新中國成立初期的建軍原則問題

●范曉春

新中國成立初期，人民解放軍在完成戰爭任務的同時，也開始轉入了現代化、正規化建設的歷史進程。在這一過渡和轉變中，中國共產黨黨內和軍內高層曾在堅持本土化與實行一長制問題上發生了爭議，并由此觸及到其自創建和領導軍隊之日起就開始逐漸形成的建軍原則。最終，中國共產黨明確地把黨委制作為以黨領軍的根本制度，確定了中國特色的社會主義軍事領導體制和提出了“以我為主”的軍隊建設指導方針。本文擬從歷史的角度在前人的研究基礎上對此作一簡要回顧和分析，以此理清中國共產黨在這一歷史轉折時期構建全國執政條件下以黨領軍體制的基本脈絡①據筆者所見，國內關于這一問題學術界已展開了一些初步研究，但多限于軍隊政治工作史和人物回憶的角度，主要有：姜思毅主編的《中國共產黨軍隊政治工作七十年史》（解放軍出版社1992年版）；閻稚新的《生命線的求索——軍隊政治工作若干問題的探討及親歷記》（國防大學出版社2002年版）；王亞志回憶，沈志華、李丹慧整理的《彭德懷軍事參謀的回憶：1950年代中蘇軍事關系見證》（復旦大學出版社2009年版）等。相關最新史料主要是《中國人民解放軍政治工作歷史資料選編》（解放軍出版社2007-2010年版）。。

一、歷史大轉變中建軍原則問題的出現

1949年10月中華人民共和國的成立，標志著中國共產黨開始由處于分散殘酷的戰爭狀態轉入相對和平統一的全國執政時期。作為完成其政治任務的武裝集團，解放軍的性質和任務也隨之發生了重大變化，在繼續完成解放戰爭作戰任務、鞏固和保衛新生政權的同時，起步向現代化的國防軍轉變。這就要求黨必須探索和構建滿足其歷史傳承和全國執政需要的黨軍、軍政和軍民等新型關系。為此，黨在此期間進行了一系列的學習和嘗試，其結果首先體現在了對軍事領導體制的設計上。

奪取全國政權前，中國共產黨曾在移植、運用大革命時期國民黨軍和蘇軍經驗做法的基礎上，從自己領導的革命實際出發，逐步形成了獨具特色的領軍治軍傳統。在原則制度方面，主要表現為確定了黨對軍隊實施絕對領導的基本原則，通過中央軍委、黨在軍隊的各級組織、政治委員、政治機關與非黨群眾組織等制度形式，并經過軍隊黨組織的每一成員，建立起政黨與軍隊、軍人的有效橋梁和連鎖，以保證其完成黨賦予的革命政治任務。至于如何在執政條件下通過政權領導軍隊，中國共產黨也曾有過多次探索。1931年在中央蘇區成立的“中革軍委”②1931年11月，中華蘇維埃共和國成立后，設立中央革命軍事委員會（簡稱“中革軍委”或“中央軍委”），由朱德、彭德懷、王稼祥、林彪、譚震林、葉劍英、孔荷寵、周恩來、張國燾、邵式平、賀龍、毛澤東、徐祥謙（即徐向前）、關向應、王盛榮等15人組成，朱德為主席，王稼祥、彭德懷為副主席。，就是中國共產黨創設國家政權中軍事最高領導機構的最初嘗試。這個“中革軍委”全部由中國共產黨黨員組成，在政治上受中共中央及其中央局的領導，對于所管轄的全國紅軍及一切軍事機關，中共中央派遣它的代表政治委員及其代表機關政治部實施政治上的領導；在戰時需要最高限度的集權，設中國紅軍總司令給予統一指揮參戰各軍的全權，在平時則集中于主席團，實行集體的領導。與此相適應，還決定“打破黨的包辦主義，把在紅軍中超過政治委員政治部的職權的各級黨的委員會取消，黨的一切組織都應該在政治部管理之下”，并稱“這種由黨來包辦一切的根源，仍然是國民黨以黨治國的余毒”［1］813、812。顯然，這是執行蘇共和共產國際指示的結果，并隨著形勢轉變和抗日戰爭的來臨變得不合時宜。1937年8月，洛川會議決定成立中共中央革命軍事委員會，中央軍委由政權系統恢復到黨的系統。1947年7月在人民解放軍展開戰略進攻之際，總政治部又頒布中國共產黨歷史上第一個《中國人民解放軍黨委會條例草案（初稿）》，對軍隊黨委的性質、地位、組織機構和職權，黨委與軍政首長的關系等作了規定，明確共產黨在軍隊建立絕對領導的“組織形式即在軍隊中設置各級黨委員會，而以黨委員會作為對軍隊之一切領導與團結的核心”［2］15。隨后，全軍各部隊陸續都建立了黨的委員會。

中國共產黨這種對軍隊的單一領導不僅針對親自創建和領導的部隊，也適用于投誠起義部隊。1948年3月2日，周恩來在為中共中央起草的給東北野戰軍林、羅的電報中曾明示：“人民解放軍是勞動人民的軍隊，為中共所創造和領導，不容有第二個黨在內活動和發展。即使這個黨是反美反蔣、贊成實行土地改革、建立新民主主義政權而為中共的友黨”［3］328。那么如何才能確保對改造軍隊的單一領導呢？在這份電報中，周恩來指出了改造投誠部隊的五項方針：由上而下的政治委員制，各級政治部組織，連隊中的士兵委員會制，由政治部派人發展黨的組織，停止或禁止其他黨派的活動。

此后，黨又制定和頒布了一系列軍隊政治工作的單項條例來對這一原則進行鞏固和完善，如《中國人民解放軍連隊支部工作條例（草案）》、《中國人民解放軍革命軍人委員會條例（草案）》等。顯然，黨的意圖和思路非常明確，就是要在1929年古田會議確立的黨軍關系原則基礎上不斷健全完善其體制機制，實現軍權先在橫向上向黨委集權，然后在縱向上向中央集權，在軍隊迅速發展壯大過程中能夠始終將軍權完全集中統一于自己之手。

