國有企業領導人員經濟責任審計的責任界定與評價

皖北煤電集團有限責任公司 肖莉莉

中共中央辦公廳、國務院辦公廳2010年12月印發了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》，《規定》的頒布施行，是貫徹落實黨的十七大和十七屆四中全會精神的重要舉措，是加強經濟責任審計法規制度建設、規范經濟責任審計行為、促進經濟責任審計工作科學發展的現實需要，對于增強領導干部依法履行經濟責任意識、完善領導干部管理和監督機制、促進懲治和預防腐敗體系建設具有重要意義。這對經濟責任審計工作提出了新的更高的要求。其中責任界定與審計評價是核心與關鍵，責任界定要實現客觀清晰明確，審計評價應客觀公正、實事求是。

一、經濟責任審計責任的內涵及責任界定

經濟責任審計，是對企事單位的法定代表人或經營承包人在任期內或承包期內應負的經濟責任的履行情況所進行的審計。經濟責任，是指領導干部在任職期間因其所任職務，依法對本地區、本部門（系統）、本單位的財政收支、財務收支以及有關經濟活動應當履行的職責、義務。

(一)國有企業領導人員應承擔的責任

1、直接責任

直接違反或授意、指使、強令、縱容、包庇下屬人員違反法律法規、國家有關規定和單位內部管理規定的行為;未經民主決策、相關會議討論而直接決定、批準、組織實施重大經濟事項，并造成重大經濟損失浪費、國有資產（資金、資源）流失等嚴重后果的行為;主持相關會議討論或者以其他方式研究，但是在多數人不同意的情況下直接決定、批準、組織實施重大經濟事項，由于決策不當或者決策失誤造成重大經濟損失浪費、國有資產（資金、資源）流失等嚴重后果的行為；其他應當承擔直接責任的行為。

2、主管責任

由于個人主觀原因不重視、管理不得力或放縱他人引起的；對下屬單位存在的違紀問題及其他問題是由于對所屬單位指導監督不力或管理疏忽造成的。除直接責任外，國有企業領導人員對其直接分管的工作不履行或者不正確履行經濟責任的行為；主持相關會議討論或者以其他方式研究，并且在多數人同意的情況下決定、批準、組織實施重大經濟事項，由于決策不當或者決策失誤造成重大經濟損失浪費、國有資產（資金、資源）流失等嚴重后果的行為。

3、領導責任

是指除直接責任和主管責任外，國有企業領導人員對其不履行或者不正確履行經濟責任的其他行為應當承擔的責任。

(二)在進行責任界定時，要注意區分的幾個方面

1、現任責任與前任責任

國有企業領導人員任期經濟責任履行情況，有時并不能在任期內表現出來。因而要從時間上分清不同時期的責任歸屬，以及行使權力的行為對任期的影響和應承擔的責任。其一，前任行為導致現在領導人責任履行，其二，由于領導人任期內行使權力的行為對后任的影響。從責任主體上，應分清不同人員的責任歸屬。不能把所有功與過歸于一任領導，造成責任界定失誤，審計評價也會有失公允。

2、玩忽職守責任與工作失誤責任

從經濟責任不履行或履行不當的起因上，應分清由主觀引起和客觀引起的責任歸屬，從而確定過失責任是屬于玩忽職守還是工作失誤。

3、主觀原因和客觀原因

由社會環境或不可抗力等客觀原因造成的問題，不能由領導干部負責，由領導干部個人主觀原因造成的，如決策失誤、貪污浪費、私設“小金庫”等問題，則應由領導干部個人負責，追究其責任。

4、個人決策和集體決策

這一界限以會議紀要等決策性文件來認定，能夠比較準確地界定個人應承擔的責任。

5、直接責任和主管責任

有的問題是由一般工作人員造成的，領導只負主管責任；有的問題是領導直接經手或親自指揮別人做的，領導應負直接責任。

6、主要管理工作與非主要管理工作

根據單位具體情況細化分工，分管的部門出現問題，領導人員就應該負直接責任或主管責任；而不分管的部門出現問題，領導人員則只負主管責任或領導責任。

由于審計對象的特殊性和經濟活動的復雜性，準確界定國有企業領導人員的經濟責任有一定的難度，例如，審計中查出的問題，個人決策說是集體決策，對查出的問題避重就輕，如把“小金庫”寫成資金賬外循環，把偷稅說成漏稅，把有意做假賬說成賬務處理不規范等。審計人員應檢查相關資料，找出確鑿的證據，對國有企業領導人員任期內發生的問題，既要充分考慮當時的實際情況，又要和問題發生時的政策、法規和當時的客觀環境相聯系，全面地分析后確定其應負的經濟責任，堅持實事求是的原則，做到不擴大不縮小，全面客觀，才能做出恰當的責任界定。

二、經濟責任審計評價及評價指標

審計評價能夠體現審計項目質量，又是對審計工作質量的檢閱。因此，應本著慎重、負責的態度對被審計人任職期間范圍履行職責的情況做出實事求是、客觀公正的評價。國有企業領導人員經濟責任審計的主要內容是：本企業財務收支的真實、合法和效益情況；有關內部控制制度的建立和執行情況；履行國有資產出資人經濟管理和監督職責情況。

在審計以上主要內容時，應當關注領導干部在履行經濟責任過程中的下列情況：貫徹落實科學發展觀，推動經濟社會科學發展情況；遵守有關經濟法律法規、貫徹執行黨和國家有關經濟工作的方針政策和決策部署情況；制定和執行重大經濟決策情況；與領導干部履行經濟責任有關的管理、決策等活動的經濟效益、社會效益和環境效益情況；遵守有關廉潔從政（從業）規定情況等。

