水利工程代建模式應用與探討

□劉 君（梅州市威華水利水電建設工程有限公司）

改革開放以來，我國水利工程建設項目的規模和數量都有了突飛猛進的提升。特別是中央“一號文件”的出臺，國家加大對水利工程的投資與支持，使水利發展進入一個快速發展的階段。然而，隨著水利的發展，水利工程建設領域的各種弊端及矛盾也日益顯現，如一些舊的投資體制和項目管理體制與國際化、市場化的競爭規則不能適應。因此，需要加強對水利工程建設管理體制的改革，在借鑒國內外先進管理經驗的基礎上，完善工程投資體制改革和相關政策法規的建設。

代建制是指政府通過招標的方式，選擇專業化的項目管理單位，負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度，提高工程建設項目的管理水平和工程建設效益。

1.水利工程建設項目的特點

1.1 水利工程具有系統性

水利工程特別是大中型水利工程，投資較大，建設周期較長，前期準備工作較復雜，勘察設計、咨詢論證和建設程序要求也比較嚴格。任何一個水利工程項目建設都要經過一個系統的、8 個階段后才能順利實施：首先是建議書、可行性研究報告、初步設計，再次施工準備、生產準備、建設實施，最后才是竣工驗收、項目后評價等。由此可見，水利工程建設項目是一個系統性的工程。

1.2 水利工程涉及面廣

水利工程特別是大中型水利項目，涉及防洪減災，建設影響大，要經過發展改革部門、財政部門和水行政主管部門等部門立項后，才可以投資建設。在建設過程中還涉及國土資源、農業、交通、航道、水產、通信、環境保護、文物保護和國防等部門。與其它工程相比，水利工程施工所牽涉的部門和行業多，工程影響面多，涉及面廣。

1.3 水利工程專業性強

水利工程特別是大中型水利工程項目由于要受到水文、地質和社會、環境等因素的影響，技術要求高、涉及的專業也多，大中型水利工程一旦出現失誤，后果相當嚴重，這決定了水利工程的專業性強。因此，水利工程項目建設對勘察、設計、施工、管理運行等方面都要求具有專業的知識和專門的資質。

從上述水利工程建設項目的特點可知，水利工程特別是大中型水利工程建設項目，要求代建單位要具有豐富的工程咨詢和管理經驗，具有較好的社會信譽、資信能力和組織能力，還要具備工程建設所需要的各類型專業技術人才，還要有雄厚的經濟實力等。

2.代建制涵義及在我國的應用現狀

2.1 代建制涵義

項目“代建制”最早起源于美國的建設經理制(CM 制)。建設經理制是業主委托建設經理來負責整個工程項目的管理,包括可行性研究、設計、采購、施工、竣工試運行等工作,但不承包工程費用。

所謂“代建制”就是指分離項目建設人與項目使用人,由項目出資人委托一些有相應資質的工程管理公司或具備相應工程管理能力的其他企業,代理投資人對項目招投標、勘察、設計、施工、采購和監理等建設全過程進行組織管理,項目竣工后交付使用人的項目建設管理方式。代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責。

現行“代建制”是指政府通過招標的方式,選擇社會專業化的項目管理單位即代建單位，負責項目的投資管理和組織實施工程建設工作,項目建成后交付使用單位的制度。

2.2 代建制在我國的應用現狀

從21世紀初起,我國在政府投資項目已經開始推行“代建制”。1999年初,上海浦東咨詢公司受原上海市計委委托,全過程代理建設上海市收教收治綜合基地項目,開始了上海市財政投資項目以代建制形式委托中介機構進行建設的試點。2001年上海市開始在水務局、市政局、綠化局等單位試點實施代建制。北京市從2002年10月開始,對全額使用政府投資的公益性建設項目進行代建制試點。

2004年7月16日,國務院發布了《關于投資體制改革的決定》,明確“對非經營性政府投資項目加快推行‘代建制’”。同年11月16日,建設部又出臺了《建設工程項目管理試行辦法》,進一步規范了代建制的操作,為代建制的深入開展和有效運作奠定了基礎。隨后，便在我國部分省、自治區、直轄市等城市的政府投資項目逐步推行“代建制”,也開始慢慢在各個行業推行“代建制”，而且也相繼出臺了關于代建制的管理方法,成效顯著。

