大連全域城市化進程中的規劃應對

高 程 黃平利

(大連市城市規劃設計研究院，遼寧大連 116000)

2009年8月，大連市委十屆七次全會提出了“通過發揮工業化和城市化的雙輪驅動作用，通過吸引和增長投資擴大城市規模，通過發展產業推動城市發展，通過增加就業擴大城市人口的全域城市化戰略”。“戰略”全面實施后，2010年大連市域城鎮化水平達到72%，按照《大連市城市總體規劃(2009～2020)綱要》，預測2020年大連市域城鎮化水平將達到84%(年均提高1.5%)，大連進入了城市化高度發展時期。大連如何在加快城市化進程的同時，保證城市化質量，成為本次戰略實施的關鍵所在，而規劃管理工作又該如何應對，非常值得我們認真思考。

1 大連“全域城市化”內涵解讀

大連實施的“全域城市化”對“城市化”內涵和外延進行了豐富和拓展，注重動態發展的過程，而并非靜態的目標。從發展目標來看全域城市化是大連建設國際性城市的途徑;從現狀問題來看全域城市化是努力消除城鄉二元經濟結構，促進區域經濟、社會、資源和環境協調發展的手段。大連市委、市政府對全域城市化給出了明確定義:“全域城市化是在大連全域以擴張城鎮化為基礎，以推進產業化為依托，以實現城鄉一體化為核心的統籌城鄉規劃建設、統籌城鄉產業發展、統籌城鄉社會管理、統籌城鄉收入分配的全面轉型發展過程”。

2 大連城市化實施途徑

大連是東北地區的中心城市，與倫敦、東京等國際城市相比，大連存在中心城區建設規模小、聚集程度低;二級城鎮數量少，功能不完善;產業重構現象突出，現代服務業發展相對滯后;基礎設施和公共服務設施建設有待協調和提高等不利于城市化發展的各種因素。針對這些不利因素，大連在加快推進“全域城市化”中，將完善城鄉空間布局、構建現代產業體系、加強生態環境保護、加強基礎設施建設和基本公共服務均等化作為實施“全域城市化”的有效途徑。而一部統籌城鄉的一體化規劃，成為了各行政主管部門沿著“途徑”前進的指導和依據。此時，規劃行政主管部門的工作尤為重要，只有進一步完善現有的規劃管理體制，才能夠科學合理的為其他部門發展建設提供依據。

3 全域城市化進程中的規劃應對

大連市下轄六區、三市、一縣，并設立七個經濟先導區，全市陸域總面積1.3萬km2。目前，大連除市內四區外，其他各區、市、縣及先導區都擁有不同范圍的規劃事權。各級政府基于本區域發展考慮，都制定了迎合本地區發展需要的地方性規劃及管理辦法。長此以來，規劃所具有的全局性和約束力就被大大削弱了。大連實施“全域城市化”首要條件就是要限定各級政府的規劃事權范圍，實行“統一規劃、分級管理、強化監督”的規劃管理體系，并以此為基礎構建全域城市化規劃體系，指引城鄉發展建設，順利推進“全域城市化”。

