就業結構轉變與城鎮化的國際經驗及對我國的啟示

田明李睿

(北京師范大學社會發展與公共政策學院，北京 100875)

自改革開放以來，我國就業結構迅速轉變，城鎮化平穩快速推進。從就業結構與城鎮化水平的比較來看，我國已經從城鎮化水平滯后的國家成功轉變為基本適度的國家①田明:《中國就業結構轉變與城市化》，科學出版社2008年版。，城鎮化水平已經接近50%，超過60%的勞動力在非農行業就業。與實現城鎮化的目標相比，我國農業就業比重仍然較高，城鎮人口比重較低，實現就業結構由農業向非農業轉移、人口由鄉村向城鎮轉移是未來社會經濟發展的重要內容。就業結構的轉變與城鎮化同為社會經濟發展過程中的兩大結構性變化過程②霍利斯·錢納里、莫伊思·賽爾昆:《發展的型式1950－1970》，李新華譯，經濟科學出版社1988年版。。這兩大結構性變化相互影響、相互聯系，并在相互發展變化的過程中呈現某些規律性的特征。這些規律性的特征是判斷我國就業結構轉變和城鎮化發展趨勢、分析我國就業結構轉變和城鎮化過程中出現的各類現象的性質的重要依據。經過近200年的發展，西方發達國家已經完成了工業化和現代化時期的就業結構轉變和城鎮化過程，總結其發展過程中的規律和特點，能夠為中國城鎮化提供很多寶貴的經驗。只有在科學認識就業結構轉變與城鎮化規律的基礎上，才能更好、更順利、更和諧地推進就業結構與城鎮化的發展。

一、我國就業結構轉變與城鎮化所處的形勢

(一)實現就業結構全面轉型和城鄉一體化發展的關鍵時期

自1997年非農就業比重首次超過農業就業比重，2009年非農就業比重超過了60%，我國已經成為一個非農就業人口占多數的國家。伴隨著就業結構的轉變，從2004年開始，我國農村居民人均純收入一改以往徘徊不前的局面，收入增長有了明顯的改觀。其中農民工資性收入成為增收的主要渠道，所占的比重和份額越來越大，從1991年的21.4%上升到目前的近40%，工資性收入的增加額已經超過全年農民純收入總增量的50%。如果加上家庭經營中非農產業經營的收入，在非農產業領域的總收入已經超過農民人均純收入的50%。近三年農村居民的收入增長甚至超過了城鎮居民，其中非農產業領域的收入貢獻最大。可以說，創造和增加農民非農就業機會就是提高農民收入。但是，這個轉變的成果能否保持得住，并在此基礎上取得進一步的成績，同樣不是能夠輕易辦到的。從我國的歷史上看，隨著經濟增長的起伏，就業結構的反復，甚至倒退的情況曾經多次發生，改革開放以來就發生過兩次。一次是從1988年到1991年，我國非農就業水平從40.7%反向下降到40.3%;另一次是1997年到2002年，由于受東南亞金融危機及國有企業下崗職工的增加，非農就業水平從50.1%下降到50%，這一階段第二產業就業的絕對就業規模甚至出現了前所未有的下降，從1998年的1.66億人減少到2002年的1.578億人，減少了820萬個就業機會，出現了嚴重的就業困難的局面。因此，未來5到10年內是我國就業結構鞏固、充實和提高的關鍵時期。

(二)由農村人口占多數的社會向城鎮人口占多數的社會轉型的關鍵階段

城鎮化是社會經濟發展的必然趨勢。自改革開放以來，我國城鎮化水平已經由1978年的17.92%提高到2011年的51.27%，提高了33.35個百分點，年均提高1個百分點。如果說“十二五”時期是我國就業結構鞏固、充實并進一步提高的關鍵階段，那么城鎮化的發展將是中國歷史上城鎮人口數量首次超過農村人口數量的轉折點，成為一個由農村人口占多數的社會轉變為城鎮人口占多數的社會。這在中國5000年文明史上是第一次。由于城鄉居民消費習慣、消費模式和消費條件的差異，城鎮居民的邊際消費傾向要高于農村居民①“城鎮化進程對擴大內需影響”課題組:《未來十年城鎮化進程對擴大內需的影響》，《調研世界》2011年第1期。。在同等人均收入水平下，一個城鎮人口占多數的社會其消費傾向要大于農村人口占多數的社會，對我國擴大內需，轉變經濟增長方式具有重要意義②王國剛:《城鎮化:中國經濟發展方式轉變的重心所在》，《經濟研究》2010年第12期。。在我國當前擴大內需，進一步推動經濟增長方式轉變的關鍵時期，推動城鎮化是提高經濟發展質量和轉變經濟增長方式的重要舉措。

