鄉鎮級土地利用總體規劃與村鎮體系規劃協調評價

張亞麗，黃珺嫦，蔡運龍，田華文，別乾龍

（1.河南農業大學資源與環境學院，河南省高校農業資源利用工程技術研究中心，河南鄭州450002；2.北京大學城市與環境學院，土地科學中心，地表過程分析與模擬教育部重點實驗室，北京100871）

協調是指兩個以上系統之間或系統內各要素之間在尊重客觀規律，把握系統相互關系原理的基礎上，綜合運用各種手段、方法和力量，依靠科學的組織和管理，使系統之間或系統內部各要素之間比例得當、共同促進的互惠互利狀態或態勢[1]。鄉鎮土地利用總體規劃與村鎮體系規劃（簡稱“兩規”）都是中國城鄉復合區域空間規劃的主要組成部分，長期以來一直是指導土地利用和村鎮建設的重要依據。然而，“兩規”在指導思想、規劃重點、規劃方法及研究的深度、規劃實施狀況及規劃地位等方面存在較大差別，歷來存在不協調的問題[2]。在當前城市用地增量遭遇瓶頸、需重點挖掘存量的情形之下，城鎮化用地正大量擴展至村鎮土地，使“兩規”協調的需求日益強烈。

在一些國家，土地利用規劃和城鄉規劃基本處于統一的國土規劃或者區域規劃的控制約束之下，規劃理念較為統一、分工明確、協調機制健全，兩種規劃沖突矛盾的問題并不突出[3-4]。中國現階段關于“兩規”協調的研究主要集中在“兩規”矛盾的根源、“兩規”產生差異的技術問題和“兩規”協調的解決途徑等方面。吳宗珍[5]分析了小城鎮發展占用耕地的原因，提出在規劃編制過程中土地管理部門和規劃管理部門應合作編制城鎮發展控制區和基本農田保護區規劃；馮薇[5]分析村鎮建設用地過快增長的原因，提出了在村鎮體系規劃設計中促進土地集約利用的措施和方法；沈曙文[7]提出在鄉鎮土地利用總體規劃中采用“四定”（定量、定位、定性、定序）的方法達到土地用途管制的目的；張軍民[8]提出通過協調“兩規”中技術標準，建立戶均指標體系實現新時期村莊規劃控制；王昊[9]從“兩規”的規劃層次出發，綜合考慮其他規劃的影響，提出了“兩規”協同耦合的理論框架。但迄今為止，國內關于“兩規”協調的研究仍以城市級別的居多，鄉鎮級別的較少，且以定性分析為主。因此，本文通過分析“兩規”協調評價的目的和途徑，建立評價指標體系，構建“兩規”實施評價和協調度定量評價模型，提出加強“兩規”協調的途徑，以為正在開展的第三輪土地利用總體規劃修編、新農村村莊規劃建設和促進城鄉協調發展提供借鑒。

1 土地利用總體規劃與村鎮體系規劃協調評價的目的和思路

“兩規”均以土地合理利用布局為核心，以國家法規為依據，以高層次規劃為指導，在操作程序、預測方法、表現形式等方面上基本類似，為“兩規”的協調提供了可能。鑒于村鎮體系規劃屬于發展性規劃，側重于城鄉空間控制、引導和發展；而土地利用規劃屬于計劃性規劃，側重于土地資源的合理利用和保護，尤其是耕地保護[9]，“兩規”協調定量評價既要體現各自的規劃理念和主導思想，又要體現城鄉統籌發展、土地資源可持續利用的共性，具體為規劃目標的執行完成情況、規劃付諸實施后產生的經濟、社會和環境效益等。因此，“兩規”協調評價的主要思路為：（1）通過遴選規劃實施評價的指標體系和確定各指標權重，進行各自實施情況的定量評價，識別“兩規”各自實施中存在的問題；（2）構建“兩規”協調的指標體系，進行協同分析，識別“兩規”的協調程度，分析“兩規”沖突的典型特征；（3）根據評價結果，分析“兩規”實施中個性和共性問題產生的原因，提出解決和調控的措施。

2 土地利用總體規劃與村鎮體系規劃協調評價方法

2.1 對土地利用總體規劃的評價

對規劃實施的評價，評價指標的遴選是關鍵的一步，應依據全面性和針對性、數據易收集、易于量化等原則。趙小敏等[10]在土地利用規劃實施評價中，將評價指標分為執行指標和效果指標。本文重點選擇了一些用地指標和社會經濟指標。其中，執行指標可以分為完成性指標和限制性指標，效果指標包括社會公眾認知度、經濟增長率和農民人均純收入增長率，以此建立鄉鎮土地利用總體規劃評價指標體系（表1），指標標準化采取以下公式：

式1—3中，Ai為指標的標準化值；Si為標準值或限制值；Xi為執行指標的規劃執行值或效果指標的效果指標值；C為刻劃模糊度的常數，這里取C=1.1（系統模糊度低）。執行指標中完成性指標利用式1，限制性指標中上限指標利用式2，下限指標利用式3；效果指標中社會公眾認知度通過實地調查得出，經濟增長率和農民人均純收入增長率計算出來以后，設定標準值定為100，利用式1進行標準化。利用層次分析法和特爾菲法確定指標權重，利用式4計算土地利用總體規劃的合格程度，依據表2得到評價結果。

