我國住房保障體系的優化重構
——基于體系頂層設計視角的探討

陳 峰

（華中師范大學經濟與工商管理學院，湖北武漢430079）

我國住房保障體系的優化重構
——基于體系頂層設計視角的探討

陳 峰

（華中師范大學經濟與工商管理學院，湖北武漢430079）

在分析我國住房保障體系重構應然性的基礎上，從體系頂層視角分析我國現代住房保障體系設計應遵循公平優先、兼顧效率，以及適度性保障的總體性原則，應堅持以租為主，實行保基本、廣覆蓋、國家保，以及分層逆向保障的基本原則；而體系設計的近期目標應以生存性保障、供給保障（實物保障）、戶籍保障為主，并逐步轉變為以發展性保障、需求保障（貨幣保障）、非戶籍與戶籍并重的中長期目標；探討體系設計中的保障范圍、保障形式、保障方式以及保障機制等基本框架內容。基于住房保障體系的現狀與目標模式，在“去贅存精，逐漸融合；增量改革，存量優化；因地制宜，分層推進”等體系重構的基本要求下，分析各個地方政府政策實踐中的廉租房、經濟適用房、公租房和限價房等各類住房保障產品，如何整合到現代住房保障體系的現實路徑，以期促進我國住房保障體系平穩優化及住房保障制度的可持續發展。

住房保障體系；頂層設計；住房保障制度；住房改革

一、引言

在住房制度改革不斷推進的30年，我國已基本形成廉租住房（簡稱“廉租房”）、經濟適用住房（簡稱“經適房”）、公共租賃住房（簡稱“公租房”）、限價商品住房（簡稱“限價房”）等保障形式的住房保障體系。然而，房價多年的不斷高漲，使得住房民生問題又將我國住房制度改革推到了一個轉折性關口；住房保障作為住房民生中的核心，事關社會的和諧以及經濟發展的穩定，受到了前所未有的高度關注，目前住房制度改革迫切需要重新思考我國住房保障體系的基本現狀和未來走向。本文認為，改革應在立足吸納原有體系精髓的基礎上，從整體性視角對我國現有住房保障體系頂層制度進行重新設計。

國內已有文獻中，與住房保障體系相關問題的研究較多。其一是住房保障體系存在的某些層面的問題分析。在住房保障方式方面，唐旭君認為實物配租方式可能導致房地產市場退化、資源的浪費以及許多社會問題①；周曉紅的調研發現租金補貼大多轉化為家庭收入而用于家庭日常支出，并沒有起到改善低收入家庭居住現狀的作用②；也有學者從其它角度對不同保障方式存在的問題及其選擇進行了分析③。在住房保障形式方面，劉琳認為住房保障的本質含義是救助，主要形式應是廉租房④；袁秀明、曾國安等學者分析了產權性住房保障存在的問題，建議應以租賃保障為主⑤。在住房保障的進入退出機制方面，蔡玉峰等學者分析了住房保障體系中廉租住房制度等住房保障產品的進入退出機制需要有相應的配套制度⑥。另外，曾國安等從不同角度較詳細地分析現有住房保障體系存在的公平性問題⑦。劉琳針對住房保障體系建設緩慢的問題，認為其深層次原因是中央政府和地方政府在住房保障方面的事權和財政支出責任不明⑧。其二是建立住房保障體系的基本原則分析。賈康、劉軍民認為應遵循“基本住房需求由政府保障、進一步改善居住需求主要通過市場解決”⑨；劉琳認為應堅持“寬范圍，低標準，多形式，分階段”的原則⑩；申衛星則從住房保障法角度認為基本原則包含“保基本、廣覆蓋、分層次、國家保”，而韓偉認為基本原則是保障公民基本住房需要，政府主導、社會參與，與經濟社會發展狀況相適應的協調發展，統一的政策目標基礎上的因地制宜等。其三是住房保障體系的基本框架分析。陳淮指出完善我國住房保障體系應當包括救助性保障、援助性保障、互助性保障和自住性保障四個層次；基于此，解讀了現行住房保障體系中不同層次的住房保障產品。郭士征等也從不同視角解讀我國現有的住房保障體系及其適度調整。曾國安針對所有住房保障群體，將中國城鎮住房保障體系構架為出租性公租房、出售性公租房和公益性公租房等。

從已有文獻分析來看，對我國住房保障體系存在問題的研究較為深入，也探討了住房保障體系設計的基本原則，解讀了我國現行住房保障體系的基本框架及其完善的方向。然而，對住房保障體系的基本認識并沒有達成一致。如實踐中，上海市正構建廉租房、共有產權房、公租房、動遷安置房“四位一體”的住房保障體系，以共有產權房（經適房）和動遷房為主的租售并舉的保障房模式。重慶則率先提出以公租房為主體，并形成了由廉租房、經適房、危舊房改造、城中村改造、農民工公寓、公租房組成的“5＋1”保障性住房供給模式。湖北黃石則利用國家“雙試點”機遇，實施廣泛意義上的公租房體系。在國家層面，相關政策文件規范的住房保障形式多種多樣，包括廉租房、經適房、公租房、限價房，以及按照經適房或限價房相關優惠政策建設的棚改房、危舊改房、拆遷安置房、集資合作建房等，以“打補丁”的模式完善住房保障體系，但舊的問題并未得到解決，新的問題卻又產生了。盡管相關研究涉及到住房保障的本質問題，有利于現有住房保障體系的改進與完善，但相關文獻多集中于某個角度，詳細的、前瞻性的體系設計卻沒有，即使有所涉及，也是一種類似規劃的、籠而統之的設計，到具體實際卻無從下手。因此，本文將在已有文獻研究的基礎上，從“由誰保”、“保障誰”，以及“保什么”與“怎樣保”等重大的事關全局的基本問題和具體問題入手，從解決問題的角度做體系的頂層設計；同時，基于各地具體住房保障方式，在一定的原則指導下探討現有住房保障體系優化重構的現實路徑。

