需求側管理、電價改革與節能減排

于永臻

(中共中央黨校經濟學部，北京 100091)

需求側管理、電價改革與節能減排

于永臻

(中共中央黨校經濟學部，北京 100091)

需求側管理是實現環境保護與經濟增長雙重目標、推動我國節能減排的實用政策工具之一。通過鞏固和整合，并將其融入當前電力體制改革，需求側管理政策可以得到優化和升級。作者分析了加快電價改革和系統效益收費政策的成本收益，認為后者更容易在決策者和利益相關者之間達成共識，更有利于推動節能減排。本文分析了相關的三種電力價格歧視政策:分時電價、產業結構調整中的差別電價(以福建省為例)、大客戶直購電價等，認為都可以很好地和電力需求側管理、能源效率政策結合起來。

需求側管理;電價改革;系統效益收費;價格歧視

一、引 言

需求側管理(Demand Side of Management(DSM))是一套通過影響用戶能源需求的數量和(或)時間來使電力使用更有效率的政策工具。它的實施能夠避免、減少或推遲對發電、輸電和配電能力的投資，減少燃料消耗，改善環境質量，并減少導致氣候變暖的有害溫室氣體的排放。

我國國家能源發展戰略是把節能放在優先地位，需求側管理是實現這個目標的最好工具之一。由于我國能效水平較低，節約能源和提升能源效率的潛力很大。美國和其他國家已經建立了較為成熟的政策來實現低碳增長，通過提高能源效率來滿足日益增長的電力需求。其中，需求側管理是較成熟、成本收益好的最佳政策工具之一。需求側管理不僅降低了新增的電力需求，與其他電力供給方式相比，它也大大降低了成本。一些針對中國的需求側管理的研究表明，需求側管理表現了明顯的節能潛質和環境效益。

自從1993年需求側管理引進中國以來，已經有了一定的發展，但其在省份之間的應用和發展卻很不平衡，并且沒有強有力的政策保證其實施。未來的電力體制改革，為我們提供了一個良好的機遇來鞏固和整合需求側管理政策，加快其發展和實施。

幾十年來，中國的電力體制改革一直是一個大的問題，但進展數十年仍然遠遠落后于其他領域的改革。在整個行業里仍然有許多問題。首先，電價仍然取決于政府。第二，兩國有電網公司從發電廠購買電力并賣給最終用戶。兩者之間的競爭很弱。事實上，由于在不同地區展開經營，他們幾乎不互相競爭。從歷史上看，中國僅有一個公司生產和提供電力。2002年的電力改革把這個單一公司分成兩個電網公司和許多發電公司。國家電網公司和中國南方電網公司這兩家電網公司成為電力的一般買家和賣家。他們依然壟斷著市場。相反在發電方面，地方電廠與國有發電企業競爭相當激烈。第三，根據2002年的改革計劃，電網公司應該脫離他們的附屬設備生產商(非核心業務)，但是現在的情況是，他們不僅沒分離，而且已經通過收購與兼并投資并控制了市場上的其他主要設備制造企業，進一步強化了他們的壟斷地位。

電力行業改革的核心在于電價改革。電價改革的目標是要在批發市場和零售市場形成競爭性的價格，而電力傳輸和配送有政府的嚴格監管。然而，現在我們遠沒有達到這一理想的目標。我們缺乏從電力行業的上游到下游的價格傳導機制，這就阻礙了電力行業之間以及電力行業和其他行業之間的協調發展［1］。

作為第二能源資源，電力生產與上游的煤炭行業息息相關。它對其下游行業的發展和競爭力也有直接的影響。由于歷史的原因，政府一直采取行政措施調整電價以平衡電力生產商、上游燃料供應商以及下游用戶之間的利益沖突。這些措施僅臨時起作用，并沒有解決價格在上下游市場的靈活調整以及由此帶來的一些明顯的負面影響。一是對熱電廠來說，熱電廠上升的電價不足以補償不斷增長的成本，二是扭曲的價格信號無法引導理性的電力消費，由此造成大量的能源浪費。中國的人均電力消耗水平仍然很低，2003年，中國人均電力消耗量僅是世界平均水平的1/2(見圖1)。這種低的人均電力消耗水平增長非常快速。介于經濟持續快速的增長，人均電力消耗的增長水平將一直持續下去，而由于中國人口基數大，這將給中國的可持續發展帶來巨大的壓力。