1948年11月21日，也就是在激戰正酣的淮海戰役期間，中共中央決定中央軍委在對外公開發布命令時，使用“中國人民革命軍事委員會”的名稱。顯然，這一方面具有統戰的用意，另一方面也在為全國執政后如何通過國家政權執掌軍權進行探索和鋪墊，以解決一黨領導下的黨軍和軍政關系的構建問題。此后，毛澤東又在《論人民民主專政》等諸多文章和談話中宣布，中國要建立各革命階級聯合專政的人民民主政權，以達到“既能保障我黨領導權，又能聯合一切民主力量”［4］21的目的。此后，新政協會議及會議通過的共同綱領都延續這一思路，并確定以“新民主主義的軍事制度來統一全國的軍隊”［5］370。如共同綱領規定：“中華人民共和國建立統一的軍隊，即人民解放軍和人民公安部隊，受中央人民政府人民革命軍事委員會統率，實行統一的指揮，統一的制度，統一的編制，統一的紀律”。中央人民政府組織法也規定，中央人民政府委員會“組織人民革命軍事委員會，以為國家軍事的最高統轄機關”，“任免人民革命軍事委員會的主席、副主席、委員，人民解放軍的總司令、副總司令、總參謀長、副參謀長，總政治部主任和副主任”。“人民革命軍事委員會統一管轄并指揮全國人民解放軍和其他人民武裝力量”［6］8、1、3。這樣，中央人民政府人民革命軍事委員會就成為中國人民解放軍的最高統率機關，是制定軍事戰略方針、領導國防和軍隊建設的最高指揮機構。

1949年10月1日，中央人民政府委員會第一次會議任命毛澤東為人民革命軍事委員會主席，委員會成員以中國共產黨黨員為主體，吸收少量國民黨起義部隊的高級將領參加，仍簡稱為中央軍委。這樣，此前使用的中國共產黨黨內的中國人民革命軍事委員會就被正式取代，納入了國家的政權系統。中央軍委雖屬國家政權系統，但仍通過中國共產黨黨員在中央軍委構成中占絕對多數來實現黨對軍隊的絕對領導和指揮，其日常工作由周恩來主持，由總參謀部、總政治部、總后方勤務部和總情報部主要負責人組成聯席會議具體辦理。至于新增的前國民黨將領則主要是“開開會，出點主意”，“研究些問題”［7］41。對此，中國共產黨對內部的解釋是：黨的領導和人民革命軍事委員會的統率指揮是完全統一的，中國共產黨對人民解放軍實行唯一領導，而其他黨派只在“人民革命運動中有若干地位”，“可以在全國政權上參加領導”；［8］19～20在軍隊中必須經常保持和貫徹共產黨的領導，不應以任何藉口絲毫減弱黨的領導。與此同時，中國共產黨也要求，不應因此即稱人民解放軍為“黨的軍隊”或“黨軍”，或稱加強黨的工作為“加強黨對軍隊的絕對領導”，因無此必要，且易使人誤為人民解放軍不是國家的軍隊，不受中央人民政府的絕對領導。［9］25盡管如此，由于共同綱領中規定實行的是一種由國家政權單一領導軍隊的體制，與1931年成立“中革軍委”時相比在人員構成上還體現了中國共產黨領導下多黨合作、聯合建政的特性，這就不免使人產生種種的猜測和疑問：中國共產黨在堅持“一個黨的領導”［10］434的前提下，是否在黨軍關系上將與新民主主義體制相適應，不再沿著奪取全國政權前夕的意圖和思路繼續強化，而是準備對其進行適度的調適。此外，之所以有如此的認識還與當時在中蘇同盟背景下的全面學習蘇聯有關。

1950年2月，中蘇友好同盟互助條約簽訂后，中國掀起學習蘇聯社會主義建設經驗的熱潮。學不學蘇聯，既被蘇聯共產黨，也被中國共產黨看作是一種政治態度問題。對于軍事工作，毛澤東認為，“向蘇聯學習，這是我們建軍史上的優良傳統，無論任何時候，任何工作部門，都應當如此”。［11］171當時，主要是通過走出去和請進來的方式，學習蘇聯的軍事科學、技術戰術知識和一些軍隊建設的規章制度。時至1956年5月，在中國軍事系統的蘇聯顧問、專家就有592人。［12］623這些顧問和專家在業務和技術上負有對解放軍全面指導的職責，有顧問單位的黨委會議，以及有關布置工作、檢查工作等較為重要的會議，都吸收顧問或首席顧問參加；單位首長及部門的負責人要定期向顧問介紹情況、征求意見。毛澤東也要求軍事系統有顧問的一切單位：“團結所有顧問，認真地向他們學習，永遠不要驕傲自滿，一定要將蘇聯的一切先進經驗都學到手，改變我軍的落后狀態，建設我軍為世界上第二支最優良的現代化的軍隊”［13］1。

全面學習蘇聯，對于剛剛奪取全國政權的中國共產黨來講，積極作用還是主要方面。從軍事角度講，當時作為世界一流軍隊的蘇軍的軍事科學、技術、作戰條令，以及軍隊建設制度和經驗等都值得學習借鑒，有利于推動解放軍從單一陸軍向諸軍兵種合成的現代化轉型。但由于兩軍的歷史、特點和所處國情有著很大差別，蘇軍有的方面也并不完全符合解放軍的情況，這突出表現在以一長制為代表的以黨領軍模式上。

