農民工公共就業服務在中國改革發展中的戰略定位與思考

宋玉軍

（阜陽師范學院經濟與管理學院，安徽阜陽236041）

隨著改革開放和現代化進程，中國出現了農民工現象。據人力資源和社會保障部發布的2010年度人力資源和社會保障事業發展統計公報顯示，2010年度全國農民工總量約為2.4 億人，其中外出農民工數量約為1.5億人。就目前而言，農民工從農村流向城市，實現了非農職業化轉換，成長為一支新型的勞動大軍，億萬農民工成為產業工人重要組成部分[1]。但是在如何看待農民工現象問題，則是見仁見智。

國內學術界圍繞農民工問題，就農民工的概念與屬性、農民工對流入地和流出地的社會經濟的影響、農民工的群體特征及其新變化、農民工的城市社會融入與拒斥等方面展開了較為深入的研究。近年來，隨著民生問題的凸顯和中央“基本公共服務均等化”論斷的提出，關于農民工基本公共服務均等化問題成為學術領域的研究熱點。其中一些研究成果已經對農民工公共就業服務問題展開了討論。李占五認為，整合社會力量和各種資源，搞好農民工流動就業服務對農民工就業具有重要的現實意義[2]。諶新民認為，新生代農民工融入城市，首先是解決就業問題，其次解決住房、子女教育問題，再是解決社會保障問題；這些方面均有賴于政府提供均等化的公共服務[3]。傅丕毅通過對長三角“用工短缺”問題的調查后認為，“民工荒”除了與與沿海地區經濟結構調整及勞動力價格上升等因素有關外，還同公共服務不足有關 ,公共就業服務的缺失是導致“民工荒”、“用工荒”出現的一個重要原因[4]。有的研究將農民工公共就業服務與國際金融危機、返鄉創業（就業）聯系起來，凸顯公共就業服務缺位及其對農民工問題解決的重要性[5-7]。

以上研究對農民工公共就業服務方面的探討取得了一定的進展，對農民工公共就業服務的不均等及原因，如何消除不均等的對策措施做了研究。但農民工公共就業服務在解決農民工問題中的定位、功能作用等基礎性研究有待于深化，還需要從更為宏觀的視野,分析農民工公共就業服務在推動中國改革發展中的戰略意義，進一步明晰公共就業服務在農民工問題中的重要地位。

1 就業是農民工問題的現實基礎，需要加強有針對性的公共就業服務

就業對于農民工而言，具有重要的現實意義；做好農民工就業工作，是推動解決農民工其他問題的基礎，是中國經濟社會發展的必然要求。而加強農民工公共就業服務，不僅可以促進農民工就業問題的解決，而且能夠有力地推動中國改革發展的進程。

1.1 遵循中國經濟社會發展趨勢，需要做好農民工就業工

農民工是中國經濟轉軌、社會轉型的歷史進程中所出現的一種特有現象。一般而言，一個國家城市化、工業化的過程，是農民減少、農村剩余勞動力的轉移過程。但是在中國，由于傳統城鄉二元分割體制及其延續，致使農村勞動力轉移過程中的“工作與定居”并行過程被一分為二，這部分在城市中工作、生活的農民被“排斥在城門之外”，便由此產生了中國工業化、城市化進程中的農民工現象。

農民與其土地的“相對分離”，外出務工，就會面臨一個重要而又現實問題——就業問題。根據馬克思的觀點，只有在人類社會發展到“勞動客觀條件與勞動本身的分離”[8]階段，才會產生就業、失業現象。對于農民工而言，無論從他們的流動動機和成因上看，還是從他們的未來走向和發展趨勢看，實現就業、提升就業質量都具有基礎性和現實性意義，是他們立足于社會，融入城市的前提條件。尤其對于新生代農民工而言，更要關注他們的就業問題。從已有的研究成果看，新生代農民工不再滿足于依靠傳統打工模式，與其前輩相比，他們維權意識更強，不愿吃苦，對工作條件、待遇的要求更高，普遍存在著“土地情結”的淡薄，對城市的融入渴望。據“全國總工會關于新生代農民問題研究報告”顯示，在關于“未來發展的打算”的一項調查表明，在新生代農民工中選擇“回家鄉務農”只有1.4%；有55.9%的人準備將來“在打工的城市買房定居”[9]。這在一定程度上反映出新生代農民工以生存與發展的方式發生了重大的轉變，那種“進”可入城務工，“退”可返鄉務農的“兩棲式”生活模式正在消逝遠去。因而，有學者在概括“三農”問題時就認為，在中國如果說“20世紀的農民問題是土地問題”，那么“21世紀的農民問題主要是就業問題”[10]。凸顯出農民工就業是一個非常值得關注的重要課題。