電力行業的快速發展積極地支持了國民經濟和社會的發展。然而，電力體制改革的成就僅是階段性的，改革的任務還遠未完成。構建一個市場主導的、更有競爭力的電力行業，還需要卓有成效的改革。在“十二五”時期，中國應當抓住電力需求趨緩的有利時機，學習和借鑒其他國家的成功經驗，從我國的實際出發，鞏固已有改革成果，進一步深化電力體制改革，促進電力行業持續健康發展，為人民群眾提供質優價廉的電力服務。

二、我國需求側管理當前存在的主要問題

圖1 人均電力消耗水平比較(2003年)［2］

需求側管理的原理在中國已經廣為電力決策部門和業界所知，但在各個省份發展狀況差異很大，還沒有一個全國性的、清晰的、強有力的政策，沒得到深度應用。中國已經進行了大量的負荷管理和削峰平谷實踐，相關的理念被運用解決用電高峰負荷時(主要是夏季)的系統可靠性問題。獲得用電戶自愿減少需求的措施包括分時電價等，這些將會引導產業部門重新安排生產計劃，建立可中斷負荷或能源儲存，從而達到削峰平谷的作用。能源公司和它們的客戶也加深聯系來推進負荷管理。這些措施能夠減輕與“高峰”用電需求相關的問題，但它們并不能大幅減少總的電力使用。此外，中國的監管框架也不能夠支撐改善能效以減少長期需求的能效提升和節能型需求側管理工具，從已經取得工作進展來看，我國在從示范項目到全面應用方面存在不少困難。其原因究竟何在?

我認為，最重要的原因是缺乏長期、穩定、充足且不斷增加的資金流向需求側管理相關項目。這是中國需求側管理發展的瓶頸。與美國相比，中國用來支持需求側管理的資金數量極少。首先，除了河北、天津、江西、山西、江蘇、福建和上海，其他地區還沒有建立起特定的需求側管理基金。第二，即使這些已有省份，資金數量也遠遠不夠。這些省份的需求側管理特別基金來自約0.001－0.002元/千瓦時的電價附加，而美國卻是0.003－0.004美分/千瓦時［3］。第三，這些資金經常是暫時的，今年有明年可能就不存在了，而且基金的增長情況很難樂觀。

長期、穩定和充足資金的缺乏很大程度上限制了需求側管理的發展。首先，由于資金匱乏，完善有效的激勵政策即使設計得很好也難以建立和實施。對最終用戶缺乏補償以及激勵機制的不足影響了鼓動所有的參與方充分參與的長期機制的建立。第二，中國需求側管理的發展主要依賴行政措施而非市場機制，由于經費和工作人手都不夠，目前的主要工作集中在負荷管理而非能效項目上。第三，試點項目向其他地區的推廣受制于捉襟見肘的資金也難以開展。

第二個原因是由于缺乏對最終使用者的補償以及經濟激勵不足，難以形成調動各方全面參與的長期機制的建立。一方面，需求側管理降低了電網公司的收入，同時，由于能效項目投資沒有足夠的回報，電網公司參與的意愿也會受到影響。此外，由于有效的激勵政策不到位，用戶也不是特別愿意參加。

我們需要重新設計相關的機制和激勵政策，以加快我國需求側管理和能源效率項目的發展，實際上這是一個制度發展的問題。以能源效率融資為例，我們必須清楚地認識到這一點，那就是建立一套激勵機制和政策，鼓勵相關各方積極參與能源效率項目投資。但有三個原則需要把握。第一，能源效率項目投資的運作必須適應中國特定的制度環境才能有效。第二，能源效率項目融資機制必須包含兩種功能:(1)營銷、項目開發、技術設計能有效將好項目打包;(2)融資功能。第三，在給定的能源效率項目投資中必須有對各種參與者充足的激勵機制。

中國已經做了一些改革試點工作以改善激勵機制和融資機制的設計。在2005年，國家發改委和財政部相關部門與亞洲開發銀行簽署了“能效電廠”方面研究的合作協議，研究涉及中央和地方相關政策。2007年初，廣東省被選作“能效電廠”試點，它與亞洲發展銀行簽署了項目的技術支持協議。