1917年十月革命勝利后，俄共（布）初步建立了無產階級軍隊的政治工作制度，并成為此后中國共產黨學習和效仿的對象。但隨著國內戰爭的結束、軍隊黨組織的鞏固和指揮員中黨員數量的增加，蘇軍開始于1924年進行軍事改革，其中一項重要內容就是推行了一長制。所謂一長制，他們認為就是“集作戰、管理和經濟職能于一身。”最佳、最理想的形式是“一人同時兼任作戰和黨的領導的職能”［14］193～194，以便集中必要的權力，保證在完成任務時實施迅速、靈活、可靠的指揮和管理，實現全體人員意志和行動的統一。列寧在1920年時也認為，“開始實行集體管理制是偶然的、不明確的，后來集體管理制成了軍隊所有機關都遵行的組織制度，而現在，從總的趨勢看，一長制已經是唯一正確的工作方法了”［15］85。此后，蘇軍在一長制問題上時有反復，經歷了兩次取消，三次建立的歷史過程，但就總體而言是實行一長制。而中國共產黨在獨立創建軍隊之初，即開始嘗試通過黨委集體領導下的軍政雙首長負責制，而不是黨員個人來確保黨對軍隊的領導和掌控，以減少議而不決、決而不行，或是個人獨斷、擅權等現象的發生。此后，盡管也曾于1931～1935年推行了類似一長制的政治委員制或臨時出現過軍政“一肩挑”的現象，但主要還是堅持和完善了黨委集體領導下的軍政雙首長制，并有效地防止了在分散狀態下和殘酷環境中個人或宗派對軍權的獨攬和對中央權威的挑戰。當然，中國共產黨的做法只是在以單一軍種、游擊戰為主的革命戰爭年代的探索和實踐。至于奪取全國政權和軍隊轉入現代化正規化建設后，是否也像蘇軍一樣實行一長制，把黨委降格為黨務委員會，專管黨務工作，從而收縮軍隊的政治職能，以快速實現國防軍建設目標和推進中蘇兩國軍事防務一體化，顯然就是一個全新的理論和實踐問題。

1950年10月，中國人民志愿軍入朝后，蘇聯組織13個航空師和10個坦克團的裝備援華，中國方面對口接收并由蘇方組織訓練，但雙方軍政首長的編制和地位不同，矛盾也就由此而生，并且類似的情況還有很多。當時蘇聯駐中國軍事副總顧問柯托夫就對彭德懷講，從第二次世界大戰蘇軍在歐洲戰場的實踐看，戰線寬，縱深大，眾多強大的戰役集群軍團、戰術兵團和從天空到地面、從海上到陸上龐雜的技術兵力兵器，必須在瞬息萬變的廣闊戰場上服從統一的一個指揮員的意志和決斷，才能充分發揮出戰斗力效能。戰爭無可辯駁地證明了一長制是適合現代戰爭的優越制度［16］181～183。駐總政治部的蘇聯顧問達達林諾夫也極力宣揚一長制的優越性。此外，當時中蘇之間的差異和分歧，不僅表現在上述制度設計層面，還有與之相伴隨的政治訓練、武德培育和部隊管理等方面。

事實上，中國共產黨結合實際形成發展起來的領軍治軍原則和傳統既包括上述黨軍關系，在政治教育，軍政、軍民及軍隊內部關系上也有獨到之處。這主要表現為，把思想教育置于中心環節，用黨的主義啟發官兵階級自覺，激發其政治責任感與積極性，以實現思想領導；在實行軍內民主的同時，建立強調群眾紀律的“三大紀律，八項注意”制度，以實現官兵一致、上下一致和軍民一致；強調推行自上而下的集中領導和自下而上的發動群眾相結合、自上而下的思想動員和自下而上的民主討論相結合的群眾路線等。這反映了中國共產黨在奪取政權時期為了生存和發展，逐步建立了一種與黨委領軍制相配套的黨軍軍民軍政一體、軍隊亦文亦武、部隊管理民主與集中相結合的體制機制，以實現黨對軍隊的全面覆蓋和浸透，達到“如身使臂，如臂使指”的效果。其實，這也是無產階級政黨及其領導下的軍隊的特殊屬性和獨有優勢。其中的軍內民主，曾被毛澤東稱為是軍隊“能維持不敝”的“除黨的作用外”的另一重要原因，及“破壞封建雇傭軍隊的一個重要的武器。”［17］29、30朱德在1945年中共七大上論述建軍原則問題時也曾歸納講：“民族的、人民的、民主的特點”，“事實上也即是建軍的三原則”［18］519。

奪取全國政權后，為適應建立現代化國防軍的要求，人民解放軍需要在軍隊統一裝備、編制、訓練、制度和紀律等，有步驟地建立征兵制、薪金制和等級制，也就是由志愿兵制改為定期征集和退伍的義務兵役制、改軍官供給制為薪金制、建立軍銜制度等，以規范和界定執政條件下的軍隊和軍人的內外關系，“克服在過去時期曾經是正確的，而現在則是不正確的那種不集中、不統一、紀律不嚴、簡單現象和游擊習氣等等”［11］39。由于以前未能頒布部隊現代化正規化建設的基本法規——條令條例，中央軍委便決定盡快編寫共同條令，以作為實現全軍集中統一的重要措施。

1951年2月1日，根據毛澤東的命令，總參謀部頒布中國人民解放軍共同條令草案，要求全軍試行。這部條令是以蘇軍條令為藍本的，在堅持自己傳統和經驗，如政治委員、黨委制和軍政平行首長制同時，也大量吸收了一些蘇軍條令的內容，在某些方面強化了軍官權威，限制和削弱了士兵的民主權益等。此外，“戰爭勝利后，在干部中所產生的功臣自居、松弛懈怠和貪圖享樂的思想情緒，更加助長了驕傲自滿，不求進步，不尊重地方，不遵守政策，不愛護群眾，不關心下級和戰士等不良作風的發展。”［7］152在強調集中統一、增強組織性紀律性的過程中，不可避免地出現了因強調現代化正規化而減弱或取消思想政治工作的現象，基層官兵的民主權益，官兵一致、上下團結的傳統也受到了一定的影響和制約。1951年冬，總參軍訓部發布的“1952年軍訓計劃”中，“幾乎取消了軍事民主和群眾路線，且每日沒有留出政治工作活動時間”。部隊也有人反映：“政治工作無前途”，“政治干部要失業”［19］35。“過去是打政治，今后是打技術”；“在過去歷史時期，我們是以劣勢裝備同敵人作戰，為了戰勝敵人，不能不著重地依靠人民，依靠士兵，即依靠人的這個因素”，而現在則不然。這些認識和做法，無疑表明，黨所堅持的啟發部隊指戰員的階級自覺性，“官兵一致、軍民一致、友我一致的原則”，“黨的領導與革命的政治工作”等建軍原則［20］506，在歷史大轉變中遇到了沖擊和挑戰。