做好農民工就業工作，符合中國經濟社會發展的趨勢。改革開放加快了中國工業化、城市（鎮）化的步伐，總體表現為第二、三產業的產值比重和城鎮人口比重逐年提升。中國經濟社會發展的變化帶來了就業結構的變化。在產業結構上表現為第二、三產業就業比重呈現上升態勢，“非農化”、“非農就業”成為我國經濟社會發展的主導趨勢[11]（表1）。據國家統計局顯示，中國在2000年第二、三產業的就業比重總和達到50%以后，無論從絕對量還是相對比重方面都超過了第一產業。工業化規律的作用下拉動中國就業的產業必然是第二、三產業。

表1 我國就業產業結構的變化

現代化的過程就是工業化、城鎮化和農村現代化的過程。城鎮化一般表現為農業人口的減少，城鎮人口的增加。與之相應的是城鎮就業的比重上升，鄉村就業結構下降（圖1）。

圖1 中國就業城鄉機構變化圖

總之，從就業結構的變動趨勢看，中國做好就業工作的關鍵在“農外”。就農民工而言，作為從農村向城市轉移過程中一個特殊社會群體，其本身就是中國經濟社會轉型的一個“縮影”，反映了中國經濟社會（中國就業結構）的變化態勢，是中國農民在沖破傳統體制約束和習慣勢力束縛情況下積極主動參與中國工業化、城市化、現代化自覺行動的“又一次偉大創舉”。而實現農民工境遇的改善，改變他們的生存與發展方式，需要加強公共就業服務，推進做好農民工就業工作。

1.2 加強農民工公共就業服務是推動中國經濟社會發展的必然要求

中國農民工是中國農村剩余勞動力轉移之路的“中國特色”。就業對于他們具有基礎性地位和現實性意義。單就農民工就業問題而言，至少包括兩個方面：能否順利實現就業和如何提高就業質量。城鄉二元體制下的農民工就業在總體上仍具有不穩定性的特點。一方面，由于一些企業等用工單位出于規避無固定期限合同、減少成本等動機的考量，使得大多數農民工沒有長期固定的勞動合同關系作為依托，造成勞動關系的不穩定；另一方面，農民工因為自身因素變化如維權意識增強、對工作崗位有較高的期望等，也會導致他們的職業流動率處于較高水平。農民工就業的短期性，工作崗位變動的頻繁性，不僅不利于農民工自身成長，喪失工作技能學習積累的機會，而且也會導致企業等單位用工行為的短期化。產生的直接后果是農民工的工作環境條件、工資保障等與就業相關的許多方面不盡人意，就業質量難以提高。因此，能否實現就業，如何提高就業質量，對于農民工而言是極其重要的。

改變“被邊緣化”的境遇，去除“二等公民”的稱謂，單靠市場機制的自發調節是不能完成的。從根本上改變農民工工作中一貫被動的局面，更需要借助政府這一“有形之手”進行有力地干預。以政府為主導的公共就業服務（PES）是市場經濟條件下政府干預和調節人力資源市場的一個重要方式。這在理論上被看做是彌補勞動力市場機制的缺陷與不足，調節和減少失業、協調勞動關系的一個重要手段。在市場經濟條件下，解決農民工就業問題的一項重要措施就是要建立公共就業服務制度，形成較為完善的公共就業服務體系（圖2）。

圖2 農民工轉換的主導機制變化

加強農民工公共就業服務是中國經濟社會發展的必然要求。目前我國經濟社會發展面臨的突出矛盾之一，就是日益增長的公共服務需求與公共服務供給不足、不到位的矛盾。這一矛盾表現在農民工身上就是基本公共服務的不均等和普遍性的缺失，在就業問題上常常被排斥在公共就業服務之外。這不僅不符合社會主義制度的根本要求，違背了公平正義原則，而且農民工“用腳投票”形式或其它非理性方式進行“抗爭”，必然會導致經濟效率的損失，并且在宏觀層面上影響我國實現全面小康與構建和諧社會的進程。因此，加強公共就業服務，幫助農民工實現就業，提高他們的就業質量，構建和諧的勞動關系，解決他們的后顧之憂具有重要的現實意義。

