走進大別山大別山地區廣播電視覆蓋情況調查及構建廣播電視公共文化服務體系對策研究

文 | 范從政 張海泳 胡偉 肖剛

引言

黨的十七屆六中全會通過的《關于深化文化體制改革、推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》提出：“滿足人民基本文化需求是社會主義文化建設的基本任務。要著力構建公共文化服務體系，發展現代傳播體系，加快城鄉文化一體化發展。必須堅持政府主導，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加強文化基礎設施建設，完善公共文化服務網絡，讓群眾廣泛享有免費或優惠的基本公共文化服務。”在對全會精神的解讀中，可以看到黨中央把發展公益性文化事業、推進惠及全民的公共文化建設作為一項治國方略，提升到了一個前所未有的國家戰略高度。

調研組一行在河南省信陽市廣播電視局調研座談情況

當前，廣播電視作為人民群眾獲取各種文化信息最為普及、最為便捷的大眾傳播媒體，既是公共文化服務體系和現代傳播體系的重要組成部分，同時也是優秀傳統文化傳承的重要載體。廣電部門既是文化體制改革的宣傳者，同時也是文化體制改革的實踐者。貫徹落實十七屆六中全會《決定》精神，廣電應如何當好主力軍？在“十二五”新的歷史時期，在文化體制改革全面推進的新形勢下，如何進一步做好使城鄉居民廣泛享有基本的廣播電視公共服務這項核心工作？構建農村廣播電視公共服務體系面臨哪些難題？這些亟待研究的新課題已成為廣電系統上下面臨的時代命題。

2011年6月以來，湖北省廣電局和黃岡市廣電局組織調研組，對大別山地區廣播電視覆蓋情況進行了一次聯合調研。調研組一行輾轉赴河南信陽、安徽六安以及黃岡市所轄各縣（市）進行了為期近一年的實地調查，采取走訪、座談、問卷調查等多種形式，期間走訪農戶三百余戶，下發調查問卷近兩千份。此次跨省調研活動目的在于通過實地調查，對鄂豫皖大別山地區廣播電視覆蓋現狀和廣播電視公共服務情況做一個較為全面的了解，為“十二五”時期實現大別山地區廣播電視“全覆蓋、戶戶通”目標，構建城鄉一體、惠及全民的廣播電視公共服務體系提供具有實際意義的思路和決策參考。

黃岡市廣電局黨組書記、局長范從政

大別山地區基本概況及廣播電視覆蓋現狀

大別山位于湖北、河南、安徽三省交界處，西接桐柏山,東延霍山，是長江與淮河的分水嶺。主要山地部分海拔1500米左右，總面積約6萬平方公里，總人口約2200萬。作為著名的革命老區，這片紅色熱土為中國革命事業付出了巨大犧牲。改革開放以來，大別山革命老區的發展取得了長足進步，但客觀地講，其經濟社會發展與發達地區乃至全國平均水平相比仍有較大差距，即使與延安、井岡山、遵義、百色等老區相比，也處于相對滯后狀況。目前大別山地區28個縣(市、區)中有國家貧困縣18個，仍是一個集山區、老區、貧困地區和傳統農業地區于一體的經濟欠發達地區。正因為如此，大別山老區人民要求加快發展，改變現狀，縮短與先進地區差距的愿望十分強烈和迫切。“十二五”開局之年，湖北省委、省政府在中部地區率先作出了建設“大別山革命老區經濟社會發展試驗區”的重大戰略決策，把加快發展農村公共文化事業作為試驗區建設的重要目標，明確提出“加強廣播電視基礎設施建設，實現廣播電視城鄉全覆蓋”是推進試驗區建設的重點任務之一。

通過對黃岡、六安、信陽的調查情況觀察，可以透過以下一組數據對三地的廣播電視覆蓋現狀進行基本的了解（如下圖）：

從以上數據可以明顯看出，三地廣播電視覆蓋指標均低于本省平均水平。

“十一五”期間，大別山地區通過加快廣播電視網絡建設，抓好廣播電視村村通、無線覆蓋等文化惠民工程的實施，努力擴大廣播電視有效覆蓋，廣播電視公共服務能力和水平有了明顯提升。以黃岡市廣播電視 “村村通”為例，“十一五”期間全市共完成6025個村的通村建設任務。累計增加農村有線電視用戶近40萬戶，廣播電視綜合覆蓋率提高11個百分點，解決了全市100 多萬農民群眾看不好電視、聽不好廣播的問題，有線聯網用戶普遍能收看到與城區同步的數十套節目，直播衛星用戶能收看到47 套免費節目。六安市針對有線電視網絡沒有覆蓋的偏遠地區，采取MMDS無線數字電視覆蓋方式實現數字電視在農村的覆蓋。信陽市與上海交大有關方面組建合資公司，實施“家家通”地面無線數字電視項目，努力滿足廣大農村住戶觀看多套電視節目及本地節目的需求。