二、事關建軍原則問題的分歧和爭論

1952年7月，從朝鮮返國后的彭德懷開始主持中央軍委的日常工作。他根據共同條令草案在部隊試行兩年的實踐和朝鮮戰場上的經驗，準備對其作進一步的修訂，以加速軍隊的現代化正規化建設，并表現出準備實行一長制的傾向。

1953年3月，在審閱和修改內務條令送審稿時，彭德懷表示：團以上仍保留政治委員，實行雙首長制，保留原文稿中“團長和團政治委員同為全團一切人員的直屬首長”的條文，在營、連兩級率先實行單一首長制①彭德懷的具體意見如下：第115條，原稿是營長和營政治教導員同為全營的直屬首長。彭德懷用筆劃去了“營政治教導員”。第117條，原稿是營政治教導員和營長同為全營的直屬首長，彭德懷改為“他受營長指導”。第129條，原稿是連長和連政治指導員同為全連的直屬首長，全句被劃掉。第134條，有關連副政治指導員的職責權限，全句被劃掉。原稿中副營長、營參謀長、技術副營長均“隸屬于營長、營政治教導員”，彭德懷劃去了“營政治教導員”。原稿中副連長、技術副連長、排長、司務長均“隸屬于連長、連政治指導員”，彭德懷劃去了“連政治指導員”［16］186。。同年3月20日，他在主持中央軍委第17次辦公例會討論干部部門編制時又說，各級政治委員兼任政治部（處）主任，有好處，可以解決政委必須搞黨的工作，而不是去搞司令部的業務，或與軍事首長鬧不團結的現象。這樣即可抽出一大批政治部（處）主任學習軍事指揮［12］545～546。5月8日，蕭華向彭德懷匯報到第66軍檢查工作情況時說：“我軍連長以上主官都是共產黨員，只有少數起義部隊除外，但這些黨員主官，軍政雙全的是少數，因此，實行一長制需要一個過程。”彭德懷說，我們準備用十年時間完成向一長制過渡［16］185。

彭德懷的主張，在解放軍總部機關首長中也有反映，如軍訓部長蕭克、總政治部副主任蕭華、軍委辦公廳主任蕭向榮等，都認為實行一長制是建設方向。1953年4月17日，彭德懷主持軍委第21次辦公例會，討論修訂內務條令。出席人員有朱德、黃克誠、張宗遜、甘泗淇、王宏坤、吳法憲、賴傳珠、徐立清、蕭克、蘇靜、張震和蕭向榮等。這次討論的內務條令草案稿，與1951年頒發的相比，內容無大改變。在討論政治工作人員職責時，彭德懷提出要準備實行一長制，以軍事首長為單一首長，原有的政工人員職責要作重大修改。但為迎接6月1日開始的正規軍訓，會議又決定在這次修訂的條令中，團政委、團政治處主任、團政治處以及營、連政工干部的職責暫不列入，以便將修訂的內務條令連同紀律、隊列條令一起在5月頒發下去。為此，在內務條令總則中加上“政治工作人員的職責，另作規定”一條。彭德懷認為，政工干部職責可在全軍《政治工作條例》中明確規定，到會人員表示一致同意。后共同條令經毛澤東批準在5月1日下發到全軍，標志著解放軍正式進入正規化建設階級。其中的內務條令規定，營長、連長是營、連的直屬首長，而政治教導員、政治指導員不再是直屬首長［21］55、57、60、62，［22］61、67。

但是，新中國成立初期，是否學習蘇聯搞一長制，在軍內外都有爭論。在地方一些單位中存在著實行一長制還是實行黨委制的意見分歧，東北地區一些國營企業全面實行一長制，而1956年的華北局在激烈爭論后決定實行黨委制。軍隊的情況也是一樣，解放軍剛剛取得戰爭的全面勝利，在學習蘇聯經驗上有思想障礙，有的認為“我們自己經驗已經夠用了”，“蘇聯的軍事科學不適合中國情況”［12］539，而蘇聯顧問則出于對本國建軍經驗的自信和國內復雜政治斗爭的考慮，又多堅持自己的意見，因此，中國共產黨黨內軍內及與蘇聯顧問間意見分歧之事時有發生。不過就總體而言，當時全面學習蘇軍還是形勢的主導方面，效果也極為明顯。人民解放軍在蘇聯的援助下快速地組建了一批軍兵種部隊和院校，到1953年底還完成了60個現代化步兵師的整編工作；借鑒蘇軍領導體制，在1950年9月和1953年10月成立了直屬中央軍委的總干部管理部和總財務部，并擬建武裝力量監察部；正式啟動了義務兵役制、軍官薪金制和軍銜制的改革，如此等等。這樣，軍隊即將實行一長制的說法在軍內廣為流傳，并引起部分干部思想上的波動和分歧。

當時，為適應現代化正規化建軍需要的全軍統一的政工條例也在修訂之中，總政治部還在1952年組織專門機構負責此事。但是，由于在實行何種領導體制上認識和規定不盡一致，原定于年底頒布試行的草案遲遲未能定稿下發。1953年4月初，總政治部將定稿的政工條例草案送中央軍委審批，蕭向榮認為，單一首長制是“不久的將來就要實現的原則和方向”，解放后政治機關任務也將相應減少，不應再強調“反對任何削弱政治工作的思想與觀點”、“必須加強政治委員制度”，或者改換為另一種說法；條例草稿中關于“政治委員是中國共產黨和人民政府在軍隊中的全權代表”，“政治機關是中國共產黨和人民政府在軍隊中的進行政治工作的領導機關”等提法，也不全面、不具體，容易產生忽視軍事干部和軍事機關作用地位的歧義［23］。為此，他給蕭華和甘泗淇寫了一封信，建議再組織一個委員會來研究。后來，經過中央軍委批準組織了一個委員會，會上有爭論，蕭向榮的意見受到了批判。

