城市直管公房動態監察研究及管理系統實現

鎮江市直屬房產管理處紀檢委員 錢濟民

城市直管公房是指產權屬于國家所有，由房產行政主管部門負責經營和管理的國有資產，是國家財產的重要組成部分。直管公房的房產資源管理、交易管理與日常維護，涉及國有資產與人民群眾的公共利益，關系重大。

一、管理現狀

直管公房曾是我國城市住房保障體系的重要組成部分，但隨著住房制度的改革以及城市的改造和建設，直管公房的數量逐年下降，而由于直管公房大多都是一些老舊或不成套的房屋，來源復雜，加之房屋建筑年代較早，結構簡陋，配套設施不全，房屋破舊等原因，管理難度在不斷加大，管理成本隨物價的上漲和社會義務的增加而逐年節節攀升。

由于直管公房是計劃經濟的產物，以低租金福利制為基本特征，因此部分承租戶并不是自身居住或生產經營的需要，而是悠閑的當上“二房東”，利用直管公房的廉價租金，擅自將直管公房轉租他人使用，甚至有的承租人通過轉包經營的方式，從中牟取高額利潤，亦或是等待拆遷補償，既使國有資產嚴重流失，又擾亂了租賃市場的正常運轉秩序。如果監管稍有疏忽，也容易在管理部門產生腐敗等不正之風。

長期處于計劃經濟管理模式下形成的對直管公房的管理模式和組織結構，工作效率低下，管理成本居高不下，繼續沿襲原有的經營管理模式已無法滿足新形勢下的需要。作為經營性國有資產的直管公房運作由于資產的特殊性和經營管理的復雜性，我們必須根據行業特點，與時俱進，創新思維，創新手段，不斷探索新路，在推進直管公房市場化進程的同時，運用先進的管理理念和技術手段，加快直管公房管理信息化建設步伐，全力推進直管公房管理步入科學發展軌道。

二、建設目標

按上述背景，結合鎮江市直管公房日常管理與監管的工作實際，研究建設《鎮江市城市直管公有房屋動態監察管理系統》（以下簡稱“系統”），系統計劃圍繞以下構建方向來建設：

1、通過系統建設，進一步加強產業監察力度。

進一步加強直管公房的產業、產籍基礎管理開發，對直管公房的基數、質量、租賃、租金管理、空置、維修保養等方面的情況進行全面摸底，加強監督檢查，確保直管公房管理科學，資產明晰，保值增值。

2、通過系統建設，進一步完善承租人信用體系建設。

系統通過對承租人的登記管理，對承租人進行信用考評，對于無理拖欠租金以及違法違規轉租轉讓直管公房等行為的，建立黑名單機制，確保國有資產不流失。

3、通過系統建設，進一步提高公房管理效能。

系統通過產權單位登記、承租人登記等基礎管理，進一步理順租賃關系，實現租賃合同、租金繳納、產業檢查、修繕等管理內容與管理過程的信息化，從而實現直管公房管理無紙化，資源信息化，決策科學化，提高工作效能。

4、通過系統建設，進一步提升公共服務效能。

直管公房承租人及使用對象是重要的公共服務對象，通過系統建設，進一步加大以房屋質量與安全使用為目的的產業檢查與巡查機制。科學制定與落實房屋修繕項目計劃，加強應急維修響應能力。通過信息化手段有效保障承租人合法利益與公共安全，推動服務體質，探索為民服務的新路子，全面提升“窗口”形象。

5、通過系統建設，促進制度創新建設與制度執行力度。

系統通過對數據的挖掘分析，根據直管公房的現實情況，要從根本上解決問題，逐步建立起諸如直管公房退出、經營管理、處罰等長效的良性管理機制，避免直管公房拖欠租金、無限期租用、擅自轉租、房屋空置等待拆遷補償等行為，以便徹底消除直管公房管理上存在的種種弊端。

6、通過系統建設，加強對租金標準的監管。

對符合條件的承租人，實行標準租金，并進一步規范標準租金減免程序。對騰空房的新租戶和新建房的租戶，其租金標準按照市場化要求一步到位，非住宅租金標準逐步市場化，以市場價為基準，實行協議租金。對那些地段好的旺鋪，條件成熟的可實行公開拍租，通過競價來獲取租賃權逐步推行協議化租金。

7、通過系統建設，實行預警機制，加強風險防范。

利用微機數據庫管理系統對直管公房產業資料與交易行為進行動態監控與監察，實現陽光操作，不斷規范出租人與承租人的行為，逐步實現直管公房產業管理的規范化、程序化、動態化、系統化和常態化。