二、“為什么重構”——住房保障體系重構的應然性

“應然性是一種價值屬性”。重構的應然性意味著，現有住房保障體系存在其合理部分；但基于整體視角，住房保障事實與形式對住房保障主體、住房保障客體的價值指向而言已不再適應。本節將審視現有住房保障體系的價值屬性。

（一）重構應然性的事實判斷

重構的應然性判斷首先體現為住房保障對保障客體滿足的事實現狀。顯然，我國處于初步發展階段的住房保障體系已取得了一定成效，但基于整體視角，更多是住房保障的不足，而保障事實成為住房保障體系是否合理的事實依據。

住房保障體系重構的事實判斷具體體現為如下兩個層面：

1.住房保障供給嚴重滯后

截止2008年底，通過廉租房和經適房建設，已解決800多萬戶城鎮低收入住房困難家庭的住房問題，占城鎮家庭總數的4.2%。2009－2010年則為保障性住房建設的突飛猛進時期，保障性住房竣工分別達320萬套和370萬套。住房城鄉建設部（簡稱住建部）統計數據顯示，截止2010年底，我國各類住房保障形式共覆蓋約1844萬戶城鎮中低收入住房困難戶，約占全部城鎮家庭總數的7.8%，住房保障取得了實質性進展。

然而，現有住房保障的發展依然面臨嚴峻挑戰。（1）從保障總量來看，已有的7.8%的保障水平與我國十二五規劃期末的20%的目標尚有很大差距。（2）從城鎮與城市常住人口中“應保未保”家庭來看，有棚戶區住房困難家庭、未獨立立戶戶籍家庭、城漂族、農民工家庭等。（3）從保障體系未覆蓋人群來看，有廉租房、經適房及普通商品住房之間的“夾心層”。（4）從各類住房保障需求水平來看，“十二五”期內城鎮戶籍新婚家庭中約有686萬戶存在住房支付能力不足的問題，城鎮常住農民工中約565.11萬戶需要住房保障，城鎮常住的城漂族（包含新就業的大中專畢業生）中約有129.75萬戶需要住房保障，而棚戶區改造、危舊房改造以及舊城改造中住房困難家庭約有1800萬套，住房保障供需缺口巨大。

2.住房保障供給的低效性

即使住房保障不存在供給滯后，已有的各類保障住房供給中也存在各種問題，導致住房保障實際供給的低效性。

問題導向性下的住房保障供給低效。廉租房，在住房問題突出時住建部才強力推進廉租房制度建設，直至2007年，在全國層面制度才具有真正意義，典型具有政策供給的時間低效性問題；更進一層，問題導向模式必然缺乏政策的全面思考，如退出機制問題，是廉租房供給低效的又一重要表現。經適房政策出臺于擴大內需的經濟背景，政策長期定位于中低收入家庭；即使2007年調整為低收入家庭，然而由于政策執行的滯后性，目前許多城市實際供給中包含大量非低收入人群，政策目標瞄準效率低下；再者，土地劃撥制度與地方政府土地財政之間存在矛盾等，經適房也面臨供給持續減少的問題。近年出臺的公租房與限價房政策，既有完善當前住房保障體系的目的，也兼具保經濟增長的目標；然而，政策供給是以一種“打補丁”的方式促進住房保障體系的完善，明顯缺乏整體層面的制度頂層設計思路，難以與已有保障體系融為一體。

漸進協調性下的住房保障供給低效。漸進協調性作為中國特色改革中的核心特征，亦包含于住房體制改革；經適房作為一項相對穩定的住房保障制度，這一特征更為顯著。（1）目標對象的協調。實際運行中，經適房項目還包括集資合作建房，這類住房主要用于解決未享受按職位、職稱、工齡等福利分房政策的職工住房問題，與中低收入或低收入人群的目標群體界定無關；這一問題同樣體現在舊城改造中拆遷戶的住房置換問題，以及棚戶區改造項目中。（2）政策調整中的協調性。經歷了多次調整的經適房政策，以及其它住房保障政策的每次調整和政策出臺，一般采取回避存量房，突出增量房改革的思路，是典型的漸進協調性原則，這一原則實質是對原有政策低效的認可，換取調整政策前進的動力。

顯然，問題導向性與漸進協調性有利于避免改革過程中的整體性震蕩，但實質反映了住房保障績效的低效性，若從2010年保障績效數字來看，應保人群中實際保障比例肯定低于7.8%；而且，這一現狀也易出現新的問題，如很大程度上加速了不同人群住房貧富的分化，處理不好可能會導致更大的社會動蕩。

（二）重構應然性的形式判斷

住房保障是人類居住權實現的需要，是對住房市場經濟運行的糾偏機制。其中，市場以資源配置效率為價值取向，但會導致資源配置的極度不公而致部分人群居住權的喪失；住房保障就是對市場住房資源配置極度不公的一種糾偏，其應以居住權享有的公平性為價值取向。公平性成為住房保障形式合理性判斷的立足基點。