(三)推動中國走向可持續城鎮化與和諧城鎮化的關鍵時期

農民由農村向城市轉移是城鎮化最重要的表現形式。只有解決好農民工問題，使城鄉勞動力的流動和遷移順利地進行下去，才能更好地推進城鎮化進程，促進城鎮化的可持續發展。目前，由于戶籍制度的分割、社會保障體系的不完善，進城的農民工作為統計上的“城鎮居民”卻不能完全享受到與城鎮居民相同的公共服務。他們多數在非正規部門就業，工資待遇水平低、居住環境惡劣，經常面臨失業的危險。在經濟不景氣的情況下，農民工首先受到沖擊。這種城鎮化是不穩定和不可持續的城鎮化。目前新進入城鎮的新一代農民工與老一代農民工已經有了本質的區別，一方面比老一代農民工有更高的教育水平、更容易接受城鎮文明，與鄉村的聯系更加薄弱，具有更強烈的愿望留在城鎮③董延芳、劉傳江、胡銘:《新生代農民工市民化與城鎮化發展》，《人口研究》2011年第1期。;另一方面他們的權益意識比較強。這樣，在經濟低迷時期，他們一方面不愿離開城鎮返回農村，另一方面在城鎮又找不到合適的工作，勢必會在城鎮形成大量的貧民階層。2010年進城農村人口占城鎮總人口的比重為32%，其中大部分為沒有城鎮戶籍的年輕農民工。由此來看，如何使進城流動人口順利地融入城鎮，成為城鎮真正意義上的“市民”，是需要迫切解決的問題。

二、就業結構與城鎮化發展的基本規律及國際經驗

(一)就業結構的轉變帶動了城鎮化的發展，沒有就業結構的轉變就沒有城鎮化

城鎮就業機會的創造是促使勞動力和人口城鄉遷移的根本原因，就業結構的轉變帶動城鎮化的發展。作者以1990年世界上122個國家和地區人均GDP與非農就業水平和城鎮化率進行散點圖分析，可以發現，無論是按照購買力評價計算的人均GDP，還是按照匯率計算的人均GDP(見圖1)，都與城鎮化率呈對數關系，并且隨著人均GDP的提高城鎮化水平也在提高，兩者的相關系數都分別達到0.813和0.825。

以1990年美元計算，當人均GDP達到2167美元的時候，城鎮化水平為50%;當人均GDP大約為3500美元的時候，城鎮化水平達為60%，且城鎮化水平提高的速度開始放緩。通過美國1990～2009年GDP平減指數進行換算，當城鎮化水平分別位于50%和60%的時候的人均GDP折合成2009年美元則分別為3668美元和5933美元④根據美國1990年到2009年GDP平減指數計算，2005年1美元相當于1990年的0.649美元，2009年1美元相當于1990年的0.6美元。。我國目前正處于這樣的發展階段⑤按匯率計算，2010年我國人均GDP折合美元約4485美元。。

圖1 1990年122個國家匯率人均GDP(左)和購買力平價人均GDP(右)與城鎮化率散點圖

如圖2所示，分別以UNDP統計比較完整的1990年122個國家非農就業比重和城鎮化率做散點圖，進行相關分析，與人均GDP與城鎮化率的關系不同，非農就業水平與城鎮化率呈線性相關關系，相關系數R高達0.839。從這個角度來看，非農就業水平與城鎮化的關系比人均GDP的關系更直接、更密切。但是非農就業水平與城鎮化水平二者并不完全重合，存在著一定的差距，在不同的地區以及同一地區的不同發展階段，差距不同。作者用人口超過100萬的非城市型的88個國家1998年的數據進行分析發現，非農化比重高于城鎮化比重是存在于多數國家和地區的一個普遍現象，占88個國家的84.8%。非農比重低于城鎮化率主要出現在拉美及部分前蘇聯國家，只是個別現象，被稱為過度城鎮化國家①周一星:《城市地理學》，商務印書館1995年版。。這些國家城鄉發展差距明顯，農村非農產業不發達，非農產業主要集中在城鎮，從而導致城鎮化高于非農化。