同年6月2日，總政治部在向中央軍委呈報政工條例送審報告中，專門談到了一長制問題。報告說，經過半年的研究、擬稿和修改，新的政治工作條例已初步定稿，尚有三個帶根本性的問題需請示：一是政治委員。根據我軍各級主官大多不具備軍政雙全水平，蘇軍一長制也是逐步實行的，政治委員曾三次取消，三次恢復，故我軍政治委員制度在今后一定時期內仍需繼續存在。二是在全國政權建立后，政治機關是否仍代表政府的問題，條例中寫成“是中國人民解放軍中黨與政治工作的最高領導機關”。三是目前部隊存在著黨委、政治委員和首長三個制度，應以黨委制為主，新條例規定了“黨委員會是所屬部隊領導與團結的核心”。彭德懷此時正準備赴朝簽署停戰協議，認為上述問題在短時間和少數領導人范圍內難以解決，要繼續廣泛深入研究，便只對個別條文作了一些增改。如條例總則第二條末句原稿是“反對任何輕視政治工作的思想與觀點”，改為“尤其是輕視政治領導和政治工作的傾向，必須堅決反對”。在政治委員條例中，原稿只寫了政治委員是黨的代表，改為“是黨和中國人民政府”在軍隊中的代表。在黨委會條例中，劃掉了“黨委制度是實現集體領導的黨的重要制度”，“軍隊的重大問題均須經過黨委員會集體討論和決定，在緊急情況下，軍隊首長有臨機處置之權”，保留了“黨委員會是所屬部隊領導與團結的核心”；刪掉了原文中的“發揮黨在軍隊中的領導作用和決定作用”中的“決定作用”等［16］187～188，［12］551～552。

1953年6～8月赴朝期間，彭德懷就實行一長制問題征詢了志愿軍首長的看法。有兩種意見：一種意見認為，蘇軍是世界第一流的現代化軍隊，在第二次世界大戰中打敗了世界上強大的德國軍隊，解放軍尚在低級階段，以蘇軍為榜樣向高級階段邁進，自然應按蘇軍模式實行一長制。另一種意見認為，解放軍現在實行的黨委集體領導下的軍政雙元首長制，在解放戰爭和朝鮮戰場都很適應戰爭需要，將來裝備更加現代化了，這種雙元首長制有什么不利的地方，現在還難以設想。彭德懷就是帶著上述兩種意見回國的［16］188。

此外，中央軍委的首長中也有不贊成實行一長制的，其中代表之一是羅榮桓。他由于身體原因多不出席軍委會議，當從蕭華、甘泗淇的匯報中得悉彭德懷主張實行一長制，以及共同條令頒發后政治干部思想動蕩，影響工作情緒，實際上削弱了政治工作的情況后，便于1953年8月10日在北戴河對看望他的彭德懷說：“現在有些同志認為政治工作制度過時了，政治委員作用不大了，要學習蘇聯，搞一長制。如果那樣做，從井岡山時期就搞起來的政治工作傳統不就丟掉了嗎？”彭德懷認真傾聽了羅榮桓的肺腑之言，感到羅榮桓講得很有道理［24］321①據筆者所見，羅的原話在各種版本表述中略有不同。如1978年8月3日《人民日報》發表署名總政治部理論組的文章《我們總政的好主任羅榮桓同志》稱：1953年8月，他在北戴河當面批駁彭德懷鼓吹一長制和削弱政治工作的謬論，質問說：“這樣不是否定了毛主席在井岡山時期搞起來的政治工作和政治委員制度嗎？不是否定了毛主席倡導的黨對軍隊的絕對領導嗎？”并且一針見血地指出：搞一長制就是否定毛主席的建軍路線。2002年11月29日《人民日報》發表郭伯雄、曹剛川的文章《耿耿忠心昭日月巍巍豐碑矗人間——紀念羅榮桓同志誕辰100周年》稱：新中國成立初期，針對有人主張學蘇軍搞“一長制”的錯誤觀點，羅榮桓旗幟鮮明地指出：“現在有些同志認為政治工作制度過時了，政治委員作用不大了，要搞‘一長制’。如果那樣做，不就否定了從井岡山時期就搞起來的政治工作傳統嗎？不就否定了民主集中制和支部建在連上嗎？”，經過認真反復的考慮，決定放棄實行一長制的想法。羅榮桓還曾當面向毛澤東報告說：“政治工作出現了危機，把我軍的光榮傳統丟掉可不行。”毛澤東完全同意和支持他的意見，并指示：還是要搞兩長制，要堅持實行黨委統一集體領導下的首長分工負責制，要堅持政治工作制度、政治委員制度，要發揚我黨我軍的優良傳統［25］②但關于這一具體的進諫行為在《羅榮桓年譜》（人民出版社2002年版）和《羅榮桓傳》（當代中國出版社2006年版）中均未見相關表述，因此，此處存疑。。

1953年9月19日，東北軍區副政委周桓向彭德懷匯報東北軍區工作情況時說，對軍隊的領導體制，現在干部中議論很多，對將來是否實行一長制看法不一。周桓認為，實行黨委制和首長制相結合的制度較好。彭德懷則明確表示：我軍的領導制度應當是黨委集體領導下的首長分工負責，軍事工作由軍事首長決定，政治工作由政治首長決定。這一表述，是彭德懷同黃克誠磋商后的結果。從此，彭德懷便堅持上述意見，并開始批評一長制，認為一長制不符合解放軍的優良傳統［16］190～192，［12］559。于此，黃克誠在1979年著文稱：1953年下半年，有人提出一長制的問題。彭老總經過認真考慮和調查研究，表示堅決反對。他說：一長制只能助長命令主義、軍閥主義，只會使官兵之間、上下級之間的關系疏遠，不能采納。他堅決主張軍隊實行黨委集體領導下的首長分工負責制［26］。

三、確立全面建設現代化正規化革命軍隊的建軍原則

解放軍在現代化正規化起步階段，特別是在學蘇軍過程中，出現關于實行一長制的分歧和爭論，其實是難以避免的事情，但任其發展下去就不合常軌了。這與軍隊自身建設的規律不符，同時也事關是否堅持自建軍以來就逐漸形成和固化的基本原則問題。因此，這就需要中共中央盡快定下基調，明確基本思路。而此時，國內外形勢的變化也出現了有利于中共中央立即解決上述問題的環境。

