論南京國民政府資源委員會對特種礦產資源的統制
——以特別法為研究視角

王聰聰

(中國政法大學法學院，北京100088)

論南京國民政府資源委員會對特種礦產資源的統制
——以特別法為研究視角

王聰聰

(中國政法大學法學院，北京100088)

資源委員會是南京國民政府管理與發展經濟的一個重要機構。在抗戰中，資源委員會通過實施特別法來統制特種礦產資源，從而為國民政府獲得大量的軍事裝備和大筆外國貸款，為戰爭提供了物質保證。同時，資源委員也在各地方興辦了一些工業。但是，其低價收購、高價銷售特種礦產，損害勞工、生產者的利益。而且，統購統銷也伴隨貪污腐敗與低效率。制定特別法，擴大國家在經濟發展中的作用也許能夠起一時的作用。經濟的持久發展需要民主法治。

資源委員會;特別法;統制經濟;市場經濟

資源委員會是民國時期重要的經濟機構。學術界對資源委員會研究已經很多，比如其在西部工業發展的作用，在戰爭中的作用，人才培養，歷史評價，資源委員會礦產統制。但是，從法律的角度來研究資源委員會很少。本文擬通過特別法來探討戰時統制經濟的確立。

一、資源委員會概況

資源委員會成立于1932年11月，隸屬于國民政府參謀本部。資源委員會下設有礦室、冶金室﹑電氣室等實驗室，從事勘察﹑調查﹑研究等工作。資源委員會由蔣介石任委員長，翁文灝﹑錢昌照分任正、副主任秘書長。抗戰爆發后，資源委員會組織沿海工礦企業內遷，將東部的廠礦遷到湖北、江西、湖南一帶，同時進口德國設備，計劃在湖南湘潭、江西贛南等地建設鋼鐵廠、電器廠等。

1938年資源委員會改隸經濟部，其職責為:(1)創辦及管理經營基本工業;(2)開發及管理經營重要礦業;(3)創辦及管理經營動力事業;(4)辦理政府指定之其他事業。

為應對戰爭，資源委員會于1936年制訂了一項重工業發展計劃，計劃五年內興建鋼鐵、有色冶金、機械、電力、電器、化工、燃料等大中型廠并制定了利用外國資本，引進國外技術的方針。

1936年，在湖南湘潭下攝司籌建重工業基地，共購地10 022.5畝建設中央鋼鐵廠、中央機器制造廠、中央電工器材廠及為其服務的湘江電廠，其中4 083.54畝為中央機器制造廠和中央電工器材廠用地，鋼鐵廠占地5 938.97畝。并興辦湘潭煤礦、四川龍溪河水電廠等20余家重工業廠礦。

在1944年主要電器產品產量中﹐資源委員會所占比重為:發電設備58.2%﹐電動機81.4%，變壓器42.2%，燈泡49.6%，電子管100%，電線電纜95%，電話設備90%。到1945年7月，資源委員會屬工、礦、電企業共115個，其中四川43個，云南、江西各14個，甘肅10個。

二、特別法與統制經濟的確立

資源委員會成立之時起即對特種礦產進行統制，“通盤整理國內鎢銻礦業”，“以外國借款關系，極力增進出口礦產品的生產;以為償債和易貨之用，不得不加強鎢、銻、錫、汞之統制及產運工作，以供出口”［1］84?？箲饡r期資源委員會統制的特種礦產主要有鎢、銻、錫、汞、鉍、鉬等幾種。這些礦產在軍事工業上用途廣泛，是極為重要的戰略物資。國民政府以貨易貨，即用鎢、銻、錫、汞和桐油等礦產換取急需的武器裝備。為此，國民政府頒布了條例等特別法，特別法涉及礦產品的運輸出口、生產銷售、定價等環節。

