進一步優(yōu)化財政金融支持政策保證保障性住房順利建設的建議

2007年以來，政府啟動了新一輪的保障房計劃，積極出臺各項政策措施支持保障房建設，目前我國保障性住房已走過了17個年頭，已初步形成了以經濟適用房、廉租房、“兩限房”、公租房和棚戶區(qū)改造等為主要形式的保障性住房供應體系，在解決中低收入家庭的住房困難方面取得了巨大成就。但由于我國人口基數大，加之城市化帶來的農村人口轉移，城鎮(zhèn)保障性住房供應任務仍然艱巨。面對這種需求形勢，黨中央、國務院將保障房寫進了政府工作報告（2011年）、寫進了“十二五”規(guī)劃，提出要大力加強保障房建設，并將建設任務指標量化分配到了地方各省市。

目前我國保障性住房財政金融政策實施中存在的問題主要有：

1.保障性住房財政投入不足

在1998年前后，以經濟適用房為主體的保障性住房建設達到了一個高峰，而此后，尤其是2003年國務院在《關于促進房地產市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)〔2003〕18號）中將房地產業(yè)列為支柱產業(yè)之后，經濟適用房的投資不斷下降，1999～2005年六年間，廉租房的資金總投入也只有47.4億元，其中，中央財政支出更是只有20億元。即使到了2010年，經濟適用房投資占商品住宅投資的比例只占3.14%，財政投入不足直接導致了保障性住房供給不足。究其原因，一方面保障性住房建設用地實行劃撥供應，并且套型、面積都受限制，利潤也被控制，開發(fā)商和政府都不愿投入資金，對地方政府來說還會減少土地出讓收入，是件吃力不討好的事；另一方面，面對中央下發(fā)的保障房建設任務指標，地方政府在籌資方面也確實有較大壓力，越是經濟發(fā)展落后、財政收入少的地方對保障房的需求越大，從而財政壓力也就越大。此外，一些地方還存在挪用保障房專項資金，或者用保障房建設用地改建商品房的現(xiàn)象。

2.土地出讓金制度不完善

現(xiàn)行土地出讓金制度中一個亟待解決的問題是，各地政府土地出讓金是預算外收入，一般不納入財政預算內管理，因而造成使用不透明、難監(jiān)管，也容易滋生腐敗。此外，隨著商品房市價一路走高，開發(fā)商拿地樂此不疲，地方政府土地出讓收入也隨之高漲，而這不但推動了房價提高，也使地方政府更樂于將有限的土地資源賣給普通商品房，而不是劃撥給不但沒有土地出讓收入、反而要自己用土地出讓金來反哺的保障性住房。根據財政部《關于2010年中央和地方預算執(zhí)行情況與2011年中央和地方預算草案的報告》，2010年國有土地使用權出讓收入為29109.94億元，當年安排支出26975.79億元，而其中廉租住房保障支出僅463.62億元，廉租房保障支出僅占當年土地出讓總出入的1.59%。如果以土地出讓收益占土地出讓總收入的40%計算，其比例遠沒有達到2007年《廉租住房保障資金管理辦法》中規(guī)定的10%的要求。

3.缺少專門的住房金融機構

發(fā)達國家和地區(qū)大多有政府引導的專業(yè)化住房金融機構，為公共住房建設提供資金支持、擔保和監(jiān)督，也可以為中低收入群體購買住房提供貸款或擔保，并提高資金使用效率。而我國目前缺少類似的專業(yè)性住房金融機構，主要還是依靠商業(yè)銀行，而商業(yè)銀行的盈利性原則不可能完全配合政府的政策意圖。保障房建設資金需求量大、建設周期長、回報率低，因而風險也比較大，加之商品住宅市場的迅速發(fā)展所帶來的高利潤，造成了金融機構的信貸資金對保障房支持不足的現(xiàn)狀。

4.缺乏金融創(chuàng)新

目前對保障房建設的金融支持，主要還是以銀行信貸為主，導致保障房建設資金來源渠道單一，同時由于保障房資金投入較大、凈收益低、資金占用時間長，導致貸款流動性差，也影響了金融機構的積極性。其實，保障性住房，尤其是公租房，雖然資金投入大，收益低，但是其收益具有相對穩(wěn)定的特點，另外，由于有政府的支持，資金安全也有保障，像保險資金、企業(yè)年金和公積金等，在投資偏好上普遍要求投資周期長、收益回報率相對穩(wěn)定，而保障房剛好滿足這些特點。當前，一方面，我國社會資金相對比較寬裕，流動性相對過剩，投資渠道較為缺乏，使得不少投資者將資金投入房地產市場，推高了房價；另一方面，保障房建設資金卻十分缺乏，因此，如何加大金融創(chuàng)新力度是當前迫切需要解決的問題。