1)統一規劃。a.統一制定規劃，確立基礎工作框架。大連市委出臺了《關于加快推進全域城市化若干意見》，并由大連市發展和改革委員會制定《大連市加快推進全域城市化實施方案》，對我市城鄉開發建設、城鄉產業空間布局、城鄉基礎設施建設、城鄉公共服務設施建設、城鄉人口與資源環境、城鄉土地利用、城市生態建設等方面進行一體化規劃。市規劃行政主管部門將其納入城市總體規劃中，合理規劃城鄉空間布局，制定城鄉一體化發展藍圖，構建起政府各部門開展統籌城鄉發展工作的基礎合作框架。各區(市)縣政府以及各專業部門以此為綱領開展各自工作，共同推進統籌城鄉發展進程。b.建立多規協調的綜合性規劃編制機制。各專業部門在城市總體規劃的指導下共同制定城鄉空間布局規劃、社會事業發展規劃、產業發展規劃、基礎設施建設規劃、資源環境保護等規劃于一身的統籌城鄉規劃，形成具有大連特色、城鄉一體、覆蓋全域、多規協調的城鄉規劃體系。c.明確城鄉規劃編制責任主體，制定多層次的城鄉空間規劃。大連市進一步明確，城市總體規劃由市規劃行政主管部門負責組織編制;其他市、縣總體規劃由各市、縣政府組織編制，規劃經市城鄉規劃委員會審查后，報市政府批準(需省政府審批的由市政府轉報)，并報市規劃行政主管部門進行備案;鎮、鄉和村莊總體規劃，由上級政府組織編制，經市規劃委員會審查后，報各市、縣政府審批;重點鎮的總體規劃由各市、縣政府組織編制，經市規劃委員會審查后，報市政府審批。中心城區內的控制性詳細規劃，由市規劃行政主管部門會同所在區(管委會)政府組織編制，經市規劃委員會審議后，報市政府審批;其他市、縣的城市和鎮控制性詳細規劃由各市、縣(管委會)規劃行政主管部門組織編制，經市規劃委員會審查后，報市、縣政府審批。市級專項規劃由各相關行政主管部門會同市規劃行政主管部門共同組織編制。各相關行政主管部門或者市政府確定編制單位，并根據城市總體規劃確定的原則進行編制，在組織專家咨詢，征求有關部門意見后，經市規劃委員會審議，報市政府審批。

2)分級管理。分級管理的宗旨是在統一制定規劃的前提下，優化各區、市、縣及先導區的規劃事權，賦予他們一定的項目審批權限，并通過規劃監督來保證規劃一致性。大連市級規劃行政主管部門按照這一思路，研究制定了《大連市主城區和新市區規劃管理辦法》，并制定了標準化和技術化的審批工作方法，規范和簡化各區、市、縣及先導區規劃行政主管部門審批工作，確保規劃實施過程不走樣。同時加強對責任區域內所有建設項目的規劃管理和監督檢查，積極組織現場辦公，切實提高工作效率，及時指導和協調各區規劃管理中出現的問題。這一體系的架構降低了市級規劃行政主管部門的管理成本，同時又提高了區縣工作的主動性和積極性，大幅提升了規劃管理的效率和科學性。

3)加強監督。按照責、權、利相統一原則，建立與全域城市化發展相銜接的城鄉統籌的規劃監督管理機制，強化市、縣(區)兩級規劃監督指導職能，城市規劃區外的村鎮建設項目批后，規劃監督管理權下移到鄉鎮和村，切實加強村鎮規劃建設監督管理。市規劃行政主管部門則加強對主城區和新市區內所有建設項目的規劃管理和監督檢查，及時指導和協調各區規劃管理中出現的問題，主動做好規劃服務工作。同時建立規劃督察員制度，城鄉規劃主管部門派駐城鄉規劃督察員到外圍片區，對全域城市化規劃實施情況進行業務指導和監督檢查，各區規劃主管部門應接受市規劃行政主管部門的業務指導和監督檢查。

4 結語

近年來，面對復雜多變的國內外發展環境，大連加快轉變經濟發展方式，拉動內需持續穩定增長，促進經濟社會協調發展，突破口和創新點就在于加快推進全域城市化。從規劃管理的角度來講，打破城鄉規劃分割的局面，實施一體的城鄉規劃，構建“統一規劃、分級管理、強化監督”的全域一體化規劃管理體系，是順應當代社會發展的一次變革，是一個長期和不斷完善的過程。希望大連在“全域城市化”發展道路上的經驗和不足可以為其他地區城鄉統籌發展提供參考。

［1］邵 莉，周 東.面向規劃事權的濟南城鄉統籌規劃體系［J］.規劃師，2012(4)：28-29.

［2］王 芳，易 崢.城鄉統籌理念下我國城鄉規劃編制體系改革探索［J］.規劃師，2012(3)：11-12.

［3］大連市委.關于加快推進全域城市化的若干意見［Z］.2012.

［4］大連市發展和改革委員會.加快推進全域城市化的實施方案［Z］.2012.

［5］成都市規劃管理局.成都市統籌城鄉規劃經驗總結［Z］.2011.