住房保障體系重構的形式判斷具體體現為如下三個層面：

1.現有住房保障體系設計及其運行過程中的機會不公問題

機會不公首先體現為“應保未保”。相關群體有：（1）支付能力位于經適房與普通商品住房之間的外夾心群體；（2）不滿足常住申請地的獨立立戶的城鎮戶籍家庭，因而即使是常住本地城鎮戶籍的自然家庭也未納入保障范圍，更別說農民工、城漂族等群體。其次是“已保實未保”和“已保保不均”。支付能力位于廉租房與經適房之間的內夾心群體即為“已保實未保”；經適房在很多城市重點面向城市拆遷群體，與其界定的社會目標群體之間存在“已保保不均”的問題。再次是“保不應保”。早期經適房制度的準入制度過寬，經適房和廉租房監審混亂或監審困難導致出現的“保不應保”人群，而占有保障住房資源“應退未退”群體亦屬于“保不應保”范圍。

即使2010年增加了面向中等偏下收入人群的公租房政策，也僅解決了保障機會不公的部分問題，如外夾心層群體的機會不公，但其他類型的機會不公依然缺乏有效解決手段。

2.現有住房保障體系設計及其運行過程中的垂直不公問題

住房保障中的補貼應遵循兩項基本原則：一是補貼與收入的倒掛原則，即隨著目標人群的收入增加，補貼額度應逐漸減少；二是補貼的非躍級原則，即收入相對較低的目標人群獲得補貼后的總效用應不高于收入相對較高目標人群獲得補貼后的總效用。

基于以上原則，對已獲得保障的人群，垂直不公首先體現為現有制度之間的補貼不公。如產權式住房保障與租賃式住房保障之間的垂直補貼不公問題，即收入相對較高的家庭在經適房的產權式保障中獲得的收益遠遠超過收入相對較低的廉租房的租賃式保障，或收入相對較低的家庭在經適房的產權式保障中獲得的總效用高于收入相對較高的公租房的租賃式保障所獲得的總效用。其次體現為各保障制度內部的補貼不公。廉租房實物配租的雙困戶家庭獲得補貼后的總效用高于廉租房貨幣配租的低收入家庭獲得補貼后的總效用；產權性保障中，目標群體隨支付能力的增加而購買面積可能越大，形成支付能力越強補貼越多的不公情形。

3.現有住房保障體系設計及其運行過程中的水平不公問題

住房保障的水平公平是指，同等收入且同等住房困難的群體所獲得的住房保障程度的無差異性，或差異不大。

這類補貼不公首先體現為保障房單位面積補貼程度的不公，同一城市不同區位之間，或不同城市之間，因經適房售價或廉租房租價與市場價格之間差異的差別，導致相同困難程度人群之間的補貼不公。其次體現為面積差異下的補貼不公，經適房或廉租房面積調整政策，經適房中的集資建房，單位建房面積的差異，導致相同困難程度人群之間的補貼不公。

以上三類情形的公平性問題，根源于現有住房保障體系的保障方式、保障形式、營運機制等的制度設計，不僅導致住房保障客體對政府所提供的保障形式產生不滿，也直接影響住房保障的實際績效。因而，公平性問題是住房保障形式重構應然性的核心判據之一。

三、“重構成什么”——現代住房保障體系

基于保障事實與保障形式判斷，現有住房保障體系已不符合住房保障主體的價值取向，也不符合住房保障客體對住房保障的需求。因此，體系重構藍圖，應依據保障主體的價值取向與保障客體的需求為基本立足點，可從住房保障的目標、原則和基本內容框架加以闡述。

（一）現代住房保障體系的目標

住房保障體系設計成什么，既需要從長遠角度規劃，也需考慮不同階段的實際現狀，科學合理地確立現代住房保障體系的根本性目的和階段性目標。

根本性目標。住房保障是保障公民的基本居住權，而基本居住權是實現所有居民“有房住”，并非要求“有住房”。現有住房保障體系中，經適房和限價房是典型產權性住房保障，不僅存在政府住房保障的財政負擔過重的問題，而且作為一種深度補貼必然會引發尋租設租等各種社會問題。因此，我國住房保障體系設計的根本性目的應為：構建符合我國國情的、可持續的、以公租房為主體的、中國特色的住房保障體系，以實現中低收入及低收入人群“住有所居”的目的，從而實現住房保障公共服務均等化。

階段性目標。目前我國處于住房保障發展的初級階段，符合“體面住房”標準的住房存量，尤其是保障性住房存量，還難以滿足目標群體的住房需求；另一方面，“有恒產者有恒心”的住房消費理念根植于中國民眾的內心，觀念的轉變亦需時日。因此，應結合中國國情，合理設置住房保障體系的近期目標和中長期目標。近期目標，應根據我國目前保障住房需求大而保障供給嚴重不足的實際情況，保障住房的近期目標應以“生存性保障、供給保障（實物保障）、戶籍保障”為主的保障目標。具體體現為，到“十二五”期末，住房保障覆蓋面達20%，各地可依據財政負擔能力逐步將外來人口納入住房保障范圍。隨著經濟水平的發展，住房保障水平應逐步提高，中長期保障目標應調整為“發展性保障、需求保障（貨幣保障）、戶籍與非戶籍保障并重”為主的保障目標。