1953年抗美援朝戰爭結束后，中共中央公布了過渡時期總路線，并開始執行發展國民經濟的第一個五年計劃，全國進入了有計劃的經濟建設和發展時期。在國防和軍事領域，一度快速發展的軍兵種建設取得歷史性突破，但由于財政負擔、工業基礎和人才培養等條件制約，又需要修改1952年確定的五年軍事建設計劃，適當限制其規模和速度。此外，新民主主義的軍事領導體制在人民解放軍取得向全國進軍、剿匪反霸、抗美援朝等重大勝利后也逐漸失去了其存在的意義。1953年5月27日，毛澤東專門致信彭德懷和黃克誠明確指示，“在中央會議中，每月或每兩月，應有一次軍委的議程”，討論決定軍隊的“重要事項”［11］144。國際上，美國由于朝鮮戰爭的受挫，短期內無力再發動大規模戰爭，中國進行和平建設的外部環境有了保證。在社會主義陣營內部，1953年3月斯大林去世后，蘇共開始進行改變斯大林路線的努力和嘗試，并積極調整對華方針，加大對華支援力度，以求中國共產黨領導人對其政策和人事調整的理解和支持。在這種形勢下，中國共產黨開始采取措施以解決全國執政后事關建軍原則的一系列根本問題。

召開全國軍事系統黨的高級干部會議。1953年8月底至9月初，彭德懷連續三次在軍委辦公例會上提出下一步重大工作的設想安排。經會議討論通過后，于9月8日向中共中央和毛澤東報告，建議召開一次全軍性會議（各大軍區司令、政委出席），研究確定軍隊總定額、整編、發展規模和重大制度（兵役、薪金、軍銜和勛章獎章制）的改革、建立及軍事訓練等問題。由于黨內未設立中央軍委，又不準備使用人民革命軍事委員會的名義。經毛澤東批準，會議定名為“全國軍事系統黨的高級干部會議”（簡稱高干會）。試圖借此形式把軍隊黨的高級干部集中起來，研究解決軍隊建設的重大問題。在會議通知中，還列出了各大單位需要研討的問題提綱，其中關于領導體制問題，提出：“目前我軍同時存在的黨委制、政委制和單一首長制，應根據我軍的歷史傳統、建軍經驗及目前的具體條件，明確規定為在黨委統一的集體領導下的首長分工負責制。”［12］560

會議于同年12月7日至翌年1月26日在北京召開。軍委各總部、各大軍區、各軍兵種和各直屬院校的主要領導共123人參加。毛澤東批準了彭德懷的會議報告稿和總結稿。報告稿把黨委統一（集體）領導下的首長分工負責制作為今后軍事建設中的基本問題進行了闡述，明確“政治委員和同級的軍事指揮員同是部隊的首長，一切重要問題，如有關方針、政策、計劃問題，保證上級指示的執行問題，對部隊的思想領導問題，干部調配處理問題，以及部隊工作的統一安排問題等等，先由黨委會討論做出決定，屬于軍事工作方面的由軍事指揮員負責組織實施和檢查執行情形，屬于政治工作方面的由政治委員負責組織實施和檢查執行情形”［27］495～496。總結稿提出，對蘇軍先進軍事科學要學，在學習蘇聯的實際中去探索、去發展，要克服驕傲自滿、墨守成規和防止完全不問實際情況的機械搬用，決不能把我軍的光榮傳統丟掉。這些光榮傳統在政治上和組織上就是黨委集體領導、首長分工負責的民主集中制，就是政治委員和政治工作制度；就是發揚民主，打通思想，批評和自我批評，群眾路線；就是軍政一致，官兵一致，上下一致，軍民一致；就是高度的愛國主義和國際主義［28］6～7，［12］567。彭德懷批評了“一提正規化，我們有些同志就以為是實行單一首長制，就以為要削弱政治工作，就以為只是單純地提高軍官權威，就以為要裝模作樣，形式主義”的現象，指出“這完全是對正規化的誤解，是錯誤的。另一些同志，機械地搬用條令，采用生硬辦法推行工作，造成部隊中上下關系、官兵關系極不正常，這也是錯誤的”［27］500。毛澤東同意陳伯達、羅瑞卿分別建議的在朱德所致的會議閉幕詞加寫一段關于黨軍關系和學習蘇聯問題的話，即：“我們軍委是在黨中央的領導之下進行工作。”“我們的武裝部隊和武裝部隊的一切干部，要忠誠地服從黨的領導，在黨中央的領導之下緊緊地團結起來。”“拒絕學習蘇聯的態度是完全錯誤的，必須加以反對。但脫離我軍的實際去高談學習蘇聯，也是一種不正確的學習態度，因而就一定會是學不好的”［11］199～200。陳毅在會議上也發言指出：“現在公開的反對政治工作，削弱政治工作的言論是沒有的。但是以單一首長制來抵消政治工作的傾向，是正在發展著。軍委、軍委各部門和華東軍區對此錯誤傾向進行批判是很不夠的，必須進行嚴格批判。”并且他還從階級斗爭的角度認為這是一個解放軍“現代化步驟上的首要問題”［29］563、565。