但由于多種因素的制約,目前大別山廣播電視覆蓋整體水平還不高，主要表現在：廣播電視基礎設施薄弱、發展不平衡、有線電視入戶率有待提高、無線覆蓋節目套數少、小部分偏遠山區還存在覆蓋盲區、城鄉廣播電視公共服務不均衡等。按照國家廣播電視發展“十二五”規劃要求，廣播電視人口覆蓋率要達到99%以上，大力加強公益性廣播電視基礎設施建設,建立完善公共財政保障機制，構建功能完善、覆蓋廣泛的廣播電視現代傳播和公共服務體系。可以看出，大別山地區的廣播電視覆蓋現狀與以上要求還有較大差距。

目前大別山地區廣播電視覆蓋和廣播電視公共服務體系建設中存在的問題及障礙元素

（一）廣播電視有效覆蓋距離城鄉“全覆蓋”目標有較大差距

在調查中我們深刻感受到，廣播電視作為黨委政府的喉舌和聯系群眾的橋梁，目前仍然是大別山區廣大人民群眾了解惠民政策、獲取科技、文化知識以及體育、娛樂信息最普遍的方式。調查中90%以上的受訪群眾獲取信息的主要來源是依靠看電視、聽廣播，只有不足10%的受訪群眾主要通過報刊書籍、手機、網絡等其它途徑。近幾年來，雖然大別山地區廣播電視覆蓋工作有了長足進步，滿足了多數城鎮居民的基本視聽文化需要，但是與人民群眾日益增長的精神文化需求還有較大差距。以有線電視為例，三地中有線電視入戶率最高的黃岡市為49%，排名全省中游。在縣域方面，有線電視入戶率最高的黃岡市英山縣為75.1%，較低的如信陽市固始縣為29.5%。多數的有線電視用戶集中在城鎮及周邊地區，大部分農村偏遠地區目前仍依靠節目套數較少、信號穩定性較差的無線覆蓋以及MMDS、直播衛星接收。地區之間、城鄉之間廣播電視資源配置不均衡、公共文化服務不均等、甚至兩極分化的狀況仍然存在。因此從整體上講，目前大別山農村地區廣播電視有效覆蓋還是較低水平、低層次的初級覆蓋。除此之外，隨著黃岡市被列入國家第二批“三網融合”試點城市，大別山三網融合時代即將浮出水面，傳統的城鄉廣播電視覆蓋正面臨著IPTV及互聯網傳播等新傳媒覆蓋的挑戰，廣播電視在視聽節目覆蓋領域的壟斷性已不復存在。在調查中我們了解到，在大別山地區，新的競爭格局已是日益顯露，一旦準入政策全面放開，廣電將面臨著無論是規模實力還是市場屬性均不對等的對手的強力競爭。如何保持廣播電視覆蓋的主陣地，力爭在三網融合時代贏得主動，對于大別山貧困地區的基層廣電部門將是一個巨大的挑戰。

黃岡市廣電局局長范從政(中)及調研組一行赴大別山山村實地調查廣播電視覆蓋情況

（二）農村廣播電視有效服務距離普遍服務要求和群眾需求有較大差距

推進廣播電視有效覆蓋的目的，是為了實現廣播電視的有效服務。大別山地區在有效覆蓋不斷擴大的同時，有效服務的數量和質量亟需得到提升。例如在無線覆蓋方面，大別山地區大部分農村居民只能接收到5套左右的無線開路廣播電視節目，數量普遍偏少。從城鄉廣播電視節目內容方面的調查比較中我們發現,農業類、新聞類節目是當前農民群眾收視最高的節目類型，而面向農村的對象化、專業化服務比較匱乏，內容不夠豐富，反映“三農”的節目相對缺少，特別是省級以下廣播電視臺開辦對農廣播電視頻道頻率和欄目的更少。地方涉農節目制作能力的不足使得農村在獲得信息質量和數量上落后于城市受眾，農村廣播電視公共服務難以發揮應有的作用。