(一)財務收支真實合法性評價

真實性評價是反映被審計單位在會計資料方面是否真實地反映了任期財務收支情況。真實性評價應結合被審計對象會計信息失真率，以及審計發現的影響真實性的重大事項進行。真實性評價標準包括真實反映、基本真實反映、不能真實反映財務收支情況。

合法性評價是對于被審單位的財務收支沒有存在違法違紀事實的評價。合法性評價應充分依據審計查處事項違法違規性質及對社會、單位不良影響程度，金額大小，給予評價。區分被審計單位本級與所屬單位、任期內與任期外的不同情況，對財經法規、制度的執行情況和被審計單位的管理狀況作出評價。合法性評價標準包括財務收支符合財經法規的規定、基本符合財經法規的規定、有違反財經法規的行為、有嚴重違反財經法規的行為。

(二)效益性評價

在進行效益性評價時，可運用基于效益審計的經濟責任審計方法開展審計評價。應充分考慮被審計對象的實際情況，結合審計目標選取有代表性和可比性的財務狀況指標、經營成果指標、國有資產保值增值指標。資本保值增值率的計算還需要剔除國家追加投資和內部經營管理因素對公式的影響。在審計評價中要關注國有資產的經營管理情況，是否安全、完整、保值增值，有無借改制之機或非法轉讓造成國有資產嚴重流失問題；同時也要關注社會效益和生態效益；還要關注可持續發展的能力。例如煤礦企業，某礦長在選擇采煤設計方案時，只考慮自己任職期間內能高產見效益，選擇煤層厚，能上綜采設備的，容易采的，而放棄薄的煤層，以后也不能再回頭去采了。造成煤炭資源浪費，不能達到可持續發展。

(三)內部控制制度的建立和執行情況的審計與評價

內部控制制度是對被審單位財務管理的內部監督機制，一個單位的內控制度怎樣，可以看出領導的管理水平和駕馭能力，審計要通過符合性測試和檢查，看內控制度的健全程度和有效管理，從而評價公司內部控制的健全性和有效性。

內部控制制度的審計內容包括：檢查內部控制制度的制定是否符合國家有關法律、法規和政策性規定；是否根據公司的實際情況，針對各個業務環節中的關鍵控制點，將制度落實到決策、執行、監督、反饋等各個環節；公司各機構、崗位是否合理設置及其職權是否合理劃分，是否堅持不相容職務相互分離，確保不同機構和崗位分明、相互制約、相互監督；是否遵循成本與效益原則，盡量以合理的控制成本達到最佳的控制效果。健全性的評價標準是：內部控制制度健全、部分健全、不健全。有效性的評價標準是：內控制度是有效的、部分有效、無效。

(四)把經濟決策審計作為經濟責任審計的重點予以關注

經濟決策是國有企業領導人員權力運行、職責履行的最重要內容，尤其是那些重要經濟決策，對企業經濟的作用和影響往往較大，決策失誤往往造成重大損失浪費。重大經濟決策包括：本單位對外重大投資項目決策，本單位建設項目決策，重要物資采購決策，資金借貸事項決策等。通過對經濟決策事項內容是否合法，經濟決策過程是否科學合理，經濟決策執行是否規范民主，經濟決策效益是否明顯的審計，檢查被審計人是否存在專橫獨斷、違反民主決策程序、導致經濟決策失誤、造成重大損失浪費等情況。

(五)個人廉潔自律的評價

對領導人員個人廉潔自律的評價，主要審計評價領導人員個人有無違反干部廉潔自律有關規定的行為，違反規定的金額及其程度如何。主要檢查有無利用職務或者工作上的便利侵占國有資產；將本人或者親屬應當由個人支付的費用，到分管單位或者其他單位報銷；有無利用權力進行營利活動或非法活動等問題。

(六)對被審計者的總體業績評價

對被審計對象總體狀況和被審計的領導人員履行經濟責任所取得的成效的總體評價，應充分考慮被審計對象的實際情況，評價應寫明審計報告的審計評價方法或得出評價結論的主要依據。應注意所述與被審計單位的總體情況、被審計對象履行經濟責任行為有所關聯，避免與報告中審計發現的主要問題等內容自相矛盾。評價必須做到對超出經濟責任審計范圍、審計人員無法取證的事項不作評價；對審計過程中因種種原因無法審查和核實的事項不作評價；審計未涉及到的問題不評價；審計證據不足的不評價，對審計對象評價標準不清或者沒有明確評價標準，可能造成被審計人的責任難以分清的事項不能隨意做出評價。必須堅持審計什么就評價什么，審計到什么程度就評價到什么程度，切不能脫離審計內容、脫離審計的職責權限做出不恰當的評價。通過對國有企業領導人員履行經濟責任情況的科學評價與判斷，提出解決問題的意見和建議，有效發揮審計的導向和約束作用，引導和督促國有企業領導人員更好地為經濟社會又快又好的發展服務。

[1]劉世林.政府績效責任審計及其評價模型.2011

[2]于雷.內部控制評價問題的研究.吉林大學.2006

[3]馬家平.探索領導干部任期經濟責任審計的運行機制.審計理論與實踐2003

[4]孫晶.應重視企業經濟責任審計中的潛虧問題.審計月刊.2005

[5]歐繼中.經濟責任審計要抓準四個關鍵環節.中國審計.2001