（二）現代住房保障體系的原則

原則是人們觀察問題、處理問題的準繩，確定“什么樣”的原則直接關系到住房保障體系的價值取向和住房保障目的的實現。基于目的性原則和工具性原則兩個層面分析我國現代住房保障體系設計應遵循的基本原則。

1.目的性原則

目的性原則是住房保障主體的價值取向，以及住房保障客體的保障需求所決定的，也是選擇、評價和統一工具性原則的標準。能準確體現住房保障主客體要求的目的性原則如下：

公平優先兼顧效率的原則。經濟資源的有限性決定了住房保障效率的重要性；但住房保障是糾偏市場機制失靈，促進社會公平，公平優先是住房保障的首要出發點。

公平原則涵蓋，保障配給的起點公平，即配給的機會公平；配給的結果公平，即配給結果的水平公平與垂直公平；配給程序的公平，是配給結果公平的內在要求。效率原則指住房保障體系建設必須考慮各類住房保障產品的投入產出比。這就要求住房保障體系設計中關注保障產品的供給效率、分配及管理效率等。

住房保障的適度性原則。住房保障的度不僅關系到住房保障制度的社會效果，還直接涉及到政府、市場、個人之間的責任界限問題。具體包含兩個層面：一為財政可負擔性原則。即，住房保障應與經濟發展水平及公共財政能力相協調；財政負擔過重影響國民經濟的發展，財政負擔過輕則難以滿足住房困難人群的住房保障需求。從我國目前的經濟社會發展階段來看，住房保障不能泛化為社會普遍的住房福利。因此既要盡力而為，也要量力而行，科學確定住房保障水平。二為住房保障深度的適度性原則。即，住房保障深度不僅需要依據居民基本居住權的需求確定，也應防止居民對住房保障的過度依賴，導致住房福利病的形成，尤其是在財政能力充裕時。

2.工具性原則

工具性原則是體現住房保障體系設計的價值理念，住房保障目的的實現需要依靠一系列工具性原則，是一定范圍內眾多規則的原則。住房保障體系設計的工具性原則有：

保障居民基本住房需求的原則。即，保障公民普遍享有的住房福利，實現住房的民生基本功能；這是住房保障適度性原則的內在要求。《住宅設計規范》（GB50096－1999）的最低標準基本住房設定為，住房的各項基本使用功能齊全，人均住房建筑面積為13平方米，住房建筑面積控制在50平方米左右，根據家庭人口規模進行調整。當然，基本住房標準并非一成不變，而是隨社會平均收入水平的提高而提高。需要強調的是，這一原則，也包含著保障居民的基本生活需要，即內在要求住房基本配套設施與服務的齊全。

租賃性住房保障為主的原則。即，住房保障應基于基本居住權，立足于租賃性住房保障；這是保基本原則的具體體現，也是公平效率原則的內在體現。當然，這一原則并不排斥將產權性住房保障作為租賃性住房保障的重要補充，其原由在于產權性住房保障是租賃性住房保障退出的重要渠道之一，可在一定程度上滿足居民的產權需要。

分層逆向梯度補貼原則。即，依據家庭可支配收入，對住房困難家庭進行分層補貼；更進一步，隨著家庭可支配收入的增加，給予的住房補貼額度成梯度形態，逐漸下降，以防止補貼結果的垂直不公。這一原則，是公平性原則的內在要求。

住房保障的廣覆蓋原則。即，住房保障的對象應覆蓋所有中等偏低以下收入的住房困難群體，實現覆蓋人群的“應保盡保”，是公平性原則的體現。這一原則要求現代住房保障體系打破戶籍制度限制，將戶籍人口保障拓寬到常住人口，將農民工、城漂族納入到住房保障的范圍。

住房保障國家保的原則。即，政府是現代住房保障體系的構建和實施的主體，這是基本居住權下國家和政府公共職能的基本體現。這一原則意味著國家是住房保障政策的供給主體，是住房保障準入、配給與監督的主體，是補貼資金的供給主體。這一原則并不排斥社會、團體和個人參與到保障性住房的供給，也不排斥市場機制在保障住房供給及后期管理中發揮重要作用。

（三）現代住房保障體系的基本框架與核心內容

依據體系的目標與原則，探討現代住房保障體系的基本框架及其核心內容。

1.現代住房保障體系的基本框架

基于中長期視角，我國現代住房保障體系的整體運行框架，應以住房困難戶為基本目標對象，以租為主要形式，以配物補租、貨幣配租為主要方式，分層交叉保障來重構和優化現有住房保障體系，如圖1。

圖1 現代住房保障體系的基本框架圖

2.現代住房保障體系的核心內容

體系的核心內容主要包括：住房保障的范圍、住房保障的形式、住房保障的方式以及住房保障的機制等。

（1）住房保障范圍。現代住房保障體系應依據廣覆蓋原則，將城市常住人口的住房困難家庭均納入到住房保障范圍中。依據住房困難的程度，可將住房保障范圍分為三個層面。

其一，住房保障的救濟范圍。這一范圍可界定為，居民家庭收入除去其它生活必要開支后的剩余收入，難以支付最低標準基本住房的準成本租金（約占市場租金的60%）。從國家統計局收入分層角度來講，對應于極低收入和最低收入家庭。顯然，住房保障基本范圍是由居民基本居住權權利所確定，政府應給予該群體租金全額補貼或較大部分補貼，屬于政府保障的救濟層次，即，救濟性住房保障。