(二)當城鎮化進入加速期后，城鎮化與非農化的增長呈周期性的交替波動，城鎮化發展滯后于非農化半個周期

我國的經濟增長周期與非農就業比重變化的周期是高度一致的。在經濟周期的上升階段，非農就業比重提高迅速;在經濟增長的下降階段，非農產業勞動力比重的提高速度放慢。但是，勞動力行業轉移由此帶動人口向城市遷移是兩個不同步的過程，只有當勞動力的轉移達到一定的程度和階段，人口的城鄉遷移才開始。二者轉移的高峰期存在著一個過渡(如圖3所示)。這個過渡是由勞動力家屬遷移的滯后性以及農村就業轉變與城鎮發展的不同步造成的②田明:《中國就業結構轉變與城市化》，科學出版社2008年版。。在城鎮化的初期階段，由于城鎮化與非農化發展速度比較緩慢，人口和勞動力轉移的規模比較小，二者不同步的規律性從相對比重上無法顯示出來，但當發展進入加速期，勞動力轉移的規模在總人口中的比重達到一定程度的時候，二者不同步的規律性就顯示出來了。

圖2 1990年122個國家非農就業水平與城鎮化率散點圖

以美國為例(如圖4所示)，城鎮化與非農化的關系的發展演變過程以20年為一周期基本可以分成兩個階段，第一階段從1820年到1900年，城鎮化水平低于40%，城鎮化與非農化每10年提高速度基本一致，二者之間如影相隨;當城鎮化水平超過40%以后，即從1900年到1980年，城鎮化和非農化走勢一高一低相互交替，前10年非農化提高速度快于城鎮化，后10年城鎮化提高速度快于非農化，城鎮化滯后于非農化10年，表現出圖3所示的走勢。

(三)隨著工業化的進程，就業結構偏差系數越來越小，各個行業產值比重與就業比重趨于一致

就業結構偏差是指就業結構與其相對應的以產值計算的產業結構相比較的偏離程度。比較某類產業或某幾類產業就業結構偏差所采用的方法一般是通過直接比較該產業產值在GDP中的比重與該產業在總從業人員中的比重之間的差異，然后與其他國家或一般理論模型進行比較。用偏差系數D來表示就業結構與產業結構之間的偏差。

計算某產業就業結構偏差系數的公式為:

其中就業結構偏差系數Di表示i產業的就業結構偏差程度，Vi/Ei為i產業比較勞動生產率，Vi表示i產業的產值比重，Ei表示i產業的就業比重。

Di絕對值越大，說明就業結構的偏差程度越大;越接近于0，說明就業結構比重與產值結構比重越接近，偏差程度越小。Di為負數，說明i產業產值比重小于其就業比重，該行業比較勞動生產率比較低，勞動密集程度高，絕對值越大，比較勞動生產率越低;相反，Di為正數，則說明i產業產值比重大于其就業比重，該行業比較勞動生產率高，數值越大，比較勞動生產率越高。

計算整個產業就業結構偏差系數的公式為:

根據公式1和公式2對庫茲涅茨、錢納里等人研究的國際標準模式進行分析計算，得到國際標準模式的各產業就業結構偏差系數和總體偏差系數(見表1)。

通過表1國際標準模式，可以得出如下的結論:第一，第一產業的Di系數多數時間內小于0，為負數，這說明第一產業勞動投入高，而產出相對較低，比較勞動生產率遠遠低于第二和第三產業。第二，第二產業Di一直大于0，而且遠遠高于第三產業，更高于第一產業，經濟發展水平越低，第二產業Di數值越大。隨著經濟的發展，第二產業Di數值逐漸變小，產業比較勞動生產率逐步下降，但是仍然高于第一和第三產業。第三，第三產業偏差系數由大到小，并接近于零。說明在這一階段其比較勞動生產率與第一產業相比而言較高，但低于第二產業。第四，就業結構總體偏差系數(一、二、三產業就業結構偏差系數絕對值之和)處于下降過程中，越來越接近于0。