實現惠及全民的普遍服務是廣播電視公共服務的基本目標,體現著公共服務均等化的原則。由于有效覆蓋和有效服務的不足，目前大別山地區尤其是農村偏遠地區仍然還有不少廣播電視覆蓋和服務的弱區，距離被全體人民群眾所廣泛接收和普遍消費的目標尚有一定差距，特別是城市弱勢群體和偏遠山區群眾的文化需求還遠沒有得到滿足。

從國情、體制、觀念、市場等多層次原因探究，目前大別山地區的廣播電視覆蓋和廣播電視公共服務體系建設主要存在以下障礙元素：

1、農村廣播電視基礎設施薄弱，公共服務設施資源配置分布不平衡。由于經濟落后、基礎條件薄弱，大別山邊遠農村地區廣播電視基礎服務設施建設普遍滯后，數量偏少。主要體現在兩方面：一是公共服務場所（包括站房、機房、服務大廳等）不足。相對于教育、交通、文化、水利等公共服務部門而言，廣播電視基礎設施建設缺乏國家財政基礎建設資金投入。二是城鄉反差較大。由于基礎條件的差異，造成市區與小縣城之間、城鄉之間廣播電視公共服務條件不均等，公共廣播電視服務設施建設水平參差不齊、資源分布失衡的情況比較突出。目前各種覆蓋和服務資源更多地向城鎮集中，城鄉之間廣播電視資源配置的不均衡和廣播電視基礎設施建設的差距有擴大的趨勢。

2、公共財政投入不足，政府補貼機制缺失明顯。在財政投入方面，目前廣播電視公共服務建設經費明顯不足，除了少量財政撥款外，廣播電視公共服務的任務實際上主要是由各級廣播電視播出機構承擔。很多市、縣面向農村廣播電視公共服務保障沒有完全納入財政預算，這種情況在大別山地區表現得尤為突出，大部分縣市廣電部門每年的“以錢養事”經費不過數十萬元，面對龐大的公共服務事業無論是人力還是財力都遠遠不足。

在調查中，“地方配套資金難兌現”是普遍反映的問題。以村村通工程為例，大別山地區普遍面臨著地方配套資金不能及時足額到位的困境。由于財力有限，地方政府投入很難到位，工程建設主要依靠國家、省扶持的設備和各地廣電自籌資金實施，配套資金實際變相為廣電部門自籌解決。在無線覆蓋方面也存在類似問題，許多地方政府層面的責任沒有完全落實，無線覆蓋的建設和維護經費難以解決，導致覆蓋成果難以鞏固和擴大。此外，一些地方現行的政府行為和行業政策也間接加重了貧困地區基層播出機構的經濟負擔。例如地方近年來城建力度加大，桿線入地全部由廣電網絡部門自行承擔；還有如中央電視臺的第3、5、6、8套節目，地方有線網絡機構在無償轉播傳輸外，還需按規模每月上交一定的收視費。諸多種種，加重了基層播出機構的經濟壓力。因此在現有模式下，如果沒有進一步的公共財政補貼，廣播電視的普遍服務難以長久維持。

調研組在大別山區農戶家走訪調研，黃岡市廣電局局長范從政(中)與村民交談

3、體制機制不完善。由于國情和歷史條件，現行的廣播電視體制存在著條塊分割、有系無統、管理分散的固有特點，造成各地在構建廣播電視公共服務體系上各自為政、層次不齊,這既違背了現代廣播電視傳輸覆蓋體系的系統性,又很難建立統一標準的農村廣播電視公共服務體系。目前大別山各個地區廣播電視管理機構、體制正處于改革轉型期，尚未形成實質性的上下統一的管理體制模式，在黃岡、六安、信陽等地調查中我們發現，三地的廣播電視管理體制各不相同。即使在同一地域，市、縣、鄉之間也存在上下管理模式不統一的情況，部分地區按照廣播電視“政事分開、事企分設”的政策，廣播電視行政職能與經營業務分離，實行局、臺分設或局、網分離體制，產業功能與事業建設剝離,廣播電視事業建設和公共文化服務工程建設的責任主體和具體實施部門的協調配合需要進一步加強。