在運輸出口上，1935年12月，頒布《銻業管理處管理規程》，規定限制銻砂的運銷數量，銻品在省內外運輸及出口國外均須向該處領取護照和許可證①《銻業管理處管理規程》、《銻業專營實施辦法》，資源委員會檔案，全宗號二八，案卷號8969，中國第二歷史檔案館藏。。1936年12月，制訂《銻業專營實施辦法》，規定自1936年1月1日起，銻的運輸必須持有銻管處的護照，出口必須有資委會的出口許可證才可放行①。1939年12月，頒布《礦產品運輸出口管理規則》，該礦產品在內地運輸時須有資委會的運輸護照，如系運輸出口須憑資委會填發的準運單報關，請領護照時應繳驗礦照或省主管機關證明文件;該礦產品出口數量，必要時資委會得限制之①《戰時經濟法規》，《近代中國史料叢刊》三編二十輯，文海出版社1987年版。18－19。1939年公布了《經濟部汞業管理規則》和《資源委員會管理汞業實施辦法》，規定非領有資委會的運輸證照，不得在國內運輸或運出國境①44－45。資源委員會掌握了礦產品的運輸出口。

在生產、銷售上，1936年12月，制訂了《銻業專營實施辦法》，規定自1936年1月1日起，銻產品由資委會銻業管理處統一購銷。1938年10月，國民政府公布了《非常時期農礦工商管理條例》，規定鎢、銻、錫、汞各礦產品的收購運銷之管理由資源委員會執行。1939年12月，頒布《礦產品運輸出口管理規則》，規定資委會執行鎢、銻、錫、汞、鉍、鉬等礦產品收購運銷之管理。1939年公布了《經濟部汞業管理規則》和《資源委員會管理汞業實施辦法》，規定資委會辦理汞及其礦產品的定價、收買、統一運銷和調劑生產等事宜①44－45。1939年6月，頒布《經濟部管理錫業規則》，指定資源委員會管理錫及錫砂一切事業之生產運銷①44。資源委員會壟斷了礦產品的生產銷售。

在價格上，1936年12月，制訂了《銻業專營實施辦法》，規定自1936年1月1日起，銻管處按長沙平均貨價確定銻砂的收購價格，給價購買。1939年12月，頒布《礦產品運輸出口管理規則》，規定各礦產品商人應按定價售于資委會或其委托機關，收購價格應顧及廠商利潤①18－19。資源委員會控制了礦產資源的定價權。

為了維持對鎢、銻的統制，資源委員會在鎢、銻的主產地江西和湖南設置了南昌鎢業管理處和長沙銻業管理處，又在其他生產鎢、銻礦的各省設立分管理處。

實際上，特別法規定了比一般法更嚴格的處罰。1941年7月，公布了《資源委員會非常時期查緝處罰私販私運甲種礦產品暫行辦法》，規定如礦工礦商不將礦砂交與管理處而由私人、團體私向礦工、礦商直接收買者，均以私販論;運輸方面，若所運甲種礦產數量或貨運情節與照證不符者，未持資委會運輸執照或出口許可證者，持逾期證照運輸者，均以私運論。私運、私販者，沒收其礦品;如同時觸犯《禁運資敵物資條例》、《危害民國緊急治罪法》、《懲治漢奸條例》、《非常時期農礦工商管理條例》等規定，則移送審判機關懲處②《資源委員會非常時期查緝處罰私販私運甲種礦產品暫行辦法》，《抗日戰爭時期國民政府經濟法規》，檔案出版社1992年版。。

1945年8月，公布了《戰時管理礦產品條例》，規定凡對私購私售特礦產品者，處一年以下有期徒刑、拘役或科相當于收購該項礦品價格五倍以下罰金，其礦產品沒收之;對私運、私自出口者，處二年以下有期徒刑，拘役或科相當于當地收購該項礦產品價格十倍以下罰金，其礦產品沒收③《中華民國史檔案資料匯編》，江蘇古籍出版社1997年版。79。這樣，對違反特礦統制的行為，國民政府就可以依據法律實施懲處。