雖然在有些學者看來，農民工就業僅僅是農民工的表層問題，但我們認為，農民工就業不僅僅是實現就業問題，更為重要的是如何提高他們的就業質量問題；只要農民工就業問題得到了很好地解決，就能為農民工其他問題的解決奠定了基礎、創造了條件。做好農民工公共就業服務不僅符合我國當前經濟社會發展的現實，同時也是建設公共服務型政府和推動“基本公共服務均等化”的內在要求。進入21世紀以來，在以人為本、和諧發展、科學發展理念下，農民工問題上得到了政府部門的重視，2006年出臺了解決農民工問題的指導性文件《國務院關于解決農民工問題的若干意見》。但進一步改變當前農民工（新生代農民工）境遇，需要進一步深化改革；其中一個重要方面就是政府部門需要正確界定自身的角色，改變長期以來對農民工就業采取自由放任的“無為”工作狀態，切實承擔起為社會公眾提供均等化公共服務的責任。公共就業服務是基本公共服務的一個重要組成部分，為農民工提供便捷、高效、優質的公共就業服務，就是要讓“公共服務的陽光”普照在農民工身上，為他們順利地向市民轉變創造了基礎性條件。因而，農民工市民化，“就業服務須先行”。

2 農民工公共就業服務在推動中國改革發展中的戰略定位

農民工的一個重要而又現實問題就是他們的就業問題。做好農民工公共就業服不僅看做是新生代農民工完成“終極轉換”的一項中間性制度安排，也可以看做是解決農民工問題的一種持續性保障。不僅體現了政府對農民工最直接、最現實利益的關懷，而且能夠促進他們合理有序的流動、轉移，優化人力資源配置。農民工公共就業服務具有重要的戰略地位，能夠為推動中國改革發展、城鄉二元體制根本性解決創造一定的基礎與條件。

2.1 以公共就業服務為抓手，帶動基本公共服務的全面提升，漸次推進戶籍制度改革

農民工是改革開放后“中國農民的又一次偉大創舉”。改革開放解放了生產力，農村生產力的發展致使土地所能容納的勞動力的有限性逐漸顯現出來。一些農民在在理性動機下開始告別傳統的謀生方式，沖破了城鄉之間的“藩籬”，到城市尋求生存與發展的機會，逐漸形成“民工潮”。然而，由戶籍制度而衍生的一系列城鄉分割制度安排，導致農民和市民在待遇、機會和權利上有了區分。相對于城市居民而言，進城務工的農民始終是“一個制度外的現象”，是城市中的一個邊緣群體。他們僅僅因為與城市居民的“身份不同”，導致了他們無論在就業機會、工資待遇等方面，還是在公共服務方面與城市人存在著明顯的差異，尤其在就業上不僅就業質量差，沒有穩定性，而且還遭受如工資拖欠等諸多不公正待遇。究其根源，城鄉二元就業管理制度當然是造成農民工遭受就業困境的主因。而形成農民工公共就業服務服務缺失原因的一條邏輯路線是：戶籍制度→傳統就業制度→公共就業服務缺失（基本公共服務不均等）。他們因戶籍制度而遭受就業有歧視，進而在基本公共服務不能同等享有。

改變農民工的境遇需要深化改革。公共就業服務是市場經濟條件下以政府為主導的一項公益性服務，是現代就業制度體系的一個重要組成部分。通過加強有針對性的公共就業服務體系建設，讓農民工不僅能夠在就業前順利實現就業；而且也可以在實現就業的基礎上不斷提高就業質量，同時，也能夠在他們未能就業和正當合法權益受到侵害時獲得救濟性服務，維護正當的權益；這些方面最能體現農民工最直接、最現實的利益。因而，解決農民工問題的一個重要支點，就是要加強有針對性的公共就業服務。

既然農民工公共就業服務缺失的根源是沿著“戶籍制度→傳統就業制度→公共就業服務缺失（基本公共服務不均等）”這樣的一條邏輯路線形成的。我們可以通過設計這樣的改革思路來推動以戶籍為代表的城鄉二元制度體系的改革。將這種演化路徑進行反推，按照“公共就業服務（基本公共服務）→就業制度改革→戶籍制度改革”的改革思路來推動戶籍制度改革，解決農民工問題，以消除城鄉有別的“待遇差”。這一改革思路依然遵循了一條“由點到面”、“先外圍后內核”漸次推進的改革路徑，能在很大的程度上減少改革的阻力、壓力。“由點到面”就是由類似公共就業服務這樣一個個點的推進，發展到基本公共服務水平的全面提高。“先外圍后內核”就是先從外圍層層突破，再逐漸推進根本制度的改革。之所以以這樣的思路來推進改革的重要原因有三個：