式4中，f（x）為土地利用規劃評價函數；Xi為第i個土地利用總體規劃評價指標標準化值；ai為第i個土地利用總體規劃評價指標權重。

2.2 對村鎮體系規劃的評價

對村鎮體系規劃實施的評價，主要分析鎮區的公共設施是否種類齊全、能否夠滿足經濟社會的發展，人均建設用地面積是否超標、調整幅度是否合理、鎮區建設用地的比例是否合理、社會公眾支持率如何、環境是否改善和投入產出率是否提高等。因此，設立執行指標和效果指標兩個指標準則層，其中，執行指標可以分為完成性指標、限制性指標，效果指標包括社會公眾認知度、環境改善率和投入產出率，建立村鎮體系規劃評價指標體系（表1），同樣利用式1—3計算各指標的標準化值。

利用層次分析法和特爾菲法構造判斷矩陣并進行一致性檢驗，確定指標權重，利用式5對村鎮體系規劃的執行情況進行定量分析，根據表3可以確定其合格程度。

式5中，g（y）為村鎮體系規劃評價函數；Yi為第i個村鎮體系規劃評價指標標準化值；bi為第i個村鎮體系規劃評價指標權重。

2.3 土地利用總體規劃與村鎮體系規劃協調度分析

土地利用總體規劃和村鎮體系規劃協調意味著f（x）與g（y）的相對離差即變異系數Cv越小越好，于是：

因f（x）與g（y）均大于0，因此Cv最小的充分條件是：

參照申金山等[11]關于城市基礎設施與社會經濟協調度計算方法，利用變異系數原理構建協調度C，以定量表達土地利用總體規劃和村鎮體系規劃之間發展水平或狀態的相互協調度。

式8中，C為“兩規”協調度；k為調節系數，C值非負，因此k取2。

協調度C取值在0—1之間，最大值亦即最佳協調狀態；反之，C越小，越不協調。然而，當f（x）與g（y）均較小時，只要兩者非常接近，C值都會接近1，即出現偽協調狀態。為了彌補這一不足，對C進一步修正，得到定量描述“兩規”協調度及發展水平的綜合指標。

表1 “兩規”協調評價指標體系Tab.1 Assessment index system for Two Plans’coordination assessment

表2 鄉鎮土地利用總體規劃定量評價取值區間Tab.2 Value range of quantitative assessment degree for comprehensive town land use plan

表3 村鎮體系規劃定量評價取值區間Tab.3 Value range of quantitative assessment degree for village-town system plan

式9中，D為協調發展度；α、β為待定權重，這里認為“兩規”同等重要，故均取0.5。

根據協調發展度D的大小將“兩規”的整體協調發展狀況劃分為5類（表4）。依據f（x）值和g（y）值的對比關系，劃分為土地利用總體規劃滯后型、同步型和村鎮體系規劃滯后型3種基本類型。

表4 “兩規”協調定量評價取值區間Tab.4 Value range of coordination degree for Two Plans’quantitative assessment

3 土地利用總體規劃與村鎮體系規劃協調途經

在中國現行的規劃體制下，村鎮體系規劃與土地利用總體規劃編制分屬不同的規劃體系，分別依據《中華人民共和國城鄉規劃法》[12]和《中華人民共和國土地管理法》[13]，分別由規劃（建設）部門與國土（土地）管理這兩個同級的部門負責，均在各自的行政體系內完成且均接受其直接上級行政部門的指導與監督，難以進行應有的有效溝通。為了實現村鎮建設的有效發展和土地資源的可持續利用，應從以下方面提高“兩規”的協調度。

（1）規劃體系協調。不同的規劃體系導致“兩規”技術路線、任務、內容和深度等出現差異，是影響“兩規”協調的關鍵，應嘗試逐步完善規劃體系，把“兩規”作為專項規劃進行編制，由整體到局部，由原則到具體，由規劃到實施，形成一個完整的國土規劃體系。“兩規”各自的編制、監督和實施管理機構應加強協作，統一“兩規”的編制思路，綜合考慮控制性與非控制性因素與指標，協調好土地控制與村鎮發展的關系。

（2）規劃期限協調。土地利用總體規劃自20世紀80年代在中國范圍內開展，1996年開始進行全國性的土地利用總體規劃編制、修訂工作，目前正在開展第三次土地利用總體規劃修編。村鎮體系規劃指導思想和編制路線與城市規劃大致相同，但尚沒有形成完整的規劃理論體系，在許多地方編制工作比較落后，在時間上與土地利用總體規劃很難一致。今后，應盡可能實現同步規劃，保證兩項規劃在基期、近期和遠期時限上的一致性，而且最好同國民經濟和社會發展5年計劃和長遠規劃的期限保持一致，以便與地方國民經濟發展目標相協調。

