保障房建設資金解決之道

住房是人類的基本生存條件，也是基本生活需求。人人享有合適的住房，是聯合國千年發展目標的重要內容。低收入家庭是難以依靠自身力量解決其住房問題的。政府有責任建立合適的住房保障制度，滿足低收入家庭基本的住房需要。住房保障政策是政府解決市場失靈以及保障低收入家庭基本居住需要的公共政策，政府在保障性住房建設中應起到重要作用，特別是在解決保障性住房建設資金問題上應起到主導作用。

一、保障性住房建設從國家層面受到重視

住房問題是一個重要的民生問題，黨的十七大提出了“住有所居”的目標。住房改革以來，多數居民通過房地產市場解決了住房問題，部分居民住房條件也得到了改善。但隨改革同時誕生的保障性住房建設滯后于商品住房建設，加之部分城市房價上漲過快，使住房困難家庭和一部分低收入家庭住房問題成為熱點和焦點。2007年的國務院第24號文《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，提出了住房保障制度的目標和框架；2008年12月國辦131號文《關于促進房地產市場健康發展的若干意見》，要求加大保障性住房建設的力度，爭取用三年時間基本解決城市低收入家庭住房的困難和棚戶區改造工作；2009年開始政府工作報告每年對保障性住房都提出具體建設目標。2010年住房和城鄉建設部等六部委聯合發布了《關于做好住房保障規劃編制的通知》，到2012年末，基本解決1540 萬戶低收入住房困難家庭的住房問題，力爭到“十二五”期末，人均住房建筑面積13平方米以下低收入住房困難家庭基本得到保障。國家不僅重視保障性住房建設，而且還落到了實處。

二、近年來我國保障性住房建設力度加大

2010年以來我國保障性住房建設速度迅猛增加，2010年開工建設590萬套，2011年開工建設1000萬套，2012年計劃開工建設700萬套，這么龐大的開工建設量是前所未有的。“十二五”期間計劃建設保障性安居工程3600萬套，使保障性住房的覆蓋率達到20%。保障性住房建設最關鍵的兩個方面是土地和資金。在土地問題解決的基礎上，建設資金應該是制約保障性住房建設的關鍵因素，也是最難解決問題之一。

目前我國保障性住房主要有廉租住房、經濟適用住房、兩限商品住房、公共租賃住房四種。經濟適用住房和兩限商品住房是能收回成本并略有盈余的保障性住房，在建設過程中以市場運作為主，基本不用政府解決資金問題。但廉租住房和公共租賃住房具有公共產品屬性，需要以政府主導為主籌措資金建設，且建成后以租賃給住房困難家庭或低收入家庭，資金回收慢。這對于以地方政府為主建設廉租住房和公共租賃住房來講，資金缺口較大。籌措資金是地方政府在建設保障性住房（廉租住房和公共租賃住房）中面臨的主要問題。

三、保障性住房建設資金面臨的主要難題

一是貸款支持力度不夠。盡管我國銀行的房地產貸款中增加了保障性住房開發貸款項目，但和正在建設的所有保障性住房的規模比起來，貸款支持力度偏小。截止2012年3月末，保障性住房開發貸款余額為4306億元，一季度增加了391億元。和需要上萬億資金量比起來微不足道。

二是地方政府配套資金壓力較大。盡管保障性住房建設資金來源有一定的渠道，但是保障性住房建設資金短缺是不爭的事實。保障性住房建設的執行者主要是地方政府，確切地說具體實施保障性住房建設的區縣政府，資金壓力更是苦不堪言。經濟發展相對較差的省份、城市、區縣，其財政實力也相對較弱，住房公積金增值收益部分相對較少，土地出讓收益同樣也有限。以西部地區為例，中央和省政府、市政府一般能補到建設資金的30%～40%左右，剩余資金由區、縣政府自籌。對于西部地區多數是“吃飯”財政來講確實困難重重。土地出讓金是各地財政的重要補充部分，2011年這一項地方政府財政的重要來源有較大幅度的下降。