其二，住房保障的幫助范圍。這一范圍可界定為，居民家庭收入除去其它生活必要開支后的剩余收入，難以支付一定標準基本住房（如60平方米）的成本租金（約占市場租金的80%）。從國家統計局收入分層角度來講，對應于部分低收入家庭和中偏低收入家庭。顯然，這一部分家庭已具有一定的住房消費能力，住房困難的臨時性特征較顯著，但完全承擔市場租金必然影響其未來發展，政府應將這一部分群體納入住房幫助對象，給予一定的租金補貼，屬于政府保障的幫助層次，即，幫助性住房保障。

其三，住房保障的支持范圍。這一范圍可界定為，居民家庭月收入的30%難以支付中小套型普通商品住房（如70平方米）的月還款。從國家統計局收入分層角度來講，對應于部分中偏低收入家庭，甚至部分中等收入家庭。顯然，這部分家庭已具備基本住房的市場租賃消費能力，但購買能力依然不足，政府應將這部分群體納入到政策支持，尤其是共有產權政策支持的對象，對未購買的產權部分給予一定租金補貼，屬于政府保障的支持層次，即，支持性住房保障。

當然，住房保障范圍亦可依據市場房價波動，確定是否將部分中等收入家庭納入到保障范圍，屬于住房保障的彈性支持范圍，或延伸支持性住房保障范圍；若從金融、稅費優惠政策的角度來看，對購買首套住房的中等收入人群更是一種延伸的支持性住房保障，可起到調解住房市場的作用。

（2）住房保障形式。住房保障的財政可負擔性，以及“有房住”的基本居住權定位，確定了住房保障的形式應以租賃為主。“租賃為主”的住房保障形式意味著應以“租”貫穿到為各類住房困難家庭提供的住房保障產品，盡管租賃中并不排除部分產權性保障。租賃保障形式具體可分為如下形式：

其一，政府完全補貼的租賃式住房保障形式。這一形式主要對應于極低收入住房困難戶，即生活與住房均困難的“雙困”戶。其住房實物形態，主要是政府提供的公租房，對應于當前的廉租房。由于這類人群基本依靠政府救濟才能維持基本生活，其住房保障也需要政府提供全額補貼，或僅象征性收取租金。

其二，政府提供部分補貼的租賃式的住房保障形式。這一形式主要對應于最低收入、低收入、中偏低收入住房困難戶。其住房實物形態，主要是政府提供的公租房，社會提供的產權共有的公租房以及市場租賃房。由于這類人群已具備一定的住房消費支付能力，盡管能力不盡相同，政府則應依據不同人群的收入水平提供不同的補貼額度。其中，社會公租房是指住房所有權的社會性，可以是個人、社團、企業單位，也可以是其混合形式，而政府也可通過土地、稅費減免等方式擁有一定的產權比例。

其三，政府對目標人群未擁有的產權部分提供部分租賃補貼的住房保障形式。這一形式主要對應于低收入、中偏低收入住房困難戶，必要時可將部分中等收入人群納入。其住房實物形態為未擁有產權部分給予租賃補貼的混合產權公租房；與政府提供的公租房和社會提供的產權共有公租房的主要差異在于，這類住房一部分產權已由目標家庭購買，且該家庭同時租賃未購買的產權部分，而政府對此部分提供一定的租金補貼。由于這類人群的住房消費支付能力較強，政府僅對租賃產權部分提供相應的租金補貼。

顯然，現代住房保障體系設計中的各種保障形式，不僅需要政府提供的補貼額度隨收入水平上升而下降，而且目標對象均需繳納租金；這一模式，既保障了“有房住”的基本需要，也考慮了住房消費需求的差異，更降低了尋租租值額度，也為出現尋租提供了修正的時空。

（3）住房保障方式。由于我國已經擺脫了住房短缺的年代，尤其十二五期間3600萬套保障性住房建設，使得未來適合低收入人群居住的體面住房不再缺乏，配物補租、尤其是貨幣配租應成為未來住房保障的主要方式，這也是公平性原則所決定的。

其一，未來的住房保障方式應以配物補租為主要形式。配物補租是指，政府向住房困難家庭提供指定房源（房源可以來源于社會，也可由政府新建等）后，先由房源提供者向租戶收取市場租金（保障其基本利潤，可適時適度進行控租），而后政府依據各家庭可支配收入，給予目標群體相應的貨幣補貼，實現該群體住有所居的目標。因此，實行配物補租是以政府補貼的公平性為前提，而實行市場租金則有利于充分利用住房存量，也有利于調動社會力量新建租賃性住房。

其二，住房保障方式最終應過渡到以貨幣配租為主要形式。貨幣配租是指，政府依據市場租金和住房困難家庭的實際可支配收入，按照一定的標準給予不同的貨幣補貼或住房券，由住戶自主到市場上自由租房，實現該群體住有所居的目標。顯然，實物配租是住房短缺時一種相對較好的住房保障形式，但貨幣配租則是住房存量充足時最好的住房保障方式，不僅有利于提高補貼資金的運行效率，避免低收入人群聚集等不良效應，也有利于降低政府實行配物補租保障方式所產生的高額行政成本等。

（4）住房保障機制。現代住房保障體系的保障機制主要體現為保障性住房的供給機制，住房保障的監審機制以及保障實施期間的營運管理機制。

其一，建立保障性房源多渠道的供給機制和保障性住房多主體的建設機制。現代住房保障體系應優先通過政府包租經租、改建和購買等多種方式實現存量住房房源的多元化籌集機制。若符合政府標準的保障性住房存量房源不足時，政府應基于配物補租的方式，優先通過稅費減免、土地作價入股的方式吸引社會力量參與到保障性住房建設；也可將保障性住房建設與城中村改造結合，政府采取包租經租政策予以扶持。同時，應培育非贏利性住房組織，并使之成為未來保障性住房建設、經營和管理的重要主體之一。