(四)社會保障制度是隨著城鎮化而逐步建立和完善起來的，城鎮人口比重在40%～60%的階段是社會保障制度框架形成和定型的關鍵時期

研究西方國家社會保障的歷史就可以發現，社會保障是與工業化和城鎮化同步發展起來的，沒有工業化和城鎮化就沒有現代社會保障制度，沒有完善的社會保障制度，工業化和城鎮化的進程也會受阻。農村勞動力大規模進入城市，面臨著諸多風險，且隨著城鎮化的推進牽涉的人群會不斷擴大，這時家庭保障和慈善機構救助等已力不從心，必須由國家建立相關的制度來保障這些弱勢群體的基本生活水平，并需要長時期的不斷努力而達到完善。德國的城鎮化水平在1891年超過50%，也就是在這一時期，從1883年到1895年德國政府先后制定頒布了《疾病保險法》①注:西方世界上第一部社會保險法。、《工傷保險法》和《養老、殘疾、死亡保險法》。1935年，羅斯福政府制定頒布了歷史上著名的《社會保障法》，第一次明確提出了社會保障的概念，也是第一部由政府承擔義務、全國性的社會保障立法。這一年美國的城鎮化水平在55%，日本城鎮化水平從戰后初期的37%上升到1960年的63.3%，是城鎮化迅速發展時期，同時也是社會保障制度發展的基礎建設時期。從1947年到1959年日本先后頒布了《失業保險法》、《生活保護法》、《厚生年金保險法》、《國民健康保險法》和《國民年金法案》，不僅確立了社會保障的各分支制度體系，而且創立了社會保障管理體系和法制體系，將日本社會保障從救濟機制向防貧機制轉型，從解決生活困難向提高國民生活質量轉型②劉子超:《城市化進程中的社會保障問題》，人民出版社2006年版。。在城鎮化的過程中，發達國家所建立的社會保障制度都是以城鎮為核心，把鄉村逐步納入城鎮社會保障的范疇，最終形成統一的、一體化的社會保障制度。

表1 三次產業結構偏差系數演變的國際模式

三、國際經驗及其對我國的啟示

(一)保持經濟和城鎮化平穩快速發展的可能性仍然較大，但要警惕經濟泡沫

關于我國城鎮化未來發展的趨勢，有人認為會進一步加速，有人則認為進入了減速期，很難再現以前的高速發展態勢④魏后凱:《我國城鎮化戰略調整思路》，《中國經貿導刊》2011年第7期。。當城鎮化水平提高到一定的程度，由于城鎮數量的增加和城鎮規模的擴大，城鎮吸納人口的能力也會逐步提高，在城鎮化的加速期，后半段的速度要高于前半段的速度。比如，日本從1950年到1960年城鎮化水平由37.3%提高到67.9%，進入穩定發展階段的前10年，年均提高了3個百分點。韓國從1975年到1985年，城鎮化水平從48.4%提高到65.4%，進入穩定發展階段的前10年，城鎮化年均提高1.7個百分點。因此，我國城鎮化達到和超過50%左右的時候，年均提高一個百分點仍然是可能的。

城鎮化的快速發展必然帶動經濟的快速發展，我國城鎮化年均提高1個百分點，經濟增長就可維持在7.1%⑤朱孔來、李靜靜、樂菲菲:《中國城鎮化進程與經濟增長關系的實證研究》，《統計研究》2011年第9期。。其他國家的實踐也證明，當城鎮人口比重達到50%以后，往往能夠迎來新一輪的經濟快速增長周期。以日本為例，日本城鎮人口比重達到50%，是在二戰以后的1950年～1955年間實現的，緊接著日本便迎來了從1955～1973年長達18年的經濟增長的黃金期，GNP的年平均增長率持續保持在10%以上。在1973年，即經濟高速增長時期的“終點”年份，日本的實際GNP達到1946年的11倍。日本的人均GDP從1955年的10萬日元，增至1975年的人均210.5萬日元。與此同時，在經濟的高速推動下，城鎮化水平水漲船高，由56%提高到75%，年均提高1個百分點。