三、建設方法

本系統按照頂層設計與軟件工程學思想，科學安排項目總體方案與實施計劃，從技術、效益、時間與資金等各方面確保項目的可行性與可操作性。

1.“總體規劃，分步實施”確保項目經費與時間可行。

根據紀委、監察部門關于在城市“公房管理+權力節點監控”信息化建設中加強制度創新和執行的具體要求，結合我市直管公房的實際情況與應用現狀，總體規劃制訂切實可行的技術方案與實施方案，穩步推進系統的建設，同時合理有效使用資金，使系統建設有序進行，分階段建設，按步驟實施，階段見效并持續改進，以保證項目建設科學、穩妥、可控實施。（見圖1）

2.采用頂層設計思想，確保項目方案與技術可行。

系統運用“頂層設計”思想與系統論的方法，審慎選擇成熟、先進的應用技術與開發技術，圍繞應用中心、數據中心與支撐中心三大系統構成部分，通過應用規劃建立應用中心，通過資源規劃建立數據中心，通過環境規劃建立支撐中心，對系統功能子系統與功能體系、系統資源構成與數據分布、系統網絡軟硬件支撐環境進行整體描述。保證方案的科學性與可操作性。（見圖2）

3.“一個平臺，多重支撐”全面提高系統綜合效益。

系統通過開放式設計，從建設效能最大化方面考慮，在一個系統結構內，同時容納部門綜合管理要求、承租人公共服務要求、紀檢監察部門領域監察要求，為城市公有房屋業務各種應用目標提供有力技術支撐，全面提高系統建設的管理效能、監察效能與社會效能。（見圖3）

四、應用模型及應用規劃

圖1

圖2

圖3

根據系統建設目標要求與業務分析，通過科學規劃安排，系統計劃采用包括“多部門集合應用、全過程動態管理、全方位動態監察”三種應用模型，作為系統設計、開發與實施的工作支撐，實現公房整體信息化管理。相關應用模型描述如下：

多部門集合應用：系統通過有效的業務歸納與抽象，建立統一應用模型，兼容全市城市直管公房管理部門的基礎產權登記、交易管理與修繕管理。通過計算機技術手段，最大程度實現政府產權資源的有效整合與業務的規范化標準化，為實現全市直管公房業務統一監管奠定工作基礎。（見圖4）

全過程動態管理：系統根據目前房產科、租賃科、維修中心、工程科與財務科等相關業務管理要求，設計產業管理、交易管理、修繕管理與使用管理等應用模塊與子系統，建立產權檔案、交易檔案、修繕檔案數據庫，實現直管公房管理業務相關管理對象、管理要素的一體化計算機信息化管理，并通過短信平臺等技術裝置，建立承租人、維修中心、工程隊、管理部門等信息自動互動管道。（見圖5）

全方位動態監察：系統通過設計全方位的系統監察、預警功能手段，支持包括市住建局紀檢、業務管理領導強勢介入，實現對全市城市直管公有房屋的公共管理行為進行動態監察。實現包括并聯式監察、檔案式監察、數字式監察等監察角度在內的綜合監察功能體系。

1、抽取系統監察要素，包括產權單元、承租人、修繕項目三種管理對象，及危舊房產、不良承租行為等多種管理要素，利用綜合查詢、跟蹤預警與統計匯總等技術手段，實現信息串接與并聯式監察。

2、以全市產權單元為監察視角，綜合產權基礎信息、租賃合同檔案、租金繳納信息、產業巡查信息、修繕信息與不良行為信息等圖文資料，形成目錄式的產權全生命周期電子檔案，實現綜合歸檔與檔案式監察。

圖4

圖5

3、綜合GIS電子地圖等技術手段，通過實體坐標標識，形成全市產權單元分布空間數據庫，通過電子地圖查看產權單元地理位置與相關動態信息，一目了然的掌握全市公有房屋的基礎信息與使用信息。實現數字式監察。（見圖6）

圖6

應用功能系統在邏輯上分為兩層，即基礎業務支撐層與信息資源服務層，其中，基礎業務支撐層主要實現基礎業務管理，并產生基礎業務數據，形成公房靜態與動態檔案；信息資源服務層主要實現業務數據的綜合利用，包括綜合查詢、跟蹤預警與政務公開等功能，系統功能架構圖如下：（見圖7）