頒布《中國人民解放軍政治工作條例（草案）》。1953年10月9日，彭德懷主持中央軍委第46次辦公例會，討論總政治部修訂的政工條例。在他的倡議下，會議一致同意軍隊領導體制應明確為“在黨委統一的集體領導下的首長分工負責制”；原草案中將黨委制、政委制、首長制平列的精神，及根據這種精神作出的各項具體規定，均應加以修改。會議決定由政工條例起草委員修改通過后，提交高干會討論，然后呈中央批準［12］561。高干會期間，中共中央決定由陳毅、羅瑞卿主持修改此條例。1954年3月5日，彭德懷主持的第53次中央軍委例會在討論總政治部所擬修訂政工人員編制通知時，決定將其中第一項的原文“軍、師、團各級政治委員一般應兼任政治部（處）主任”，改為“軍、師、團各級政治委員一般不兼政治部（處）主任”。由總政治部單獨發一電報，通知部隊［12］568。4月15日，中共中央和中央軍委正式頒布實行《中國人民解放軍政治工作條例（草案）》。毛澤東審閱了這一條例草例，并將原總則第四條中“中國共產黨在中國人民解放軍中的政治工作是我軍戰斗力量的保證”一句，恢復為原稿的“中國共產黨在中國人民解放軍中的政治工作是我軍的生命線”，并重寫了被劃去的“的生命線”四個字［11］206。這個條例最顯著的特點是明確了解放軍在邁向國防軍過程中仍必須全面恪守在革命戰爭時期所確立的“黨指揮槍”原則。它強調，必須堅持黨對軍隊的絕對領導，軍隊必須為實現黨的綱領路線而奮斗；“政治工作就是黨的工作”，“基本任務就是以馬克思列寧主義的革命精神教育軍隊，提高全體成員的共產主義覺悟，鞏固軍隊內部和外部的團結”；在軍隊中“設立黨的各級委員會，作為部隊統一領導的核心；“黨委統一的集體的領導下的首長分工負責制，為黨對軍隊的領導制度”；“把黨的工作作風，作為軍隊政治工作的作風”等［19］729～730。同時，條例也改變了1953年5月的共同條令中關于營教導員、連指導員的規定，規定其仍與營長、連長一起均為同級首長。但這個條例也受到了蘇軍一些影響，如取消了基層革命軍人委員會這種保證實現軍內民主的有效組織形式，在連隊只建立俱樂部等。當時，為貫徹新條例的精神，全軍上下進行了廣泛的宣傳教育，總政治部首長及其各部部長還專門前往南京軍事學院，親自向來自全軍的學員和代表進行系統的宣講。

確立社會主義軍事領導體制。高干會期間，毛澤東按計劃赴杭州起草了中國歷史上第一部社會主義的憲法。1954年9月，一屆人大一次會議在全國普選的基礎上得以召開并通過了這部憲法，標志著建政工作結束過渡狀態，具有一定中國特色的社會主義領導制度得以初步確立。在軍事領導體制方面，取消共同綱領中創設的中央人民政府人民革命軍事委員會，規定中華人民共和國主席統率全國武裝力量，擔任國防委員會主席；設立國防委員會①第一屆國防委員會由毛澤東任主席，朱德、彭德懷、林彪、劉伯承、賀龍、陳毅、鄧小平、羅榮桓、徐向前、聶榮臻、葉劍英、程潛、張治中、傅作義、龍云等15人任副主席，于學忠等81人為委員。其性質和職能1954年的憲法未作明確規定，由于人員構成的復雜性和中共中央軍委的重建，實質是軍事方面咨詢性統戰組織。此后，1975年的憲法不再有關于設立國防委員會的規定。和國防部②國防部隸屬于國務院，負責國防建設方面的具體工作。未設專門辦事機構。當時，由務院副總理彭德懷兼任國防部長，黃克誠、譚政、肖勁光、王樹聲、肖克、李達、廖漢生任副部長，悉數為中共黨員。，撤銷中國人民解放軍總司令的設置。鑒于國家體制中設立并不具統率職能的國防委員會，國防部也只負責國防建設方面的具體工作，中共中央政治局于9月28日做出決定，在中央政治局和書記處之下，重設中共中央軍事委員會，以擔負整個國家軍事工作的領導。委員會由毛澤東、朱德、彭德懷等12人組成，毛澤東任主席，不設副主席，由彭德懷主持日常工作。10月，黃克誠任軍委秘書長，負責協調各總部，處理中央軍委的日常工作。這樣，中國共產黨對軍隊的絕對領導從形式上又走到了“前臺”，最高權力結構中黨政軍一體的特性得以確立，并與黨委制相配套形成上下一致的軍事領導制度體系。正常情況下，凡屬軍事、國防方面的重大決策，由中央政治局、書記處和中央軍委與國家機構共同做出，根據需要，以中央軍委名義，或以國務院、國防部名義下達。考慮到軍委系黨的組織，國防部為政府部門，為便于公開署名，原隸屬于中央人民政府人民革命軍事委員會，現受中共軍委直接領導的總參謀部、總政治部、總干部管理部、總后方勤務部等總部的稱謂均冠以中國人民解放軍之名。這樣，中國共產黨全國執政條件下一種由黨的組織系統和國家政權系統共同負責的以黨領軍體制基本形成。

提出“以我為主”的軍隊建設指導方針。1956年，隨著社會主義改造初步完成和蘇聯東歐國家對傳統模式進行調整，毛澤東和中共中央也開始了尋找適合中國國情的社會主義道路的探索。這時，彭德懷盡管強調“蘇軍建軍的先進經驗仍為我軍今后學習的主要方向”［27］566～567，但對蘇聯軍事科學的全面性、權威性也產生了懷疑，認為蘇軍的優長主要在軍事技術裝備和諸軍兵種協同作戰的戰術素養方面［30］73，同時要學習其他兄弟國家軍隊，以及研究資本主義國家的軍事問題。1956年3月召開的中央軍委擴大會議決定，要確立獨立自主的戰略方針和建立自己的軍事科學體系，保持發揚與恢復自己固有的優良傳統。1957年1月，彭德懷主持第96次軍委會議時明確提出，“三年到五年，要把我軍自己的條令搞出來”［12］637。此時，他還曾提出要把中國軍隊的戰史寫出來。同年8月1日，他以國防部長名義發布命令，頒布新的紀律條令。該條令與1953年5月的條令不同之處是，擴大軍內民主，清除了受蘇軍影響的不適當提高軍官權威的條文。但是，解放軍由于缺乏現代化、正規化建設經驗而機械照搬蘇軍做法的現象仍時有發生，蘇聯專家也沒有改變其堅持一長制，反對軍內民主和群眾路線，以及黨委集體領導下的首長分工負責制的態度［12］626。毛澤東于此時開始著重關注國防和軍隊建設的具體問題。為使軍事完全地滿足于政治需要和軍隊更好地擔負起三大任務，毛澤東于1958年初提出了軍隊要整風，克服實際工作中的教條主義和經驗主義的問題。在同年5～7月以整風和整編為主要任務的中央軍委擴大會議上，他在會議上講話認為，軍隊工作“八年來基本上搞的好，有些缺點錯誤”，“人民軍隊有沒有教條主義呢？我在成都會議上說過，搬是搬了一些，但建軍基本原則堅持下來了。”他強調：“一定要有選擇地學。”“要堅決反對教條主義，打倒洋奴思想，埋葬教條主義。”［31］348～349會議在錯誤地發動對軍事訓練中教條主義斗爭的同時，將一長制問題作為教條主義的中心，從路線斗爭的高度對此進行了批判，并明確地提出了“以我為主”的軍隊建設指導方針。這次會議其實就如同彭德懷在7月22日閉幕式上講話中所指出的，把無產階級建軍的路線、建軍的原則，把毛澤東的建軍思想，把古田會議所確定的要建設一支人民軍隊，應當采取一些什么辦法、什么原則、什么制度，更進一步明確了。把舊的軍事觀點，資產階級建軍原則、建軍路線，給了它嚴格的批判，破除了迷信［12］693～694。此后，中國共產黨黨內軍內在是否實行一長制等事關建軍原則問題上再也沒有出現過反復。而在強調發揚優良傳統的同時，還出現了片面、孤立地強調政治和政治工作，逐漸放棄對國外軍隊有益經驗學習、研究和借鑒的現象。