韓國在1976年城鎮化水平達到50%的水平，此后，雖然從1977年到1982年的“四五”計劃期間，韓國的經濟增長率降低到5.5%的水平，但“五五”和“六五”期間分別達到了9.8%和10%的高增長率，“七五”期間也高達7.5%，前后長達15年的高速增長，直至1998年金融危機的爆發，高速增長勢頭才減緩。

美國城鎮化水平是在1920年達到50%，此后，整個20世紀20年代是美國經濟的黃金時代，被稱為擴張的20年代，直到20年代末由于經濟危機的爆發而中斷。1929年美國工業生產總值比1920年提高了53%。但需要注意的是，在長達十幾年的高速經濟增長之后，由于信貸消費的過度膨脹，推動股市的繁榮和投機的盛行，容易造成金融危機，進而演變為經濟危機。美國的1929年經濟危機和韓國1998年受東亞金融危機的重創都是實例。

(二)存在非農化與城鎮化的周期變化以及非農產業就業彈性下降導致就業結構轉變滯后的風險

中國的發展也遵循非農化與城鎮化的周期演變規律，而且更為明顯。在20世紀90年代非農化與城鎮化發展步入了比較正常的發展軌道，在市場經濟體制的建立和完善過程中，恰逢我國城鎮化水平接近30%，進入城鎮化快速發展階段，二者的周期規律逐漸顯示出來。1990～1996年6年間，非農化發展速度遠遠高于城鎮化發展速度，1997年到2002年的6年間城鎮化發展速度又遠遠高于非農化增長速度。整個90年代前后兩個階段非農化與城鎮化所體現的這種發展趨勢與美國在城鎮化水平達到30%以后所體現的周期性規律基本一致。1990～1996年處于非農化高速發展階段，而城鎮化處于相對的低潮。1997年到2003年，城鎮化在高位運行，而非農化處于低谷(見圖5)。2004年到2009年6年間我國城鎮化提高了5.96個百分點，而非農化提高了11個百分點，非農化提速十分明顯，城鎮化與非農化進入了第二周期的上半期。從“十二五”開始，將進入下半周期，一直持續到整個“十三五”的初期。在此之后的“十二五”的大部分時間內，非農就業比重的提高速度會下降，低于城鎮化的提高速度，就業結構的轉變速度會放慢。

此外，經濟增長的就業彈性系數也是影響就業結構的重要因素。從20世紀80年代以來，我國第二和第三產業及由第二和第三產業組成的非農產業的就業彈性系數總體上是下降的。意即相比非農產業增加值增長，就業增加越來越少。創造單位產值所吸納的勞動力數量在不斷下降。在經濟增長放慢和勞動就業彈性系數下降的雙重壓力之下，“十二五”期間我國就業面臨著嚴峻的挑戰。這有可能使我國在“十五”和“十一五”時期在轉移農業勞動力方面已經取得的成績受到影響，甚至出現“結構倒流”的現象，即非農就業比重不升反降。

圖5 1990～2005年中國非農化與城鎮化增長速度對比

(三)我國就業結構偏差程度特別顯著，其中第二產業結構偏差最嚴重，進一步轉移農業勞動力是關鍵

我國從建國之初直到目前就業結構偏差都十分嚴重，1952年到2005年的53年間，就業結構的總體偏差系數有49個年份高于2。在僅有的五個低于2的年份中，最低的1996年也高于1.9。第二產業一度超過3以上，沒有低于過0.95，第一產業最高曾達到0.74，改革開放后最低為0.5;第三產業很多年份高于0.5(見表2)。為了進一步說明我國就業結構偏差的程度，與同屬于東亞經濟體的日本1955年到2000年工業化及后工業化時代就業結構偏差的變化進行對照和分析(見表3)。從1955年到1990年日本的三次產業的就業結構偏差系數總體處于下降的趨勢。就業結構總體偏差系數最高的1955年也僅為1.3，1970年以后一直沒有超過1，第二產業就業結構偏差系數最高沒有超過0.5，目前在0左右徘徊，而我國最低的年份高于日本最高年份一倍左右，第一產業就業比重偏高是其中的主要原因。