其二，建立以政府為主導、社會力量為核心的住房保障的監審機制。監審機制既包含對保障住房建設質量等方面的監督，也包含對目標群體資格的審核監督。顯然，這一方面需要加強住房信息系統等方面的建設；另一方面，由于信息時刻更新，信息不對稱是一種常態，因而應倡導相關利益群體參與的社會監審機制。即，可將當期保障家庭的確認前置于住房建設（或房源的確定），政府制訂相應的監督方式和監督條目，以及相應的激勵獎懲措施，引導當期保障家庭監督建設方的住房質量，引導非當期保障家庭監督當期保障家庭的資質等。

其三，建立以“租補分離，收支兩條線”為主的營運管理與退出機制。這一經營管理模式的核心是，實行租金市場定價（政府亦可進行合理利潤管制，尤其是政府參與建造或包租經租的房源等），可調動各方房源供給的積極性；另一方面，政府依據保障需求家庭的實際支付能力給予不同額度的補貼，保障其基本住房消費。顯然，這一經營管理機制有利于保障方式從目前以實物配租為主順利過渡到以貨幣配租為主，也有利于退出機制的形成。若目標人群收入提高，則自動降低住房補貼額度或在相應政策下促進物的退出，即不影響該家庭向社會提供勞動力的水平，也不影響其住房消費水平；而停止補貼或保障房源的退出意味著原保障家庭因收入水平提高而自動退出住房保障體系，有利于防止“保不應保”問題。

四、“怎么樣重構”——現有住房保障體系重構的現實路徑

現有住房保障體系的重構，需要從整體上把握好體系重構的基本要求，才能實現現有體系到現代住房保障體系的平穩過渡。

（一）現有住房保障體系重構的基本要求

現有住房保障體系的重構中，如何處理好現有政策遺留下來的各種問題，如何與現代住房保障體系順利銜接，必需遵循以下基本要求：

去贅存精，逐漸融合。盡管現有住房保障體系存在眾多問題，但不可否認，已有保障體系中廉租房和公租房以租為主的思路是完全正確的，而經適房和限價房等產權性保障對平穩房價和促進社會穩定具有明顯功效，這是現代住房保障體系所必須吸納的。而現代住房保障體系的構建，則必須基于公正公平、量力而行的基本原則，改組和修正現有住房保障體系，并逐步與之融為一體。

增量改革，存量優化。住房保障體系的重構，必然遇到既得利益人群（如產權保障人群）阻撓的阻力，而改革在邊際上推進，可通過量的增加，最終形成質的改變。另一方面，保障住房存量并不同于原有公房體制改革，對已有租賃性保障房可通過保障形式、監審機制的完善而不斷優化；而對產權性保障，如經適房項目中的集資合作建房等，尤其對已非政策的目標人群，則可通過回收土地、稅費等補貼，充實住房保障資金。

因地制宜，分層推進。由于住房保障需求與供給水平，在各地各不相同，且政府財政負擔能力也差異甚大，這就要求各地應根據自身實際情況，因地制宜做好住房保障體系優化重構的進度。同時，原有的各種住房保障方式也應分層推進。以經適房為例，相關項目包含面向社會的經適房項目、各種單位自帶土地建設的經適房項目和政府劃撥土地企業自建經適房項目等，目標對象有中低收入家庭，有單位職工和被拆遷家庭。顯然，不同項目類別和需求人群，需要有不同的過渡方式，應分層推進，維護社會穩定。

（二）現有住房保障體系重構的基本思路

現有住房保障體系重構的基本思路可概括為，由住房保障形式的重構逐漸過渡到住房保障機制的重構。

住房保障形式的重構。即，依據現有體系中保障類型的相似性，或保障對象支付能力的相近性，進行分類重構。其核心是，將現有體系中的廉租房、公租房、經適房保障對象中支付能力弱的人群，整合進租賃性公租房；將經適房保障對象中支付能力較強的人群，限價房保障對象中支付能力較弱的人群整合進半租半產權性公租房；將限價房保障對象中支付能力強的人群整合到有一定限制的普通商品住房。重構的主要任務是實現以經適房為主的產權式保障到以公租房為主的租賃式保障的轉換。

住房保障機制的重構。即，在形式重構的基礎上，保障住房籌建、準入條件、配給、運營、騰退等環節實現統一政策法規下的整體管理，構建整體融合的住房保障體系。其核心是，建立統一的管理機構，將割裂分散的廉租房等不同類型的住房保障資源，分散隔離的保障人群匯集到一個管理平臺；一方面，在存量公共住房資源優化整合的基礎上，利用管理平臺為保障性房源籌建的資金信貸和社會房源的包租經租奠定物質基礎；另一方面，利用管理平臺實現以住房困難為主要依據，實現統一的準入標準，依據實際可支配收入，實現“暗補”為“明補”的轉變，并打通由“租”到“有”的產權通道，實現“物”與“資金”等保障資源良性循環，保障目標家庭“住有所居”。