回顧歷史，不難發現，中國共產黨在全國執政前后對黨軍關系的處理就其基本原則和方針來講是一以貫之的，也就是以古田會議為標志所確定的建軍原則不會因中國共產黨由武裝奪取政權的革命組織轉變為全國執政黨而發生絲毫的改變；出現猶疑的原因只是軍事將領對新民主主義政策、蘇聯建軍經驗理解執行上存在著認識上的差異，并且分歧和爭論也多限于解放軍內部高層。這是中國共產黨之所以能在當時順利解決這一問題的原因之所在。當然也應看到，上述認識分歧的出現和解決只是在大局甫定和解放軍現代化正規化啟動之際，全國執政條件下軍隊建設中的一些深層次問題，如黨執政后黨政軍關系的合理定位、中蘇同盟的戰略協調、毛澤東軍事思想指導地位的充分確立、軍隊專業化制度化與革命化的有機耦合等并未充分顯現，由此也就不難理解1958年在軍隊現代化正規化建設蓬勃展開之際，中國共產黨為何轉而在軍內大張旗鼓地搞“反教條主義”斗爭了。

至于中國共產黨與蘇聯顧問之間在關于是否實行一長制等問題上的矛盾和沖突，其實雙方都不否認黨對軍隊絕對領導的原則，問題的關鍵似乎應在于各自國情軍情的殊異導致對體制認識的不同。當然也不盡然，此后蘇共長期實行一長制成為其黨軍關系日漸疏離的一個重要原因，中國共產黨則因長期強調“反教條主義”和“反單純軍事觀點”而導致在一定時期內國防軍建設目標模糊不清和現代化正規化進程嚴重遲滯。對此，1980年4月徐向前就曾總結道：“建國以來，我們軍隊吃了兩個虧，一是反對正規化吃了虧，二是反對教條主義吃了虧”［28］216。這說明，對于無產階級政黨來講，確保對軍權實施有效組織掌控的共性遠遠大于個性。

［1］總政治部辦公廳.中國人民解放軍政治工作歷史資料選編：第1冊［M］.北京：解放軍出版社，2002.

［2］總政治部辦公廳.中國人民解放軍政治工作歷史資料選編：第9冊［M］.北京：解放軍出版社，2007.

［3］周恩來軍事文選：第3卷［M］.北京：人民出版社，1997.

［4］薄一波.若干重大決策與事件的回顧［M］.北京：中共黨史出版社，2008.

［5］周恩來選集：上卷［M］.北京：人民出版社，1981.

［6］國務院法制辦公室.中華人民共和國法規匯編：第1卷［M］.北京：中國法制出版社，2005.

［7］建國以來毛澤東軍事文稿：上卷［M］.北京：軍事科學出版社、中央文獻出版社，2010.

［8］周恩來軍事文選：第4卷［M］.北京：人民出版社，1997.

［9］中南通訊（5），1950-4-30［Z］.

［10］建國以來周恩來文稿：第1冊［M］.北京：中央文獻出版社，2008.

［11］建國以來毛澤東軍事文稿：中卷［M］.北京：軍事科學出版社、中央文獻出版社，2010.

［12］王焰.彭德懷年譜［M］.北京：人民出版社，1998.

［13］建國以來毛澤東文稿：第4冊［M］.北京：中央文獻出版社，1990.

［14］［蘇］伏龍芝選集［M］.北京：軍事科學出版社，1989.

［15］列寧全集：第38卷［M］.北京：人民出版社，1986年.

［16］王亞志回憶，沈志華、李丹慧整理.彭德懷軍事參謀的回憶-1950年代中蘇軍事關系見證［M］.上海：復旦大學出版社，2009.

［17］毛澤東軍事文集：第1卷［M］.北京：軍事科學出版社、中央文獻出版社，1993.

［18］朱德軍事文選［M］.北京：解放軍出版社，1997.

［19］總政治部辦公廳.中國人民解放軍政治工作歷史資料選編：第12冊［M］﹒北京：解放軍出版社，2010.

［20］譚政軍事文選［M］.北京：解放軍出版社，2006.

［21］中國人民解放軍內務條令（草案）［M］.中央人民政府人民革命軍事委員會總參謀部印，1951-1.

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［23］蕭向榮.關于對1953年政治工作條例的意見給總政的信［Z］.1953-4-9.

［24］《羅榮桓傳》編寫組.羅榮桓傳［M］.北京：當代中國出版社，2006.

［25］總政治部理論組.我們總政的好主任羅榮桓同志［N］.人民日報，1978-8-3（2）.

［26］黃克誠.丹心昭日月剛正垂千秋——悼念我黨我國和我軍杰出的領導人彭德懷同志［N］.人民日報，1979-1-3（3）.

［27］彭德懷軍事文選［M］.北京：中央文獻出版社，1988.

［28］姜思毅.中國共產黨軍隊政治工作七十年史：第5卷［M］.北京：解放軍出版社，1992.

［29］陳毅軍事文選［M］.北京：解放軍出版社，1996.

［30］鄭文翰.秘書日記里的彭老總［M］.北京：軍事科學出版社，1998.

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