改革開放前我國非農產業凈吸納勞動力0.84億人，改革開放后到2009年凈吸納勞動力3.65億人，在世界歷史上沒有任何一個國家能在如此短的時間內創造出規模如此巨大的勞動需求。但是，與龐大的勞動力規模相比，大量的剩余勞動力仍然滯留在農村。2009年我國勞動供給人口為7.98億人，相當于高收入國家或地區勞動力供給總數4.32億人的1.85倍。非農產業發展在有限的歷史階段內無法轉移規模如此龐大的農業勞動力。我國勞動力過剩與發達國家曾經出現的勞動力過剩的根源不同。在發達國家，農業剩余勞動力的出現，主要是由于技術進步，農業勞動生產率提高，單位面積耕地所需要的勞動力數量減少，以及工業化過程中建設用地擴展，耕地面積減少釋放部分農業勞動力，從而出現農業剩余勞動力的現象，這種過剩是相對過剩。在我國則主要是由于人口眾多、資源有限而造成的絕對過剩。正是由于人口規模龐大，包括工業在內的非農產業無法在較短的歷史時期內無法由農村向城市轉移如此大量的人口，導致了就業結構的嚴重偏差①田明、王玉安:《我國城鎮化與就業結構偏差的比較分析》，《城市問題》2010年第2期。。與第二產業較高產值比重相比，就業比重太低，與第一產業較低的產值比重相比，卻滯留了大量的勞動力，這是造成我國就業結構偏差，進而造成城鎮化與產值結構之間偏差的原因。

表2 1952～2005年我國的就業結構偏差系數表

表3 1955～2000年日本的就業結構偏差系數

(四)隨著城鎮化進一步發展，城鄉一體化社會保障制度建立和完善的要求越來越迫切

社會保障制度是城鎮化順利前進的社會穩定器，其建立與發展狀況很大程度上決定著城鎮化的質量和可持續性。發達國家以城鎮為核心建立的社會保障制度，把由農村到城鎮就業的人口納入這個保障體系，順應了城鎮化發展的趨勢，順應了社會結構的變化趨勢。鑒于目前我國城鎮化發展的階段和形勢，迫切需要完善社會保障制度。第一，要從全國統籌和城鄉一體的最終目標著眼。特別強調要提高保障的統籌層次，只有全國統一了基本養老保險與醫療保險，才能維系勞動力市場的統一，縮小城鄉差距。第二，以多數受益和總體受益為制度建設的衡量標準。目前我國的改革已經由改革開放初期一項改革能夠使所有人受益轉變到雖然多數人會受益，但也必然會對部分既得利益者造成損失，因此，改革會受到很大的阻力。在社會保障制度改革中，如果不能做到至少使一個人受益而沒有任何人受損的“帕累托改進”的話，就應該做到在改革中受益總量大于受損總量，以至受益者可以對受損者進行適當的補償。在逐步縮小因在社會保障不平等所造成的城鄉收入差距方面，可以循序漸進由“相互分割”向“統一籌劃”轉變，為實現社會保障的城鄉統一奠定良好基礎。第三，適應農民工留城意愿比較高的現狀，以對接城鎮保障為主要思路，解決農民工的社會保障問題。農民工有強烈的留在城市定居的意愿②張暉、許琳:《中西部農民工留城傾向影響因素分析》，《西北大學學報》2004年第1期;尉建文、張網成:《農民工留城意愿及影響因素——以北京市為例》，北京工業大學學報2008年第2期;蔡玲、徐楚橋:《農民工留城意愿影響因素分析——基于武漢市的實證調查》，《中國農業大學學報》(社會科學版)2009年第1期。，但是現實的條件使他們沒有足夠的信心。因此，無論是從農民工的愿望，還是從社會經濟發展趨勢來看，創造條件排除不合理的制度設計對農民工加入社會保障體系所構成的障礙，引導農民工加入城鎮社會保障體系，符合工城市化的趨勢，符合農民工向往城鎮生活的愿望。