（三）現有住房保障體系重構的現實路徑

依據體系優化重構的基本原則與思路，探討現有住房保障體系重構的基本路徑。

1.體系重構的基本框架

住房保障體系重構的基本路徑體現為現有住房保障產品——廉租房、經適房、公租房和限價房如何整合進現代住房保障體系之中，其基本框架如圖2。

圖2 現有住房保障體系重構的基本框架圖

2.體系重構的現實路徑

以現代住房保障體系中不同類型的公租房為目標模式，探討現有住房體系中各類住房保障產品如何整合到目標模式中。

（1）廉租房、公租房的重構路徑。依據兩類保障產品實踐中的目標對象，探討廉租房、公租房如何整合到現代住房保障體系的目標模式中。

兩種補貼模式的廉租房應整合到政府持有產權的公租房中。其中，由于實物配租對象一般是家庭存在殘障或無法勞動的人口等社會低保家庭，新體系中政府應全額補貼，或保障對象繳納凈租金僅為象征性；而廉租房貨幣補貼對象一般無固定工作或工資收入低，大病或大的不利事情則會導致其返貧的低收入家庭，新體系中政府應在指定房源的基礎上，依據其收入及市場指導租金，給予合理補貼。顯然，廉租房整合到公租房，既防止了廉租房所產生的社會標簽問題，也有利于調動保障家庭勞動供給的積極性，促進社會底層家庭積極向上流動；而政府持有公租房產權，有利于確保低收入弱勢家庭的基本住房居住權。

現有公租房政策實踐中，新就業大學生、引進人才、城市務工人員等目標對象的住房問題明顯具有臨時過渡性特征，主要由用人單位提供公租房（政府可以土地參股），也可由政府提供政府產權公租房或政府籌集社會公租房，或依據收入給予一定標準補貼，通過住房銀行自由租賃市場住房（這類住房也可稱為社會產權公租房）。而對社會群體中的中偏低收入人群，可依據其住房問題的性質分別進行整合，對臨時過渡性人群，將其整合到租賃性公租房體系中；對有產權偏好的人群（政府應依據經濟現狀對其比重進行合理控制），可整合到半租賃半產權性的公租房體系中，其租賃部分繳納市場租金，政府給予相應補貼。一般而言，不宜實行現行的限價房政策，但在一定條件下目標對象可購買租賃產權部分，甚至對完全租賃性的政府公租房也可依據實際，逐步出售政府產權份額。

（2）經適房的重構路徑。經適房重構是現代住房保障體系的核心問題，直接關系到是否以產權性保障為主還是以租賃性保障為主的基本模式問題。一般來講，目前全國各地經適房項目總體包含，面向社會普通民眾的經適房項目、面向城市拆遷人員的經適房項目，棚改、林改、危舊改（簡稱“三改”）的經適房項目，以及單位集資合作經適房項目等。

對拆遷安置、“三改”經適房項目應依據拆遷安置對象進行分類整合。兩類經適房項目中，對原有單位公房的家庭，依據其是否另有住房，給予貨幣安置，或給予相應的公租房保障。對住房為私人所擁有的家庭，且另有住房的家庭，給予相應貨幣補貼；而對沒有其它住房的家庭，且存在住房困難問題，整合到半租半產權性公租房體系中，而對不存在住房困難問題的家庭，將其安置住房整合到有一定限制的普通商品住房中。

對集資合作建房項目，依據土地是否自帶的性質進行分類整合。對政府劃撥土地的集資合作建房項目一律停止，對存在住房困難問題的家庭分別合并到不同類型的公租房體系中。對企業自帶土地的集資建房項目，可轉化為公租房項目，也可繳納土地出讓金，整合到有一定限制的普通商品住房體系中。

對面向社會的經適房項目，依據目標人群收入進行分類整合。2007年前或經適房政策調整前，收入準入范圍存在“保不應保”問題，為保障政策的連續性，對已享有經適房保障政策的人群，可通過相應政策制定，促進這類住房轉化為普通商品住房，優化存量保障性住房，回籠保障資金；對已納入政府保障范圍而未享有保障的人群（如持有購買資格證），可依據實際現狀整合到半租半產權性公租房體系和普通商品住房體系中。而2007年后或政策調整為低收入家庭后，此時目標對象存在“已保實未保”問題，對其中已納入政府保障范圍，可依據家庭意愿，分別納入到完全租賃性公租房保障體系和半租半產權性公租房保障體系。

（3）限價房的重構路徑。從整體視角來看，限價房中的限價更側重于限制開發商的壟斷利潤，商品屬性較明顯，實質是有一定限制的普通商品住房。在我國，人口眾多，土地資源極為有限，而住房的不可移動性、高價值性，使得其難以實現糧食類別產品的政府儲備收購制度來穩定市場價格而保障民生；而普通商品住房（面積90平方米以下）作為一種定位于住房民生的住房產品，每戶家庭應只能擁有一套自住普通住房，政府應對該類產品建設提供貸款、稅收等方面的政策性支持，對所有購買第一套普通住房的家庭，在貸款額度、利率等方面給予政策性支持，限制家庭購買第二套普通商品住房，而在普通住房房價高漲時期，亦可采取必要的限價措施。