在中國的“十一五”計劃中，政府制定了雄心勃勃的能源效率目標，即在2006年至2010年間使能耗降低20%，以適應經濟的增長。作為一個相對能源效率較高的省份，廣東制定了在2006年至2010年間使能源利用效率提高16%的目標。廣東省政府將能效電廠投資項目作為省內十大最重要項目之一。廣東省政府認為能源效率提升有利于公共利益，但實施的成本較高，需要來自消費者的支持以促進能源效率。政府建立了一個新的廣東能源效率基金，這個基金能通過各種方式促進能源效率項目的實施，例如，通過設立次級貸款償還的反擔保措施，補貼項目管理成本，以及實施基于市場的能效電廠等舉措，在改進各種節能設備和檢驗設施的基礎上為節能提供一種激勵。該基金資金來源主要有預算撥款、多邊捐助、清潔發展機制 (CDM)收入等［4］。有關各方使用一億美元的貸款建立一個能效電廠，這個能效電廠相當于廣東一個300兆瓦的電站。在該模式中，需求側管理和能源效率項目融資存在三個主要障礙。首先，當客戶掌握很少的關于能源效率技術和設備的信息或者客戶對能源服務公司的存款擔保沒有信心時，信息不對稱現象就會出現。第二，當銀行對能源效率項目或能源服務公司的擔保不熟悉時，或者如果銀行的貸款是依據借款人的資產負債表而不是存款擔保以及要求的保證和擔保品進行時，就很難規避風險。第三，由于大部分的能源效率項目都相對較小，再加上交易的復雜性和高成本，同行的借貸程序就會遇到很多障礙。為了克服這些問題，廣東發展了這樣的一個模式來促進能源效率項目的融資(如圖2)。

圖2 亞洲開發銀行—廣東“能效電廠”融資模型［2］

主要的運行機制如下:

(1)個人電力客戶(或者能源服務公司)提出能源效率的項目;

(2)經營實體(項目管理辦公室)，在這里是指能源效率中心，對項目進行技術、經濟和財務上的可行性分析;

(3)通過評估過程的項目就被列為能源效率項目之一并同意其對個人項目的貸款;

(4)項目提出者(電力用戶或者能源服務公司)通過能源服務費的收集對償還貸款負有責任;

(5)亞洲開發銀行為廣東300MW的能源效率項目提供1億美元的貸款。

總的來說，需求側管理發展的瓶頸主要在于缺乏長期的、穩定的、持續增加的資金流。為了解決這個問題，各級政府需要重新設計整體的政策框架，并在需求側管理和能源效率項目中發揮更重要的作用。穩定的可預期的資金流入機制使需求側管理項目的計劃和執行變得可行。為了解決需求側管理項目的資金問題，我國需要進行廣泛并且持續的努力。此外，我國需要設計適當的政策框架，為能源效率提升和需求側管理實施構建激勵機制。

由于巨大的化石燃料(主要是煤)的消費，中國是世界上溫室氣體排放最多的國家之一。盡管增長速度很快，中國的人均能源消費仍不足經濟合作組織(OECD)平均水平的五分之一，隨著經濟持續增長還有很大的上升空間。中國日益增加的化石能源需求(特別是煤炭)就很可能對中國和全球的環境產生不可接受的損害，并加劇能源安全方面的擔憂。中國應將節能和能源效率提升整合到當前這一輪電力體制改革中。

三、提高電價和實施“系統效益收費”:政策難易與效果比較

(一)電價改革必將艱難而持久

對任何市場化改革來說，價格改革都是核心問題，中國的電力體制改革也不例外，尤其是電力部門的改革。價格改革應根據價格改革計劃以及國務院批準的相關規定進行實施。與區域電力市場的發展相一致，應當建立一套與競爭性的發電市場兼容的上網電價定價機制。隨著輸電和配電分離改革的進行，基于成本加成的定價方案應當有所改進，以支持輸電和配電的價格。零售價格應該反映資源的稀缺性和供需關系，并與上網電價互動。應當建立適當的定價機制以提高能源利用效率、減少污染、提高可再生能源的使用;應當引進需求側管理工具，比如高峰和低谷電價，以及分時電價;應該研究電力行業的排放價格。