三是資金回收較慢。保障性住房投資收益率低、投資回收周期長。對于廉租住房和公共租賃住房來講，要想回籠建設成本需要較長時間和周期，而且還需要投入較大的管理成本。我國是近幾年才大力推進廉租住房建設，其租賃給住房困難家庭的租金很低，管理和維修成本都難以支撐。公共租賃住房建設是從2010年開始的，現在基本形成不了回籠資金。

四、解決保障性住房建設資金難題的政策建議

一是通過制定金融政策支持保障性住房建設。通過制定政策引導金融機構解決保障性住房建設所需巨額資金是政府的主要責任。近年來我國政府出臺了一系列政策，支持地方政府通過地方政府融資平臺公司通過舉債融資。使保障性住房建設資金緊張問題得到了一定緩解。另外，要加大銀行對保障性住房建設資金的支持力度。在保障性住房建設中銀行應該成為提供資金的主體之一，即銀行貸款的一定比例用于支持保障性住房建設。

二是通過制定稅收政策支持保障性住房建設。在中央政府財政直接撥款支持保障性住房建設資金的同時，中央及地方政府通過制定和實施靈活多樣的稅收政策，鼓勵房地產企業開發建設廉租住房和公共租賃住房，向住房困難家庭或低收入家庭提供房源。另一方面，加大房地產稅收征收范圍，使房地產稅成為地方政府收入的主要來源，并且成為保障性住房長期穩定的財政來源。

三是通過土地市場支持保障性住房建設。土地是保障性住房建設融資的重要的途徑之一。在我國加大建設保障性住房期間，土地出讓金的一定比例應該用于保障性住房建設，而不是土地出讓金凈收益的一定比例。利用地段好的土地通過優惠政策吸引房地產開發企業在建設商品住房的同時配建一定比例的廉租住房或公共租賃住房。通過土地儲備和整合使土地升值后賣出的增值收益用于保障性住房建設。在具備一定條件的情況下，借鑒發達國家的經驗，成立土地銀行，使土地成為保障性住房建設更好的融資渠道。

四是通過政企共建方式建設保障性住房。按照政府主導、社會參與原則，對有資金配套能力，且低收入住房困難家庭較多的大中型企業，采取政企共建方式建設保障性住房。從另外一個角度和渠道解決了保障性住房建設資金和土地問題。2010年5月出臺的《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》中明確提出，“鼓勵民間資本參與政策性住房建設。支持和引導民間資本投資建設經濟適用住房、公共租賃住房等政策性住房，參與棚戶區改造，享受相應的政策性住房建設政策”，我國政府已經引導民營房地產開發企業介入保障性住房建設。

五是通過政府引導解決保障性住房建設資金。廉租住房和公共租賃住房是解決低收入家庭住房困難的重要渠道。作為公共產品的廉租住房和公共租賃住房，應該由政府主導。為此中央政府要繼續加大中西部地區和欠發達地區廉租住房和公共租賃住房建設資金的扶持力度，中西部地區的地方政府也要根據不同的經濟發展情況實施差別化支持政策。中央和地方政府還要推進體制機制創新，調動社會各方面力量，通過多種方式引導社會資金參與保障性住房建設。此外，在政府引導過程中要根據保障性住房建設模式不同區別對待。

六是通過擴大住房公積金覆蓋人群增加保障性住房建設資金渠道。現行的住房公積金的覆蓋人群僅包括有城鎮戶口的、建立了公積金制度的單位，公積金制度至少將三部分人排除在外：沒有參加公積金制度集體企業和個體企業的職工；相對困難企業的職工；在城市工作的農民工。后二部分構成了我國社會的弱勢群體，他們最需要社會的援助。因此，住房公積金作為一種社會福利，要逐步擴大覆蓋面，特別是中低收入家庭要實現全覆蓋。同時要擴大住房公積金的適用范圍，使其間接成為保障性住房建設資金的渠道。