（1）雖然戶籍制度是造成農民工受到“非國民待遇”的根源，但想通過戶籍制度改革來一次性解決問題是不現實的。一方面，戶籍的全面放開，會造成一些大城市容納力的超負荷；另一方面，一些農民工不一定愿意放棄土地。所以，只有將戶籍制度上附著的一些有差別權利的衍生制度逐漸剝離開來，并進行改革，才能讓戶籍制度回歸“人口統計與登記管理的意義”。同時，需要強調的是對戶籍制度不是不要改革，只有戶籍制度改革與其相配套的制度改革相結合，才能讓戶籍制度改革具有現實的意義。

（2）在建設服務型政府的背景下，政府轉變職能需要一個“抓手”。多年在農民工問題上的無為主義，孕育著“大有可為”的時機。尤其在當前全國各地愈演愈烈的“民工荒”的形勢下，在新生代農民工已成為農民工主體的情況下，搞好公共就業服務，推動基本公共服務均等化，才能使各區域在“爭搶人力資源大戰”中覓得先機。

（3）農民工就業與大學生就業、城市困難人群就業共同構成了政府就業工作的重點。并且農民工出現，首要的是對傳統就業制度的沖擊。所以，清除就業體制障礙，統籌城鄉就業，搞好農民工公共就業服務，是做好農民工就業工作的基本要求。構建農民工公共就業就業服務體系，就是幫助新生代農民工實現就業，提高他們的就業質量，從而為他們融入城市創造了前提條件，加快城市化進程。

總之，改變農民工“非國民待遇”，一直是學界、政界多年致力的目標；至今仍然沒有完全實現。在新生代農民工成為農民工主體的情況下，深化改革，做好服務是理所當然。而改革深化需要一個立足點，為農民工提供便捷、高效的公共就業服務是推動改革深化的一個戰略支點，也是加快改革的又一個“催化劑”。

2.2 以當前就業總體形勢為契機，加強農民工公共就業服務，不斷優化人力資源的配置

自改革開放以來，“農民工”的產生、流動，是市場化、工業化、城市化共同作用的結果。農民工進入城鎮和非農產業就業，不僅是現代化發展的客觀需要和必然趨勢，而且是在一定程度上沖破了城鄉二元結構，極大地推動了中國城市化、工業化、市場化進程。因此，有的學者就認為，“農民外出務工具有社會進步意義和改革意義”[13]。而農民工就業一直是以市場為主導的。從市場機制作用看，人力資源的自由流動是市場經濟的內在要求，是市場經濟優化資源配置的一種常態。與其他資源相比，人力資源是主宰、使用其他一切資源的主體，最具有活力。勞動力自由流動則是生產要素合理流動的重要方面[13]。

而現代市場經濟實踐證明，單一的市場機制并不能完全實現人力資源的優化配置，資源配置中的市場機制具有盲目性、滯后性等弊端，需要人為地進行干預與合理的引導。其中公共就業服務在推動人力資源流動實現優化配置中發揮重要作用。國際勞工組織早在1948年通過的《就業服務公約》第六條就規定基本公共就業服務包括職業指導和職業介紹；促進勞動力跨職業、跨地域、暫時性跨地域和跨國流動。因而，以市場為主導的農民工就業不能一直停留在市場自發調節的“放任自流”狀態，游離于公共服務之外。加強農民工公共就業服務平臺建設，不僅可以減少農民工流動的盲目性，節約就業成本、減少用人單位的招聘成本；也可以通過加大農民工技能培訓力度，避免結構性失業，從而進一步優化人力資源的配置。

就業形勢的新變化孕育著加強農民工公共就業服務，推進基本公共服務均等化的有利時機。隨著經濟社會的發展，中國總體就業形勢發生了顯著變化。其中的一個顯著變化就是，自2004年沿海一些地區首次出現“民工荒”以來，現已演變為普遍性的“用工荒”現象。從各地爭搶農民工的新聞報道中可見一斑。“用工荒”之所以在全國各地的普遍出現，除了宏觀上人力資源供需總量及結構的變化原因外，還有微觀主體的深層原因，它是農民工對一些區域長期遭受不合理待遇的一種規避，也可以說是農民工理性抉擇的又一體現。