三、實施特別法的結果

實施特別法與礦產統制為國民政府獲得大量的軍事裝備和貸款，為戰爭提供了保證。1938年，國民政府與蘇聯商洽軍事援助借款，中國用這筆貸款向蘇聯購買工業用品及設備，并在十年內以鎢、銻、鋅、錫、鎳、紅銅還貸。1940年，中國與美國簽署“滇錫借款合同”。1940年，中美簽訂“鎢砂借款合同”，美國給貸款，貸款由資源委員會在五年之內以鎢砂交付美國③711。1941年，中美簽署“金屬借款合約”，美國給中國貸款，中國則在七年內將錫及鎢銻等礦產品售給③723。

此外，特礦統制為重工業企業提供了資金，促進了后方工業的發展，其中以黔﹑桂﹑閩﹑贛等省為最。其建設資金也大都來源于特礦統制的收益。1936年，資委會重工業五年建設規劃中提到，資委會與江西、湖南省商洽，將鎢、銻管理處所得特礦統制的收益的一半用于資委會所辦的重工業和基礎工業建設項目。

1939年2月，頒布了《鎢銻?？钐幚磙k法》，規定鎢、銻盈余除了分撥各省用于各省經濟建設外，其余的即為鎢銻專款，全數留作資源委員會所辦的國防重工業之用①。1943年資委會特礦盈余中的91.7%被用于發展工業［1］141。到1942年，資源委員會已辦了96個重工業，其中金屬冶煉企業11個﹑機械企業4個﹑化學企業18個﹑電器企業4個﹑礦業企業37個﹑電力企業22個，從而奠定了大后方重工業和基礎工業的基礎④《中華民國重要史料初編－對日抗戰時期》，中國國民黨黨史會，1988年版，第675頁。。1936—1945年間，資源委員會通過經營特礦和易貨償債等方式得到的外匯收入，折合成戰前法幣大約有1.8億元［2］。

但是，統制限制了自由生產和貿易，對特礦業和礦商、礦工的利益造成了嚴重的損害。資源委員會依靠其壟斷地位，產量由其確定，收購價格也由它決定。資源委員會定價時也考慮到了成本，但資委會的收購價格要比成本價低，價格趕不上成本，再加上通貨膨脹，這挫傷了生產者的積極性，造成了許多鎢、銻、錫礦廠停工、縮減生產。

故自1935年2月恢復收銻起至36年底止，資委會只收購純銻1 200余噸，此23個月內之全部收購量，僅抵以前一個月收購之噸量而已。湖南銻礦工商業者要求政府收回命令，工人罷工，停止生產，致使銻管處無貨可收，使銻管處同意按市價確定收購價格［3］。

1942年，物價上漲，資委會增加了補助金，仍無法趕上物價上漲的步伐。收購價格低于開采成本，各種礦產品都是虧本銷售，礦廠連續虧損倒閉，生產銳減。湖南鎢業管理處承認:“現因戰時關系，物價飛漲，工人生活日高，采砂成本愈貴，各商公司均感收價不敷，無法維持產額，一再請求救濟”，但“迭經增加補助金，然仍感難以維持”⑤《資源委員會季刊》第一卷第二期，1941年12月。。

1942年，汞礦的成本已達到每噸73 375元，而汞管處的收價只有每噸40 000元，礦廠嚴重虧本，礦工甚至不足以維持生活。1944年，汞管處多次反映，物價上漲，收價不足以維持礦工最低生活，吁請資委會增加收價，以安礦工之心，而利生產［1］157。

1944年，情況更糟。鎢管處處長程義法稱:“1944年4月，礦工每采一噸砂成本達46 695元，而鎢管處的定價為33 000元，后增加到37 000元，但礦工每采一噸砂仍要虧損9 695元。所以礦工離山日眾，產量日減。茍不即時增加砂價，停頓堪虞?！保?］148

資源委員會業的統制對特礦產業造成嚴重損害，阻礙其持久發展。有礦商感嘆:十年統制，本山元氣喪失殆盡，盰衡理局，血淚何多!忠實礦商雖已瀕于山窮水盡之境，但只要有一個合理標價，以為計算成本，可敷開支則采煉，不敷則不采煉［4］898。