解決大別山廣播電視有效覆蓋和廣播電視公共服務體系建設的有關對策

（一）加大政府支持力度，由工程建設上升為公共服務體系建設，實現“村村通”向“戶戶通”跨越

從大別山地區近幾年實施“村村通”的成效看，“村村通”是解決偏遠農村看電視聽廣播難的有效途徑。胡錦濤總書記在全國扶貧開發工作會議上強調“要建立健全廣播影視公共服務體系，基本實現廣播電視村村通”，劉延東同志在“十二五”廣播電視村村通電視電話會議上提出要繼續抓好村村通、無線覆蓋等重點工程的實施，努力實現戶戶通、優質通、長期通。“戶戶通”作為農村公共文化服務體系的重要組成部分，是一項政府工程，帶有明顯的政治性和公益性。按照中央要求，要把廣播電視通村通戶工作納入地方各級政府工作的重要議事日程，納入當地經濟社會發展和社會主義新農村建設的總體規劃，納入公共財政支出預算，納入扶貧攻堅計劃，納入干部考核內容，納入文化體制改革統籌考慮，以確保這項普惠千萬農村群眾的民生工程和公共文化建設工程順利推進。按照“鞏固成果、擴大范圍、提高質量、改善服務”的總體原則，逐步由工程建設向公共服務體系建設轉變，最終實現“戶戶通、全覆蓋”目標。

（二）堅持科學規劃，著力提升廣播電視綜合覆蓋水平，構建協調發展的大別山廣播電視現代傳播體系

提升廣播電視傳輸覆蓋能力，構建廣播電視現代傳播體系，是“十二五”時期大別山廣電系統工作的重中之重。在建設方式上，要從有利于大別山廣播電視事業長遠發展考慮，堅持科學發展觀，建設多種覆蓋手段并舉的廣播電視傳輸覆蓋體系。按照“結合本地實際、立足有效覆蓋、注重投資效益、促進長期發展”的總體要求和廣電總局制定的技術政策，因地制宜，統籌規劃，綜合利用有線電視、無線覆蓋、直播衛星等傳統技術和地面數字廣播電視、移動多媒體電視等新媒體技術手段，最終構建多元化、互為補充、協調發展的大別山廣播電視現代傳播覆蓋體系。按照分類指導原則，在實際工作中不搞一刀切，采取適合本地特點、群眾歡迎的技術手段實現覆蓋。在此基礎上，大別山廣電部門要加快產業升級，加快實現有線電視數字化雙向化，推進新傳播方式快速發展，為大別山全體人民享有基本的廣播電視公共服務和多樣化、個性化的信息服務創造良好條件。

（三）不斷加強服務“三農”節目的制作能力，強化大別山農村廣播電視節目內容建設

黃岡市廣電局局長范從政(中)及調研組一行赴大別山山村實地調查廣播電視覆蓋情況

十七屆六中全會明確提出“滿足人民基本文化需求是社會主義文化建設的基本任務，要增加農村文化服務總量，縮小城鄉文化發展差距。”節目內容是廣播電視的最大資源和核心競爭力，當前對農廣播電視節目的短缺,與農村受眾數量的龐大形成了強烈反差。作為公共服務的主導者,地方政府要充分發揮公共財政的支持力度,從資金、人員上保證廣播電視節目對“三農”的服務，另一方面通過制定相關的政策鼓勵社會資源參與到公共服務中來,從而更好地滿足人們文化娛樂和信息服務需求。

構建城鄉一體的廣播電視公共文化服務體系，實現大別山廣播電視科學發展、跨越發展的兩點建議

（一）加大投入，建立政策性補貼機制和長效機制，不斷提升廣播電視公共服務保障能力

在調查中，大多數受訪群眾希望政府將廣播電視作為公益事業實行補貼，從而降低收視費用。廣播電視作為宣傳黨的路線、方針、政策的載體，在諸多媒體中的影響力是第一位的，其政治性和公益性是毋庸置疑的。公共服務是由政府提供的事業，由政府主導和監管。從供給方式看,以政府為主導的廣播電視公共服務經費來源方式必然是以公共財政為主。因此，國家對擔負著黨和國家政策宣傳重任的廣播電視進行補貼是合理和恰當的。