目前，限價房政策實踐中的目標對象主要為城市拆遷戶、中偏低收入和中等收入戶籍家庭，應重構到一種更強調住房民生、更寬泛意義上的支持性住房保障。其具體重構路徑如下：面向城市拆遷戶家庭的限價房安置，與經適房安置重構方案類似，對另有住房的家庭實行貨幣安置；對無另外住房的住房困難家庭，整合到半租半產權性公租房體系中進行安置，而對住房不困難的拆遷家庭，則整合到有一定限制的普通商品住房中。而面向社會中等收入或中偏低收入家庭的限價房重構中，對政府已納入到保障范圍內的中等收入或中偏低收入家庭中支付能力較強的人群整合到有一定限制的普通商品住房體系中，對支付能力較弱的家庭，則可將其整合到半租半產權性的公租房體系中，在一定條件下，促進該類家庭購買剩余部分產權。

五、結束語

在當前全球經濟震蕩的關鍵時期，我國政府強力提供一定數量的保障性住房是一項制度安排，既考慮了經濟發展保底的基本投資需求，更是政府視住房民生為其長期而基本的職責，并非“應景”之作。顯然，將住房保障作為一種長期制度，就內在要求我國現代住房保障體系的設計中，既要明確住房保障“由誰保”、“保障誰”，以及“保什么”與“怎樣保”等重要的基本問題，明確保障性住房“為誰籌建”、“由誰籌建”，以及“如何籌建”、“如何管理”等具體問題，本文對此從整體性視角進行了較深入的探討，有利于住房保障法草擬過程中的相關原則與框架的明晰，以及住房保障基本內容的確定。同時，基于我國現有住房保障體系的現狀，在“去贅存精，逐漸融合；增量改革，存量優化；因地制宜，分層推進”等體系重構的基本要求下，分析地方政府政策實踐中的各項住房保障產品，如何整合到現代住房保障體系的現實路徑，以期促進我國住房保障體系平穩過渡，實現住房保障制度的可持續發展。

注釋

①唐旭君：《對某市廉租住房政策的另類思考》，《城市發展研究》2005年第3期。

②周曉紅：《上海市廉租住房制度發展及問題研究》，《建筑學報》2010年第3期。

③熊國平、朱祁連、楊東峰：《國際經驗與我國廉租住房建設》，《國際城市規劃》2009年第1期；孫冰、劉洪玉、盧玉玲：《中低收入家庭住房補貼的形式與效率》，《經濟體制改革》2005年第4期；方建國：《政府住房保障制度新政的經濟學分析——重新認識“實物補貼”和“貨幣補貼”問題》，《中山大學學報（人文社科版）》2008年第6期。

④⑧⑩宏觀經濟研究院課題組：《我國城鎮住房保障制度研究》，《宏觀經濟研究》2009年第8期。

⑤袁秀明：《我國住房保障制度設計問題剖析與建議》，《宏觀經濟研究》2009年第7期；曾國安、張倩：《論發展公共租賃住房的必要性、當前定位及未來方向》，《山東社會科學》2011年第2期。

⑥蔡玉峰：《廉租房退出機制探討》，《管理世界》2009年第10期；劉穎：《廉租房退出制度中的動力機制研究》，《經濟師》2009年第1期；張波、劉洪濤：《經濟適用住房退出機制的構建》，《經濟理論與經濟管理》2008年第7期；鄒曉燕、葉劍平、李子松：《住房保障范圍劃定問題分析及改進意見》，《城市發展研究》2010年第9期。

⑦曾國安、張倩：《論發展公共租賃住房的必要性、當前定位及未來方向》，《山東社會科學》2011年第2期；趙偉、曾繁杰：《我國住房保障體系的癥結與改革思路》，《甘肅社會科學》2010年第4期；吳海瑾：《論中國的房地產正義與多層次住房保障體系構建》，《江海學刊》2011年第3期。

⑨賈康、劉軍民：《優化與強化政府職能建立和完善分層次住房保障體系》，《財貿經濟》2008年第1期。

?申衛星：《住房保障法的起草：目標、原則與內容》，《江淮論壇》2011年第3期。

?韓偉：《我國住房保障法的基本制度建構》，《北京社會科學》2011年第4期。

?陳淮：《建立符合我國國情的住房保障體系》，《宏觀經濟管理》2010年第11期。

?吳海瑾：《論中國的房地產正義與多層次住房保障體系構建》，《江海學刊》2011年第3期；郭士征、張騰：《中國住房保障體系構建研究》，《廣東社會科學》2010年第6期。

?曾國安、胡晶晶：《論中國城鎮住房保障體系改革和發展的基本思路與目標構架》，《江漢論壇》2011年第2期。

?陳桂蘭：《構筑“四位一體”住房保障體系》，《文匯報》2011年12月28日，第1版。

?《重慶公租房興建計劃形成“1＋5”保障性住房體系》，2010年4月18日，http：//www.cn stock.com/index/gdbb/201004/485811.htm，2012年2月18日。

?《創新公共租賃房制度設計完善住房保障體系》，2010年8月6日，http：//huang shi.house.sina.com.cn，2012年2月18日。

?莫紀宏：《審視應然性》，《中國社會科學》2001年第6期。

?數據來源參見住房城鄉建設部政策研究中心、中冶置業集團有限公司聯合課題組：《求索公共租賃住房之路》，北京：中國建筑工業出版社，2011年。以下數據未作特殊說明，均來源于此。

?住房保障范圍的界定，各地可依據實際情況進行合理確定。本文將剩余收入法和收入比例法兩種方法結合，嘗試給出相應的范圍。

責任編輯 張靜

2012－03－12

國家社會科學基金重大項目“我國住房保障問題與改革創新研究”（11＆ZD039）；國家社會科學基金青年項目“我國住房保障制度及其運行風險的識別研究”（08CJL014）