然而，過去這些年電價改革歷經艱難險阻，新一輪改革中將面臨更多困難。理由如下:

首先，電力部門的改革就像電力部門本身一樣復雜。改革總是比人們預想的更復雜、更具風險。即使所有必要的管理制度、法律基礎和政策措施已經具備，預想的改革也很難推進。如果沒有這些條件，改革將更加緩慢。

第二，輸電配電網絡分離不易實現。輸電及配電網絡的分離將引入更多的買家來結束單一買方模式。這是全面深化電力市場化改革的關鍵，也是引入適當的輸配電定價機制的前提。然而，由于涉及諸多利益相關者，輸電及配電網絡分離是一項艱巨的任務。盡管發電廠熱烈歡迎這種分離，但電網公司卻持有不同意見。因此，這項工作必須精心規劃并且以一種可控的方式實施。毫無疑問，這需要很長時間。

第三，中國的電力定價肩負許多任務，具有多重目標，這將使電價改革步履維艱。例如，電價與電力行業競爭力和經濟增長密切相關，尤其在目前經濟存在下行風險、通脹不斷上揚的情況下。中央和地方政府很難在短期將改革目標定為市場化電價決定機制，因為在電價長年受抑制的前提下，市場化電價改革必然意味著電價的上升，如果政府追求推行快速的市場化電價改革，它將面臨巨大的政治壓力。

(二)“系統效益收費”更易獲得政策制定和利益相關者的支持

系統效益收費是對用戶電費施加小額額外收費的一種政策工具。美國、挪威、西班牙、丹麥和泰國已經采用了這個方式。為了支持能效項目和其他一些“公益“活動，在美國超過20個州以及哥倫比亞特區通過對流經輸配電網的每千瓦時電附加一小筆額外收費來實施系統效益收費政策，各州收費額從每千瓦時(kWh)不到0.1美分到0.4美分不等。考慮到2001年美國居民和工商業用戶的平均電價為7.2美分/千瓦時，典型的系統效益收費大約相當于所售電價的2－3%。系統效益收費形成的基金的分配在各州也各不相同。有一些州，例如加州、威斯康辛和康州用于支持能效項目，幫助低收入家庭，對可再生能源的研發和實施融資。而其他一些州則僅僅將其用于部分目標。總體來說，能效項目得到了系統效益收費所形成基金的最大部分。正如前文所述，包括加州、西北太平洋地區、紐約和新英格蘭地區的實踐表明，這些項目有著很好的成本效益。

中國已經有了一些電價之外額外收費的經驗，原則上來說，這項收費的征收可以代替由地方政府設立的一些不合法的額外收費。值得一提的是能效方面的改善將最終減少消費者的成本。

系統效益收費政策是當前階段推動需求側管理發展，消除其發展瓶頸的最佳政策選擇之一。它將幫助中央和地方政府建立起一套能效和需求側管理項目投資和實施的激勵機制;它將為整個社會提升能效、參與需求側管理實踐提供動力;它也是將銀行和資本市場、清潔發展機制資金通過補貼和信用擔保等方式引導到能效項目的重要部分。來自金融部門的資金在當前情況下無法承擔這個功能;來自清潔發展機制的資金由于其數額有限也無法承擔這個任務。將來，系統效益收費不再是需求側管理資金最大的一塊，來自銀行和資本市場的資金應當是最大部分，但是系統效益收費將成為一個強有力的杠桿，撬動整個社會的各種資金投向能效項目。換句話說，它是引導更多資金和資源流向能效和需求側管理項目投資的引擎。它將成為當前電力體制的一個制度性變遷，為需求側管理實施的可持續性和投融資提供保障。以河北省為例，河北正試著建立一個嶄新的模式——公私合作模式，推動需求側管理激勵政策和機制的建立。河北公私合作模式的主要框架是這樣的(圖3):

(1)創建一個公私合作模型;

(2)在公共能源服務公司和私人公司之間建立合資企業，以實施能效電廠項目;

(3)私人部門的合作者提供股權資本，債務融資，或者作為國際能源服務公司的運作經驗;

(4)私人部門通過自有資源或者已有戰略合作者為合資企業提供技術。

圖3 河北公私合作模型

與市場化電價改革誘發的電價上漲相比，系統效益收費政策更容易使人們達成一致意見得以實施。原因如下:

首先，系統效益收費只占電價的2%—3%，這比電價改革帶來的電價成本的提高小得多。因此，它對目前的家庭生活水平、企業的競爭力以及經濟增長的影響小得多。

第二系統效益收費更容易得到公眾的支持。系統效益收費的目標是提高能效和實施需求側管理，或是刺激可再生能源的開發，這將減輕包括能源需求高速增長、節能減排目標、環境保護、氣候變化等多方面的壓力，而對于提高電價來說，大多數的直接受益者是電力公司，盡管從長期來看，它將有利于消費者節約更多的能源。

(三)當前實施系統效益收費將會有更好的政策效果

短期內，加快市場化電價改革與實施電價的系統效益收費都會增加用戶的負擔，也就是說，用戶每度電需要支付更多。當然，支付的增加對終端用戶也會產生積極影響，他們將不得不認真地考慮節能和提升能源效率的措施，這將有利于能效和需求側管理的推進。如果我們能同時推進電價改革和實施系統效益收費政策，那固然很好，但在短期內我們不得不考慮終端用戶對成本上升的承受能力。也許更實際的選擇是我們在短期內只選擇其中一項。如果是這樣的話，本文更傾向于系統效益收費。原因在于系統效益收費還有另一個以市場為導向的電價改革所沒有的效果，那就是它將給需求側管理和能源效率項目提供長期、穩定的并且強有力的資金支持。

能源效率的提高和需求側管理的推進并不是市場化電價改革的必然結果。規制是非常必要的，其中包括有效的系統效益收費政策。一些國家(包括美國、新西蘭、智利和阿根廷)的經驗表明，競爭激烈的市場并不會自動提升能源效率和減少能源需求。和許多國家一樣，美國的需求側管理在以增進市場競爭效率為導向的電力部門改革和重組時期進展緩慢，而人們長期以來堅持市場力量足以提高能源效率的信念，毫無疑問，美國的實踐對這一信念是一個沉重的打擊。不算負荷管理的支出，能源效率項目的投資從1993年的16億美元大幅降低到1997年的9億美元。這種下降更多的應歸因于讓公用事業進行綜合資源規劃和需求側管理的監管要求的消除。從那時起，政府當局已認識到需要繼續實施積極的措施，2000年政府在需求側管理的投資平穩上升到11億美元。

四、推動需求側管理的三類價格歧視

經濟學家對價格歧視的典型定義是:對于同等商品或服務，企業對不同的消費群體制定不同的價格。但本文給出一個特定的定義，即為了達到一個特殊的政策目標，電力監管部門對不同用戶制定不同的價格，或對不同使用時間的同一個用戶制定不同價格。在本部分中，作者將討論與我國推進需求側管理相關的三種價格歧視，將重點討論第二種價格歧視。

(一)基于時間的電力定價

基于時間的電力定價是一種特殊的價格歧視，即根據不同的時間制定不同的電價。重要的有以下幾類:

(1)峰谷分時電價:峰谷分時電價是引導用戶避峰用電，鼓勵低谷用電的電價措施，其價格的大小與日用電負荷峰、平、谷三個時段負荷大小正相關。國內現行的峰谷分時電價的計算方法主要是基本電價平衡法，即以平均售價為基準，將峰、谷電價上調或下降適當的比例。根據國家政策規定，各地區電網峰谷分時價差水平可以不同，一般高峰電價為低谷電價的2～5倍。

(2)需求側實時電價:在電力市場下基于價格的需求響應(DR—Demand Response)項目中，需求側實時電價(RTP—Real Time Pricing)是一種理想的定價機制，其電價更新周期可以達到1小時或者更短，并通常基于日前或小時前批發市場的電價，實現了需求側電價與批發市場出清電價聯動，可以精確反映每日各時段供電成本的變化并有效傳達電價信號，有利于加強批發市場與零售市場的聯系。

(3)可中斷負荷電價:可中斷負荷電價是用戶同意供電公司在緊急情況下對其實施中斷固定數量供電負荷的折扣電價。目前，我國還沒有嚴格意義上的可中斷負荷電價，從上海和江蘇試行的情況看，可中斷負荷電價補償的標準是采用量入為出的原則，根據季節性加價等渠道增收資金的大小來確定。補償標準為中斷電量每千瓦時0.3～2元。