特礦統制還危及礦工的利益。湖南開采銻礦的礦商與礦工的利潤是7:3分成，礦商占七成，工人占三成，銻業管理處的價格統制對礦工的影響可以說是很大［4］897。統制經濟是國家直接干預生產、流通、分配等環節和經濟各個部門，是一種高度集權的經濟模式。經濟統制是建立在犧牲人民利益基礎上的。

四、結論

實際上，在南京國民政府時期，經濟統制不斷強化，統制范圍也在擴大。為了統制經濟，各種特別法不斷頒布實施。

民國法制的突出特點就是特別法大于一般法。特別法優于普通法，數量亦多于普通法。南京國民政府在法律的制定與適用上，一方面用基本的普通法作為常態法律;但另一方面又制定大量針對特定對象的特別法。不僅在經濟領域，特別法在其他領域也存在。

當時經濟學家與領導者很多曾經在西方留學。他們看到了西方的發達與中國的落后，想趕上西方國家。財政部長宋子文承認:國家對經濟的干涉日漸增加，自由的不受干涉的經濟已經過時。他要求在國民政府內創立一個“真正有效的計劃機關”，來指導國家的生產，協調各部的活動，正確規劃出每個部門應該追求的目標。而經濟學家吳半農說，在今天的世界上，如果仍拘泥于自由市場經濟理論，試圖走私人資本主義發展的老路，“無異于白日做夢”［5］。翁文灝，認為通過國家機器主導經濟的發展，能夠集中辦大事，實現最快速度。資源委員會如此龐大與其發展經濟思路有關。

近代是中國趕超西方的過程，國家力量在不斷擴大。在晚清，興起了洋務運動，出現了官商合辦、官督商辦企業，國家資本迅速膨脹。鄭觀應曾經入股輪船招商局，事后認為:“輪船招商開平礦，創自商人盡商股”，“辦有成效倏忽變，官奪商權難自主”，“名為保商實剝商，官督商辦勢如虎”［6］。晚清幾乎所有的官督商辦企業——包括輪船招商局、開平煤礦、上海機器織布局、津滬電報局——概不例外。

洋務運動與資源委員會都是用國家方式推進工業化，用權力主導市場，這沒給中國帶來真正的工業化。

實施特別法與統制經濟也許會一時得利，但不能夠長久。特別法與統制經濟會導致腐敗，低效而違背發展經濟的目的。發展經濟的目的是為了造福民眾。在民主法治的條件下，發展速度也許沒那么快，但能夠激發民眾力量，合理分配財富，抑制貪腐。從長遠來看，發展經濟與法治是統一的。

［1］林蘭芳.資源委員會的特種礦產統制［M］.臺北:臺灣政治大學歷史系，1998.

［2］簡銳.國民黨官僚資本發展概述［J］.中國經濟史研究，1986，(3).

［3］張燕萍.抗戰時期資源委員會特種礦產統制述評［J］.江蘇社會科學，2004，(3).

［4］陳真.中國近代工業史資料［M］.北京:三聯書店，1961.

［5］吳半農.國營事業論［M］.上海:中國文化服務社，1943.

［6］商務嘆，鄭觀應.盛世危言［M］.沈陽:遼寧人民出版社，1994.

On the Regulation of Special Mineral Resources by Resource Committee of The Nanjing National Government——In the perspective of special law

WANG Cong-cong

Resources Committee of the Nanjing national government is an important economi Cdevelopment agency.Resources Committee set up a lot of industries.However，its low-cost acquisitions，sales of specialty mineral damage the interests of the labor and the producers.Moreover，the purchase and sale is accompanied by corruption and inefficiency.The development of special law to expand the state’s role in economi Cdevelopment may be effective at sometime，however，the long-term economi Cdevelopment need the market economy and law protection.

Resources Committee;special law;controlled economy;market economy

DF462

A

1008－7966(2012)02－0145－03

2012－02－12

王聰聰(1982－)，男，浙江浦江人，2009級法律史專業博士研究生。

［責任編輯:李瑩］