促生產經營單位建立健全應急救援預案，落實安全生產責任制。

（3）完善城鎮危機管理體系，有效應對各種風險。一是建立城鎮危機管理指揮系統。在整個危機管理體系中，指揮系統處于“神經中樞”地位，它是一個常設機構，是使危機管理體系得以正常運作的領導、組織和管理機構。它主要由行政首長、危機管理委員會、危機指揮中心和各職能部門組成；二是構建城鎮危機信息管理系統。城鎮危機信息管理系統，是指在現代化網絡通訊技術基礎上，通過建立統一的、法定的技術規范、數據標準、數據交換格式，制定相應的制度和管理辦法，實現國內外、政府間、政府各部門之間的信息共享。其任務在于適時、適度地發布警情和公示，讓居民獲取有益、可信、清晰、及時有權威和具有安定效力的信息。

［1］湯耀國.立法規范城鄉規劃［J］.瞭望，2007（18）：30-31.

［2］張惠遠，鄒首民，王金南，等.廣東省環境保護戰略研究［M］.北京:中國環境科學出版社，2007.

［3］廣東省環境保護局.2007年廣東省環境質量狀況公報［EB/OL］.2008-03-25http：//www.gdepb.gov.cn/ztzl/07xw fbh/xgzl/200803/t20080325_52549.html.

［4］國家關注“雙轉移”帶來的欠發達地區水污染問題［EB/OL］.2008-09-17. 南方網，http：//news.southcn.com/dishi/zsj/content/2008-09/17/content_4603683.htm.

［5］黃學佳.垃圾：城市壓向農村——廣東多數縣區簡單填埋垃圾正日益惡化鄉村環境 ［N/OL］.（2008-12-18）南方 農 村 報 ，http：//www.nanfangdaily.com.cn/epaper/nfnc/content/20081218/Articel17002FM.htm.

［6］賴偉行.廣東建成34座生活垃圾無害化處理場［N/OL］.（2008-10-25） 廣州日報，http：//gzdaily.dayoo.com/html/2008-10-25/content_355579.htm.

［7］王東進.中國社會保障制度的改革與發展［M］.北京：法律出版社，2001：276-285.

［8］沈曉悅，張輝建.環境管理與企業競爭力：問題與對策［J］.環境保護，2004（8）.

［9］趙令蔚.管住出租屋管好流動人口——廣州市出租屋管理的啟示（上）［N］.汕頭日報，2005-12-03.

An Analysis of the Current Situation of the Town and Street-level Social Management

HOU Bao-jiang

（School of Politics and Law,Guangdong Polytechnic Normal University,Guangzhou,Guangdong 510400）

Social management is one of the key aspects of government functions.The town and street-level social management mainly involves infrastructure construction,maintenance of social order,environmental protection,development of science,education,culture,and sanitation,and social security.There are two categories of issues to deal with:management of the issues inside the government system and those outside.Management has to be handled from both inside and outside.

social management;government function;cities and towns;street

C 936

A

1001-4225（2012）05-0076-08

2011-11-01

侯保疆（1966-），男，湖北荊州人，廣東技術師范學院政法學院行政管理系教授。

教育部人文社科研究規劃基金（11YJA810004）；廣東省普通高校人文社科項目（10WYXM050）；廣東省普通高校人文社科重點研究基地創新團隊項目（08JDXM63001）；汕頭大學國家基金培育項目

（責任編輯：汪小珍）