系統的建設可包括產權管理、租賃管理、租金管理、修繕管理、使用巡查、承租人信用管理、動態監察、公共服務管理等功能子系統。

五、資源規劃

1、數據框架

為了實現對系統平臺應用規劃的支持，需構建相應的數據資源中心。考慮到降低平臺各應用系統間的耦合性，平臺采用聯邦數據庫多級分布體系。構建一個物理上獨立的資源中心（聯邦主體庫）來滿足平臺信息資源服務層應用的需求，各管理處基礎業務管理系統層的各業務系統根據本身的業務需求構建獨立的業務數據庫（聯邦成員庫）。資源中心的數據主體上通過“資源整合層”取自于各業務系統數據庫，因此各業務系統數據庫構建時除了滿足本身業務管理需要外還需滿足資源中心的數據要求。

2、主題庫規劃

構建統一的數據資源中心是平臺資源規劃的核心。以頂層設計方法，圍繞綜合監管數據需求、政務公開數據需求、資源共享數據需求三個方面，規劃如下主題庫內容：

⑴產權單元主題庫：包括靜態信息與動態信息兩部分，靜態信息記錄產權單元權屬類型、地址（門牌號）、套型、面積、年限、租金標準等信息。動態信息記錄產權單元租賃合同與合同履約信息、修繕項目與小修信息、房屋巡查日志信息等。該庫包括文字信息與圖片信息。

⑵產權單元空間庫（分庫）：記錄產權單元空間地理坐標信息。

⑶修繕工程庫（分庫）：記錄修繕工程立項信息、承建單位信息與工程執行情況信息等。

圖7

⑷承租人主題庫：記錄承租人基本動態信息，包括姓名、年齡、身份證號碼、從業類型、企業營業執照（單位）、組織機構代碼（單位）、承租合同信息。

⑸承租人信用庫（分庫）：記錄承租人信用行為信息、信用評價信息等。

⑹用戶主題庫：記錄管理用戶、承租人用戶與監察用戶信息等。

六、環境規劃

1、支撐框架

根據《國家電子政務總體框架》，結合監察管理系統建設實際，《鎮江市城市直管公有房屋動態監察管理系統》建設采用“五橫兩縱”的總體框架結構，系統支撐框架圖如下：（見圖8）

表現層：為系統構建服務于承租人與社會公眾的外網應用門戶，以及為各工作管理與監管者服務的內網應用門戶，實現單點登陸。

應用層：包括產業管理、交易管理、修繕管理、使用管理、政令暢通、綜合監管等子系統。

支撐層：提供了平臺公共的運行環境和機制，作為基礎應用支撐，主要包括：PAD/PDA現場管理裝備、GIS電子地圖、第三方短信通知平臺與PDF文檔管理平臺等。

數據層：匯聚形成全市公房產權單位數據庫、承租人數據庫、交易行為數據庫等，為管理系統建設提供基礎數據支撐。

基礎層：根據動態監察管理系統建設管理和運營維護需要，部署相應網絡和基礎軟硬件設施以支撐整個平臺運行。

圖8

圖9

標準規范體系：是系統建設的基礎性工作，制定業務資源主題庫信息分類、采集、存儲、處理、交換和服務等一系列標準與規范，建立完善的標準規范體系，為系統建設的規劃、設計、實施和運營提供依據。

安全保障體系：是系統建設的重要保障，結合基礎設施建設，配置安全設施，制定安全規章和策略，健全安全管理機制，逐步形成信息安全體系，推動綜合管理體系建設，為系統建設管理工作健康、持續推進提供機制保障。

2、安全體系

通過對鎮江市城市直管公有房屋動態監察管理系統的網絡和應用現狀、安全現狀、面臨的安全風險的分析，根據安全保障目標模型，制定鎮江市城市直管公有房屋動態監察管理系統信息安全體系框架，制定該框架的目的在于從宏觀上指導和管理信息安全體系的建設和運營。

該框架由一組相互關聯、相互作用、相互彌補、相互推動、相互依賴、不可分割的信息安全保障要素組成。一個系統的、完整的、有機的信息安全體系的作用力遠遠大于各個信息安全保障要素的保障能力之和。在此框架中，以安全策略為指導，融會了安全技術、安全管理和運行保障三個層次的安全體系，達到系統可用性、可控性、抗攻擊性、完整性、保密性的安全目標。

鎮江市城市直管公有房屋動態監察管理系統信息安全體系框架的總體結構如圖9所示：

通過監管系統的建設，可實現在“圍繞中心、服務大局”的前提下，充分發揮紀檢監察的職能作用，扎實抓好公房管理的長期性、基礎性工作，以信息化建設為龍頭，創新管理理念，提高監管水平，健全配套制度，建立誠信體系，構建“權利運行規范透明、預警處置準確有力、風險防范及時有效”的管理機制，加強重要權力節點監控和績效管理，全力推進直管公房的科學化管理。