“用工荒”、“招工難”使得各地區的用人單位紛紛通過提高工資待遇等“前所未有”的手段來吸引農民工，意味著農民工的境遇發生了巨大變化。但是我們還應看到現在全國各地爭搶農民工的現象，還是市場自發的產物，是在經濟利益驅使下的一些地區用人單位所采取的一種“被迫性”的行動，絕不能演變成為政府部門無需作為的口實；沿海等發達地區與內陸等欠發達地區爭搶農民工的新現象、新形勢應看作是孕育助推改革，推進公共就業服務均等化的有利時機，是各地方政府部門推動基本公共服務水平的提升與加強合作的契機。可以推測，在不遠的將來，隨著產業轉移和各區域經濟發展差距的縮小，在如何對待農民工問題上，各地方政府將由“排斥、防范、管制”轉變為“接納、親近、服務”，將由經濟實力的單一比拼轉變為“經濟實力+服務水平”的綜合性比拼。各地方政府部門只有把公共服務切實做好，賦予“筑巢引鳳”的新內涵，才能吸引農民工前來就業、工作，才能為地方經濟社會的全面、可持續發展奠定堅實基礎。

2.3 以農民工發展的最終趨勢為方向，加強農民工公共就業服務，助推農民工市民化

農民工市民化是一個復雜的綜合性問題。簡單的說，農民工市民化就是在城市工作生活的農民工由農村戶口轉變為城市戶口，成為市民。盡管不同的學者對農民工市民化有不同的見解，但農民工市民化是他們全面融入城市的過程；不僅僅包括工作在城市，擁有城市戶籍，更重要的是在思想觀念、價值取向、文化生活等方面的全方位地融入城市過程。因此，從這個層面上看，農民工市民化不是簡單的戶口轉變。另一方面，農民工市民化，也有城市經濟社會接納吸收他們的過程，需要綜合配套的政策措施，還會牽涉到農村的土地問題。因而，農民工市民化涉及的因素很多，不僅會涉及到城鄉、工業農業、行業之間的發展，涉及到區域之間的協調，還會涉及到中央和地方之間權力與資源的集中與分配，涉及到不同階層之間關系，又會關乎公民基本權利的行使和保護。打造農民工“去”與“留”的機制[14]，“政府應下大力氣清除勞動力轉移的制度性障礙，使勞動力的配置具有相對的穩定性和較高的效應。……，從而解決‘轉移得出’和‘留得住’的問題”[15]。從這個角度考量，市民化不僅僅是一個經濟問題、社會問題，更是一個復雜的綜合性問題。因而，推動農民工市民化需要一個突破口。而加強農民工公共就業服務，推動基本公共服務均等化可以助推農民工市民化。

農民工是一個過渡性群體，市民化是最終的趨勢。根據國際經驗判斷，我國已經進入工業化中期階段，城市化進程加快時期。但總體上，城市化速度滯后于工業化，數量龐大的農民工被“拒之在城門之外”。由于農民工市民化是一個復雜的綜合性問題，而且各地方政府在推動農民工市民化過程中都有諸如“有固定住所、穩定職業等”一些“硬性要求”條件，因此，農民工的市民化必然會是一個循序漸進的過程。

農民工市民化過程中的一個關鍵問題就是“如何讓農民真正融入城市，生活得更有尊嚴？”穩定的職業是農民工“進城”的基礎。加強農民工公共就業服務的主要目的，就在于以政府為主導公共就業服務既可以讓他們能夠實現就業、穩定就業，又能為他們在未能就業、權益受到侵害時受到及時的救助，從而為他們融入城市成為新市民創造基礎和前提條件；同時，穩定的就業、高質量的就業狀態，又可以強化“業緣”這一社會網絡紐帶，打通農民工社會階層向上流動的渠道，以改變農民工在城市中長期依賴“血緣”、“地緣”為關系紐帶的局面。所以，讓農民工進城，順利地成為市民中的一員，終止城鄉勞動力不同國民待遇的局面，需要重新構造公共資源的分配，改革原有不合理的基本公共服務體制機制。加強農民工公共就業服務，本身就是一個將公共資源分配重新調整配置的過程，主旨在于以保障農民工無論在何時何地就業，均能有平等的就業機會，享受同等的待遇和福利，也能享受到與本地戶籍居民大致相同的基本公共服務。

總之，農民工問題是中國在改革發展中產生的問題，也必然通過改革發展來解決。從現實意義上看，農民工市民化首先需要解決他們的就業問題。切實為農民工提供公共就業服務，不僅可以幫助他們順利實現就業，改善他們的外出就業環境，維護合法權益，而且可以提高他們的就業技能和適應城市生活能力，為他們順利地“扎根于”城市創造前提條件和堅實的基礎。

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