這種價格歧視可以作為政策工具提高我國需求側管理實踐中的負荷管理水平。需求側管理有兩種形式，一種是負荷管理或控制，能暫時減少高峰時段的照明和空調等用電。另一種是能效需求側管理，通過公用事業公司使用部分稅收收入實施一些項目，幫助用戶升級商業照明、工業發動機以及商業和居民空調方面的技術提高能效。峰谷分時電價已成為我國調整電力系統負荷特性的主要市場化手段。峰谷分時電價的實施，實現了通過價格杠桿調節負荷特性的目標，使移峰填谷取得了顯著成效。

(二)促進產業結構調整的差別電價:以福建省為例

我國差別電價政策始于2004年6月，有著特殊的背景和原因。首先，2003和2004年，電力短缺從季節性突發變為全年持續發生，短缺持續時間很長，以致經常拉閘限電。第二，中國已處于新的發展階段，高能耗產業增長迅速，以致中國的總能源消耗接近兩位數增長。因此，中國必須尋求降低經濟增長對高耗能產業的依賴，提高經濟的可持續發展水平，改善環境。

圖4 差別電價的效果

政策的實施旨在降低電力短缺，控制高耗能產業的盲目擴張，促進企業提高節能技術以及產業結構的調整。其作用機制如下圖所示(圖4)。當電價從P1上升到P2，相對應的電力需求和消費從Q1下降到Q2。

這項政策涉及到八個行業，包括鋼鐵、鋁、電石、鐵合金、燒堿、水泥、黃磷、鋅冶煉。這些行業被政府分為三大類，允許和鼓勵行業、限制性行業和取締類行業。對于允許和鼓勵行業，電價是普通的價格，但對于其他兩類行業，電價是不同的。對限制類行業電價增加0.05人民幣(少于1美分);對取締類行業，電價增加0.2人民幣(大約3美分)。這一額外收入有助于增加省政府的財政收入。這種價格歧視政策取得了顯著的節能減排的效果。在這里，以福建水泥行業為例，來說明這個政策工具的良好效果(表1)。

表1 差別電價對節能減排的作用:以福建省水泥行業為例

然而，差別電價取得的額外收入并沒有被很好地用于補償高能耗產業的負外部性，諸如環境恢復、節能技術升級等。在福建水泥行業的例子中，2007年和2008年的價格歧視政策的額外收入約為184億元人民幣，但只有8000萬元被使用，超過一半的收入未被使用，這是一種很大的資金浪費。

對于這種價格歧視，應將其與能效需求側管理結合使用，效果會更好。

首先，政府可以把這種差別電價收入作為資金來源，以支持相應的需求側管理和能源效率的項目。這一收入是重要的可用資金來源。眾所周知，我國沒有長期、穩定、充足的資金來推進電力需求側管理。第二，這種價格歧視為相關產業提供增進能源效率的正向激勵，將促使其使用更多的清潔節能技術。

考慮到與需求側管理政策的協調，以重新設計這一政策工具使其更好發揮效用。首先，應合理設定差別電價。如果定價過低，它不會對相關企業產生足夠的激勵，以使其消除落后和高能耗產能或更新他們的技術。如果定價過高，它將給相關產業產生過高的負擔，壓制它們的活力。這里可以應用Ramsey－Boiteux定價法設置不同的電價。有時候Ramsey定價法符合政府的目標，因為該定價法經濟有效，它能在特定情況下最大化福利。對于壟斷組織來說，價格上升與需求價格彈性反向作用，需求價格彈性越高，價格上升越小。

當然，Ramsey－Boiteux定價法在應用上有時存在問題。例如，有時很難獲取不同用戶群的不同價格彈性數據。另外，如果定價過高，相對缺乏彈性的用戶可能更有動機尋求替代能源，從而破壞此定價法。然而，它給我們制定適當的差別價格提供了一個理論的框架和工具。