建議：

1.建立保障性住房專項資金并加強管理

保障性住房建設所需資金量巨大，并且需要從開發(fā)建設到建成后配套設施等的持續(xù)投入，所以，政府應加大財政投入、拓寬資金來源渠道，形成穩(wěn)定持續(xù)的資金供給。此外，鑒于保障性安居工程是一項長期任務，應將籌集的資金、保障房租售的收入、保障性住房建設和運營維護支出、補貼發(fā)放等收支進行統(tǒng)一集中，實行專項管理、分賬核算。對于保障房專項資金的使用，應做到公開透明、嚴格審批，嚴格按照規(guī)定用途使用，杜絕截留、擠占、挪作他用等違法違紀行為。中央財政的專項資金應根據各省市住房保障水平、財政困難系數和上年度保障房建設完成情況，靈活調度，適時增加或減少有關地區(qū)專項資金撥付，提高資金使用效率。要確保將專項資金撥付到省市縣財政部門，并依法對資金使用情況開展監(jiān)督檢查。

2.完善保障性住房供給的稅收政策

由于經濟適用房和兩限房等保障房實行微利開發(fā)原則，所以須給予參與保障性住房建設的開發(fā)企業(yè)一定的稅收優(yōu)惠，用稅費減免彌補其利潤損失，以吸引更多企業(yè)主動參與開發(fā)建設。如在房產稅改革試點中，可以將征收的收入部分用于保障性住房特別是廉租房和公共租賃住房建設；對從事保障房物業(yè)和收租管理的單位的營業(yè)稅、所得稅等也可以進行適當減免。在地方政府層面，一些地區(qū)財政收入的相當一部分來自于房地產開發(fā)企業(yè)的稅費，而保障房又投入多收益少，這直接導致地方政府缺乏建設保障房的動力。因此，為了能充分發(fā)揮稅收調節(jié)的杠桿作用，有必要對現(xiàn)行稅收制度進行改革，優(yōu)化中央和地方稅收分配格局。

3.完善土地出讓金制度

一是將土地出讓金全額納入地方財政預算，按收支兩條線來管理，并在其中固定安排一定比例用于保障房建設和管理，實行專款專用。二是將土地出讓收入由一次性收取改為分年度收取，即采用土地年租金的形式，使其地租的性質更為明確。三是改變現(xiàn)有地方財政與土地出讓收益的依賴關系，通過培養(yǎng)新稅源、改善地方政府融資平臺等方式，避免地方“寅吃卯糧”賣地的短期行為，同時還應加強上級以及群眾的監(jiān)督。

4.建立政策性住房金融機構

一方面，建立專門的政策性住房金融機構，負責保障性住房建設和消費環(huán)節(jié)的金融服務。該機構的資金來源可以是儲蓄，也可以是發(fā)行債券，還可以將人壽保險基金、養(yǎng)老基金吸收進來，形成穩(wěn)定資金供給。政府除在貸款方面給予政策性住房金融機構優(yōu)惠外，也可對其吸收的存款和發(fā)行的債券減免利息稅等，以幫助其籌集資金，增強競爭力。如北京市正在準備組建的“保障性住房投融資公司”，該公司將通過發(fā)行基金、債券等金融產品吸收社會資金，用于保障性住房建設。另一方面，要給予這些金融機構政策傾斜，鼓勵金融機構積極參與項目融資。如可以對參與保障房項目的金融機構給予財政貼息，在項目的證照審查及貸款資產質量認定、不良貸款核銷等方面采取寬松監(jiān)管，鼓勵保障性住房貸款證券化等金融創(chuàng)新。

5.利用住房公積金貸款支持保障房建設

目前我國住房公積金閑置資金數額已過萬億元，如能利用這些資金發(fā)放保障性住房建設貸款，將有利于緩解保障房建設資金缺口，也將提高住房公積金使用效率、實現(xiàn)住房公積金保值增值。但是，在運用公積金的過程中，必須留足備付準備金，優(yōu)先保證職工提取和個人住房貸款，而只能將余下的部分資金用于放貸，同時應嚴格控制供應對象，同等條件下，繳存住房公積金的中低收入住房困難職工，應優(yōu)先購買或租賃。另外還應設立資金監(jiān)管專項賬戶，并且要對申請貸款的項目進行嚴格評審，落實貸款抵押，確保資金安全。