（3）規劃發展方向和用地范圍協調。土地利用總體規劃編制思路是依據上一級下達的控制指標，以供給制約和引導需求為基本原則，重在控制；而村鎮體系規劃屬于無控制規劃，村鎮發展規模是建立在對村鎮的社會經濟、歷史地理、資源產業政策和人文背景等多因素綜合分析的基礎上，重在從需求出發，著眼于發展。因此，村鎮體系規劃確定的城鎮用地規模及范圍常常大于土地利用總體規劃確定的方案，土地利用總體規劃難以在用地數量、性質、位置、期限等方面滿足村鎮體系規劃的需要。今后，“兩規”的實施應當在相同的發展方向和地域范圍內進行，使城鎮用地范圍能反映出城鎮的發展方向，城鎮發展方向在城鎮用地范圍內得以落實。

（4）規劃編制的人口、用地等基礎數據協調。“兩規”中的人口統計口徑應一致，確定的人口規模應相同，土地分類體系應統一，以保證規劃基礎數據可比。此外，還應做好“兩規”的城鎮規模預測值與非農業建設用地指標相協調、“兩規”各自的建設工程規劃項目相協調、“兩規”的城鎮規劃區與基本農田劃定相協調等工作。

4 結論和討論

隨著規劃管理體制、規劃體系改革新思潮的興起，中國空間規劃體系整合的時機已經到來，土地利用總體規劃與村鎮體系規劃的協調已經勢在必行。本文在明確了“兩規”協調評價的目的和程序后，構建了“兩規”協調評價的指標體系，提出了基于協調度模型的“兩規”協調評價方法。當前影響“兩規”協調度的根本原因是“兩規”規劃管理體制的差異，具體表現在“兩規”規劃區范圍、預測人口規模和建設用地指標不同等方面。今后，應考慮逐步完善規劃體系，加強規劃管理部門的協作，從規劃思路、規劃期限、規劃發展方向和規劃范圍、規劃人口和用地基礎數據等方面實現“兩規”的協調。此外，應該定期評價“兩規”協調發展情況，揭示“兩規”不協調表現特征及根源，結合國民經濟和社會發展規劃及其它相關規劃，考慮是否對“兩規”進行修編。

文中提出的“兩規”協調度評價指標僅涉及用地指標和效果指標兩類，未涉及到功能布局的“時空域”及各邊界識別等因素，對社會經濟等彈性指標考慮也不夠詳細。今后應該按照城鄉發展和基本農田管護等需要，建立剛性與彈性互補的“兩規”協調評價指標體系。此外，應該致力于研究統一的鄉鎮土地利用規劃和村鎮體系規劃元數據，結合地域特點加強規劃管理的信息化建設，開發輔助規劃編制信息管理系統和“兩規”協調智能識別模塊，為實現土地資源的優化管理和城鄉統籌發展提供技術支撐。

（

）：

［1］ 熊德平.農村金融與農村經濟協調發展研究［M］.北京：社會科學文獻出版社，2009：81-86.

［2］ 張穎，王群，王萬茂.關于城市總體規劃與土地利用總體規劃協調問題的探討［J］.南京農業大學學報（社會科學版），2007，（1）：58-63.

［3］ Luis Recatalá Boix, Joseph Alfred Zinck.Land-use planning in the Chaco Plain（Burruyacú, Argentina）: Part 2: generating a consensus plan to mitigate land-use conflicts and minimize land degradation［J］.Environmental Management, 2008, 42（2）: 28-32.

［4］ 葉齊茂.美國的鄉村建設［J］.城鄉建設，2008，（9）：74-75.

［5］ 吳宗珍.小城鎮發展中集約用地問題探討［J］.農業經濟，2004，（11）：19-20.

［6］ 馮薇.村鎮規劃設計中的集約利用［J］.江西農業大學學報，2007，6（1）：72-75.

［7］ 沈曙文.鄉鎮土地利用總體規劃中的“四定”內涵及方法［J］.中國土地科學，2001，15（3）：27-30.

［8］ 張軍民，冀晶娟.新時期村莊規劃控制研究［J］.城市規劃，2008，32（12）：58-61.

［9］ 王昊.村鎮規劃與土地利用規劃協同耦合研究［D］.北京：北京林業大學，2009.

［10］趙小敏，郭熙.土地利用總體規劃實施評價［J］.中國土地科學，2003，17（5）：35-40.

［11］申金山，宋建民，關柯.城市基礎設施與社會經濟協調發展的定量評價方法與應用［J］.城市環境與城市生態，2000，13（5）：10-12.

［12］中華人民共和國主席令（第七十四號），中華人民共和國城鄉規劃法［Z］.北京，2007.

［13］第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議，中華人民共和國土地管理法（2004修訂）［Z］.北京，2004.

［14］GB/T 21010-2007，土地利用現狀分類［S］.北京：中國標準出版社，2007.

［15］GB 50137-2011，城市用地分類與規劃建設用地標準［S］.北京：中國建筑工業出版社，2011.