第二，我們需要設計有效的政策和機制，激勵電網公司抑制其向能耗高的行業出售電力的動機。基本上，高能耗企業是電網公司的大客戶。尤其是電力產能過剩，發電機組運行時間少于全球金融危機發生前的特殊時期，為了實現利潤最大化，電網公司不想降低其對高耗能企業的電力出售量。為了解決這個問題，可以設計一種機制，讓電網公司分享對能耗高行業差別電價的部分收入。

(三)大用戶直購和優惠電價政策應與促進能效的需求側管理相結合

從2009年開始，電力體制的一項重大改革就是中央政府允許一些地方政府(如四川、廣東和吉林)進行大用戶直接購買電力的試點。這項改革被視為打破政府對電力定價的開端。根據計劃，試點項目將擴展到更廣闊的區域，在不遠的將來甚至有可能覆蓋全國。但改革的進展較為緩慢，原因在于電網公司電力傳輸成本的計算比較困難。在經濟發展較好和電力需求大但是沒有足夠的煤炭或者其他發電資源的東部沿海地區，大用戶直接購買電力的政策似乎并不是那么受歡迎，尤其是在計算出來的電力傳輸成本依舊很高的情況下。另一方面，在中國北部和西部的一些經濟不夠發達的省份，由于充足的煤炭和水力資源使得發電成本很低，這些地區正試圖利用這項政策來增加電力消費以及鼓勵包括鋁制造業在內的有代表性的高能耗產業的發展。在這些省份，試點公司一般都能享受到電力價格上的很大的折扣。

此外，自從2009年11月以來，實施高能耗企業優惠電價政策的省份已經不少，而且這些省份大部分都位于中國的北部和西部地區。它們想通過增加電力銷售來減少金融危機發生以來電力需求減少所致地方電力過剩。優惠電價政策可以促進電力銷售的增長，但與此同時也是對國家發展改革委員會在制定電價上的權威性的一種挑戰。

無論是大用戶直購還是優惠電價政策都不利于節能減排目標的實現。國家發展改革委員會正試圖廢除由地方政府施行的嚴格的優惠電價政策，取消一些省份對高能耗企業的電價優惠。

本文認為，大用戶直購和優惠電價政策都是轉向市場化電力定價機制的良好的開端，因為這意味著更少的電網公司的壟斷，從而更多的用戶可以按照自己的偏好選擇電廠購電。需要做的是把這些政策和需求側管理以及能源效率政策相結合，并整合這些政策來促進經濟發展向低碳節能的方式轉型。在現行的大用戶直購試點和優惠電價政策中，政府可以制定一套標準或者是要求以選出符合條件的企業享受較低電價。這些標準或要求應有利于節能減排目標的實現。并且只有節能和環保的企業才能受益于這些措施，或者非節能的企業如果承諾更新技術并且能在給定的時間段內達到所要求的能源效率、環境保護和減排的標準也可以享受這項措施。此外，這個方法可以解決政府如何選擇試點企業的問題，減少腐敗和尋租現象。

五、結 論

從1993年引入以來，需求側管理的原理在中國已經廣為決策部門和業界所知，但在各個省份發展狀況差異很大，還沒有一個清晰的強有力的政策在全國得到廣泛實施。新一輪的電力體制改革為鞏固和整合需求側管理政策提供一個良好的機遇，若政策適當，將加速它的發展和實施。

過去這些年，電力體制改革加速了市場化進程并且給中國的電力工業帶來了根本的變化。在大規模電力短缺時有發生以及由高經濟增長時常引發能源供應緊張的情況下，這絕對是一個不小的成就。

電力體制改革在中國一直是一個很關鍵的問題，但總體來說其進程仍然遠遠落后于其它部門的改革。電力工業改革的核心在于價格改革。價格改革的目標是在傳輸和配送價格嚴格受政府規制的情況下，在批發和零售市場上形成有競爭力的價格。然而，這個目標現在還遠沒有實現。從電力工業的上游到下游缺乏一個有效的價格傳導機制，這樣就妨礙了電力工業和其它行業的協調發展。

我國需求側管理的推進應當納入新一輪電力體制改革。中國應將能源的節約和高效利用作為電力體制改革的重要目標之一。由于電力系統比較復雜，協調中國的可持續能源發展戰略并不是很容易。新成立的國家能源委員會(NEC)，作為層次最高的能源政策的制定者，若能很好發揮其作用，將需求側管理整合到目前的電力體制改革的過程中并不困難。