當前，急需政府發揮主導作用，依據分級負責原則，將村村通、戶戶通、無線覆蓋、有線數字電視整轉等重點公共文化建設工程納入公共財政預算，制定明確的補貼和扶持政策。一是公共財政撥款政策。國家財政對有線數字電視用戶實行類似家電補貼、汽車補貼等實質性的補貼政策；各級地方財政收入保障一定的比例用于廣播電視公共服務，主要對純公益的無線覆蓋以及基礎設施的運行維護進行補貼，扶持主旋律節目、對農節目等公益性節目的生產和傳播，使廣播電視覆蓋和公共服務有比較充分的資源保障和財力支持。二是公共服務稅收政策。對承擔廣播電視覆蓋任務的播出機構，以及村村通、戶戶通、無線覆蓋、有線數字電視轉換等重點覆蓋工程項目，實行減稅和貼息貸款政策扶持。三是公共服務收費政策。繼續實行無線覆蓋免費和有線覆蓋適當收費相結合的公共服務收費政策，使全體人民都能以承擔得起的價格，普遍享有基本的廣播電視公共服務。隨著經濟發展和社會進步，各級政府要逐年增加公共財政投入，保障公共服務的可持續性和服務質量的穩定性。

在搞好公益服務的同時，要大力提高廣播電視數字化網絡化雙向化水平，拓展經營服務領域，探索發展各種增值業務，不斷降低服務成本，盡量減輕公共負擔。在保障全體人民基本文化權益的基礎上，進一步提高對象化、個性化、專業化服務水平。通過不斷探索，逐步實現政府主導、社會參與、公共財政保障，最終建立均等化、標準化和制度化的大別山廣播電視公共服務發展模式。

（二）按照“高位起步，全域推進、統籌規劃、跨越發展”的推進思路，創建大別山國家公共文化服務體系綜合示范區

大別山是中國革命的搖籃之一，革命戰爭年代，百萬大別山英雄兒女為國捐軀，這塊紅色土地為中國革命事業做出了巨大犧牲。然而在迎來建黨91周年的今天，由于經濟社會發展的滯后和城鄉差距的加大，大別山還沒有從根本上擺脫貧窮落后的面貌，民生條件和社會公共事業水平仍然比較落后，老區人民在享受多樣化、均等化的公共文化服務乃至看電視、聽廣播等基本文化權益方面還遠滯后于發達地區，正視和解決這些問題已是當務之急。黨和國家心系大別山，非常關心老區的建設和發展。2012年6月，中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長吳邦國在大別山革命老區調研時強調：“我們永世不忘老區人民為中國革命和建設事業作出的重大貢獻，要抓住全國新一輪扶貧開發攻堅機遇，走出一條革命老區脫貧致富、科學發展的新路，讓革命老區群眾的生活一天天好起來。中央和國家有關部門將繼續加大扶持力度，在資金投入、項目安排、對口幫扶等方面予以傾斜。”2011年中央把大別山區列為全國11個連片特困地區之一，作為國家扶貧攻堅的主戰場。

貧窮落后不是老區的代名詞。十七屆六中全會《決定》提出：“加快城鄉文化一體化發展，要以農村和中西部地區為重點，深入實施廣播電視村村通、文化信息資源共享、農村電影放映、農家書屋等文化惠民工程，擴大覆蓋、消除盲點、提高標準、完善服務、改進管理。加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區文化服務網絡建設支持和幫扶力度”，并提出了“推進國家公共文化服務體系示范區創建”。筆者建議，國家有關部門要重點研究創建國家級大別山地區廣播電視公共文化服務體系示范區，這是貫徹落實十七屆六中全會精神的最佳體現，對于助推大別山地區發展意義十分重大，對于國家推進文化體制改革各項工作具有良好的范本效應。通過建立促進大別山區發展的統一協調、規劃、聯動組織，在公共文化建設、廣播電視公共服務體系建設和國家應急安全管理等諸多方面示范先行。同時全方位強化大別山老區扶貧開發工作，加大對大別山地區各項公共文化基礎設施建設投入，從根本上解決大別山地區公共事業的落后面貌，使黨的各項文化利民政策真正普惠2200萬大別山革命老區人民，從而實現大別山地區科學發展、跨越發展的遠景目標。

大別山地區山村面貌