3.代建制管理模式

水利工程代建制管理模式是由投資方、代建方、實施方和運營方等構成一個的系統，具體關系如圖1所示。

圖1 代建制管理模式各方關系示意圖

4.代建制模式分類

4.1 從代建模式的合同關系進行分類

4.1.1 直接代建模式

直接代建模式中的投資人也就是政府投資主管部門,不是合同當事人；項目資金的管理權仍掌握在使用單位手中，實質上未對現行投資體制進行實質性的改革。但其模式的優點是可以防止工程招標中腐敗行為的發生，可以達到水利工程建設專業化管理的目的。此模式可以適用于一些經濟管理制度較完善的重建、改建、擴建等水利工程項目。

4.1.2 三方代建模式

三方代建模式優點是既可以實現三方當事人的相互制約，發揮三方當事人的積極性，也可以防止工程招標中的腐敗行為，還可以對工程建設和項目投資實現專業化管理。對于新建項目的建設或者大型重建、擴建、加固等水利工程項目建設都適合此模式。

4.1.3 項目法人模式

項目法人模式特點是項目資金的管理權由投資人成立的項目法人所掌控，項目建成后的使用單位不是合同當事人，這可能影響使用單位的積極性。對于新建、重建或使用單位暫時還未成立的水利工程較適宜使用此模式。

4.2 從代建實施管理方案進行分類

4.2.1 全過程代建模式

水利工程實行全過程代建模式，是從工程建設的通盤進行考慮，有利于實現工程建設的連貫性。但此模式對代建人要求比較高，代建人要具有較雄厚的專業技術資源和綜合協調能力,規模適中或專業性強的水利建設項目較適宜此模式。

4.2.2 兩階段代建模式

兩階段代建模式是按不同階段工作特點進行分工，使代建風險降低，可操作性強，但專業化管理的程度要求高。由于分階段代建，容易出現前、后期代建之間的銜接出問題，協調的內容也較多；如果拆分不好，不利于項目工期、質量、投資的總體控制。對于規模大、工期長的水利建設項目可以采用此模式。

4.2.3 聯合代建模式

聯合代建模式是通過詳細評審，選擇那些方案好、技術力量強的代建人。此模式成本會增高，如果聯合體關系協調不好，代建項目的管理實施將會受到影響。對于投資規模大、涉及專業多、技術復雜，或有一定收益的水利建設項目宜采用此模式，此模式應用不是太廣泛。

5.代建制模式在水利工程應用的優勢

在水利工程建設項目中實行代建制，與傳統的項目管理體制相比，主要有以下幾點優勢：

5.1 在水利工程建設項目中實行代建制，可以使投資者和建設者相分離。在全球一體化的今天，實行代建制既符合國際慣例的操作，又使工程項目更具招商引資的吸引力，同時也有利于完善和成熟管理理念和水平。

5.2 在水利工程中實行代建制，有利于各部門之間責任落實，也有利于改變以往水利工程建設項目政府投資、建設、監管、使用多位一體的狀況。

5.3 在水利工程中實行代建制，既優化項目又降低項目總成本，并且增強了競爭機制，優勝劣汰，在競爭中完善工程建設管理競爭機制。

5.4 有些水利工程本身缺乏專業化管理團隊，因此，在水利工程建設項目中實行代建制，可以克服建設項目非專業化管理的難題，還可以把工程整體的建設管理水平得到提高。

6.代建制模式在水利工程建設項目中應用前景

水利工程項目建設涉及的問題多、專業面廣、風險性高，一般是政府投資建設。而代建制正是在當前水利工程建設項目投融資體制改革，政府要轉變職能，創新建設體制的產物。代建制模式在水利工程建設項目應用中克服了傳統的建設管理模式在水利工程建設項目中存在的多種弊端，實現最大限度地優化資源配置、節約資金、提高投資效益并且保證水利工程按質按量準時完工。因此,在水利工程項目中推行代建制既是國際化形勢所需，也是其自身的優勢決定的。在上海、深圳、廈門等城市水利工程建設項目中都廣泛應用此模式，取得了一定的成績，其成功經驗值得學習。代建制模式在水利工程建設項目中應用前景非常光明，值得在在水利工程建設項目中廣泛推廣代建制模式。

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