在任何以市場為導向的改革中，價格都是核心，中國的電力體制改革也是如此，尤其是對電力行業的改革。由于對電價管制多年，市場化導向的電價改革意味著電價的提高。家庭和產業偏好低電價，電價改革的迅速推進意味著政府將面臨巨大的政治壓力。系統效益收費是推進需求側管理和提升能源新效率的有效政策工具。目前，二者在短期內都會引起電價直接和間接的提高，但相比之下，電價改革確實需要很長時間。相反，在短期內系統效益收費政策更易得到決策者和利益相關者的支持，并且在當前的情況下會有更好的政策效果。

文中分析了三種與需求側管理相關的電力價格歧視政策:分時電價、產業結構調整中的差別電價(以福建省為例)、大客戶直購電價等。作者認為，這些都可以很好地和電力需求側管理、能源效率政策結合起來。

［1］Research Task Force on Electric Power Reform and Regulatory Systems Building(Sponsored by Public－Private Infrastructure Advisory Facility(PPIAF)).China's electric power reform and regulatory system building——A Progress Assessment and policy［EB/OL］.Available:＜http://www.ppiaf.org/documents/Reports/EAP/China_Power_Sector_Reform_assessment.pdf＞ ，2007.

［2］Zheng K.Exploring innovative approaches to finance energy efficiency projects in China through promoting Domestic ESCo's and encouraging participation of local Banks［EB/OL］.Available:＜ http://www.sdpc.gov.cn/jjyx/dzxqcgl/P020070810348744989126.pdf＞，2007.

［3］胡兆光，等.綜合資源規劃和需求側管理:理論、方法和實踐［M］.北京:中國電力出版社，2008.

［4］Asian Development Bank(ADB).Guangdong energy efficiency and environment improvement investment programfacility concept［EB/OL］.Available:＜ http://pid.adb.org/pid/LoanView.htm?projNo = 39653＆seqNo =01＆typeCd=3＞，2008.

［5］福州電監辦.差別電價對節能減排影響的政策評估報告［EB/OL］.http://www.serc.gov.cn/jgyj/ztbg/201004/W020100408357727171686.pdf，2012 －10 －12.

Demand Side Management(DSM)，Electricity System Reform and Energy Conservation and Emission Reduction

YU Yong－zhen
(Economics Department，Party School of the Central Committee of C.P.C，Beijing 100091，China)

DSM is one of the best and most practical policy tools available to China for balancing environmental protection and economic growth.The new round of electricity system reform provides a good opportunity to consolidate and integrate DSM policy and expedite its development and implementation.DSM policy can be upgraded by incorporating it into the current electricity system reform.Comparing the potential acceleration of electricity price reform with the possibility of imposing a System Benefit Charge(SBC)，the author argues that support for a SBC would be much easier to gather among policymakers and stakeholders in a short time and would have a much better policy effect in the current situation.The author discusses three kinds of price discrimination related to the DSM development in China:time－based electricity pricing，electricity price discrimination for industrial structure adjustment in China(Fujian Province as a case)，and direct power purchases by large customers and preferential tariff policy.These can be well designed to be combined with DSM and energy efficiency policy.

DSM;Electricity Price Reform;System Benefit Charge(SBC)

A

1002－2848－2012(06)－0026－08

2012－08－08

本文是作者在哈佛大學肯尼迪政府學院做博士后期間的階段性成果，感謝來自哈佛大學校級項目能源政策研究聯盟的全方位支持，以及來自殼牌石油公司(Shell Oil)的資金支持。衷心感謝威廉·霍根(William W.Hogan)和約翰·賀準(John Holdren，現奧巴馬首席科學顧問、白宮科技政策辦公室主任)教授，凱莉·蓋勒格(Kelly Sims Gallagher)教授，路易薩·朗德(Louisa Lund)，羅伯特·斯竇衛(Robert Stowe)慷慨分享他們的寶貴時間和睿智見解，對本論文提出許多建設性意見，并給予無私的幫助。

于永臻(1973－)，甘肅省酒泉市人，中共中央黨校經濟學部財政金融室副主任，副教授，經濟學博士，研究方向:金融與宏觀經濟、能源與氣候變化經濟政策。

責任編輯、校對:李再揚