關于化解縣（區）級地方政府債務風險的思考

寧波市海曙區財政局 竺培楠

一、縣（區）級政府的債務風險積累明顯高于市級、省級政府

從國家審計署對全國地方政府性債務審計結果顯示，至2010年底，全國各級政府幾乎都舉借了債務。省級政府舉借債務項目（36個）要遠少于市級（353個）和縣級債務項目（2405），全國只有54各縣級政府沒有舉借政府性債務。從浙江省披露的數據看，至2009年末，全省政府性債務余額為4579萬元，增長64%，債務負債率為20.15%，債務率為97.46%，償債率28.28%，其中省本級債務率為91.1%，市縣級債務率為97.99%，明顯高于省本級債務率指標，逾半數市縣在負債率、債務率、償債率三個指標均上超過省定警戒線。其中寧波市政府債務余額為1458萬元，增長155.34%，也高于省級債務增長率。可見，政府性債務負擔隨行政級次的降低反而是增加的。

從市、縣級指標來看，政府性債務積累速度大大超過其他量化指標，如GDP增速、財政收入增速等，有的縣（區）債務余額接近或超過財政預算收入。如以寧波海曙區為例，該區2009年在國際金融危機大背景下，為響應中央積極財政政策和寧波市民生工程項目建設，積極籌資用于南站改造、舊村改造、城中村改造、保障性住房建設、非成套房及背街小巷改造，2010年政府債務41.1億元，2011年達到55.12億元，增長34.1%，遠遠高于GDP收入9.1%和財政收入15.1%的增幅。2011年海曙區一般預算收入64.82億元，稍高于債務余額。從近兩年情況來看，海曙區負債率和債務率分別在10%和150%以上，且明顯呈加重趨勢，反映出政府項目仍在攻堅階段，融資力度未有減弱的超勢；償債率有所下降，從21.5%降到16.1%,但仍在警戒線以上，反映地方債務償債數額在增加，舉債既要保障項目建設，還要兼顧還本付息，流動性風險突出。

二、縣（區）級政府償債壓力增加，未來債務流動性風險不容樂觀

從全國范圍來看，未來三年內將有35%的貸款集中到期，地方政府融資平臺將迎來償債高峰，而近一年多來實施的房地產調控使得地方政府可支配收入來源進一步減少，償付壓力巨大。如海曙區 “十二五”規劃按2009年已經上馬開工的項目統計，以及根據經濟發展規劃和各項民生工程項目進度，未來五年政府性總投入約為465億元，其中項目資金需求406億元，還貸資金需求60億元。從年度規劃來看，項目資金需求在2011年和2013年最集中，以后兩年逐年降低，但財務成本累積非常高，三年需46億元，占同期資金需求25%。

從反映區級債務風險指標的長期走勢來看，未來流動性風險也不容樂觀，特別是縣（區）級政府償債壓力較大。如寧波海曙區負債率在后期基本能回到警戒線以內，表明隨經濟的增長債務總體可控，債務負擔隨著經濟的持續健康發展逐步回到安全區域，但債務高度依賴經濟持續穩定增長，有一定的系統性風險；債務率長期遠超警戒線，特別是財力的緩慢增長與債務的快速增長不成比例，需要加強融資管理，創新融資方式，加速資金流動性；結合預算內外收入測算的償債率也長期遠超警戒線，反映債務及付息額長期遠高于預算內外收入，區財政長期處于入不敷出的境地，流動性風險非常高。從公開批露的資料看，東部沿海各省、市、縣（區）政府投融資走向大抵如此，如青島市本級債務率為42.96%，償債率為7.69%，而青島下轄的12區（市）的債務率和償債率總體上高于市本級，特別是市南區、李滄區債務率均為135%，超過了100%的警戒線，有五個區（市）償債率在20%的警戒線以上，區（市）政府償債壓力增加。

三、多種因素造成縣（區）級地方債務風險偏高

監管調控從嚴。2011年受銀監會執行“嚴禁新增平臺貸款，嚴禁展期，嚴禁借新還舊”的信貸政策影響，政府融資形勢非常嚴峻，全國一些在建項目后續建設資金和還貸資金緊張，全國多地出現項目工地停工事件，最為典型的是2011年四季度鐵道部全國3000個工地停工；寧波鐵路南站分為鐵道部鐵路和寧波市南站建設兩個大工程，其中鐵路工程也因為資金問題一度停工；寧波市政府下達給海曙區承擔的南北廣場和五條高架改造工程，由于區政府在2010年5月前合理運籌，順利籌集了一期銀團及資本金60多億元，保證了工程進展。今年以來，隨著監管層對地方融資問題的關注和穩定化解地方政府融資平臺貸款風險的決心，地方政府有望獲得新的貸款額度。但各地銀行在實際執行中，對政府融資政策限制仍未放松，如工行、交行對涉及政府投資項目融資一律不放。監管調控若長期不放松，地方財力將難以支撐項目的持續投入和還貸要求。

地方融資平臺清理。2011年地方融資平臺的清理整頓，限制了一大批資產不合格、名目繁多的平臺公司，要求只能保留了部分符合信貸要求、現金流充足的優質平臺公司。就寧波市而言，264個政府背景公司（事業單位）中只有179家被寧波銀監會認定為“一般類公司”，85家仍被認為“平臺類公司”，且自2012年開始“平臺類公司”要改為“一般類公司”難度大幅增加，必須經過其有貸款關系的所有銀行總行認可。而且如寧波市的舊村改造和新農村建設歷史上就以事業平臺融資，中央對事業平臺的嚴控導致地方政府在項目立項和工程承包、債務歸還等方面帶來體制性斷裂。這是銀監會僅僅從部門思考監管政策，而沒有充分考慮各級政府承擔的體制轉換風險。海曙區僅有1家公司被認定為“平臺類公司”，但同樣面臨融資困難的局勢，因為優質的平臺往往存量貸款規模已經很大，正如前面提到的數據，地區償債率已非常高，可能面對無法融資的情況或者必須承受很高的利率，無形中加大融資成本。

質押資產不足。各銀行對貸款項目均要求抵押，基本不具備僅憑政府信用擔保等貸款的可能，抵押的資產集中在土地、房屋之類的固定資產。隨著房地產調控政策繼續落實，房屋資產價格有下降趨勢，土地資產流標、流拍的情況也逐漸增多。而作為中心城區的區級財政，一方面可供抵押的土地資源本身有限，另一方面因開發成本過高受市場追捧程度大不如前，給地方政府融資工作帶來空前壓力。且作為地方融資主體，特別是區級層面的融資主體，本身受“事權與財權不統一”的影響最深，政策空間極其被動，融資形勢較為嚴峻。

債務轉移。中央、省、市事權與財權不匹配，導致債務轉移或民生債務顯性化。如前述寧波火車南站綜合改造資金高達180億元，由市轄的區級政府承擔勉為其難。舊村改造和非成套房改造也高達上百億元，在2009年以前都是先由市級部門籌資改造，再按市區分別承擔。而現在前期籌資全部由區級政府出面，在流動性風險方面已經存下了隱患。

民生債務顯性化。一些顯性債務其實也是財政隱性負擔，主要由事權不配套下放的民生項目,如醫療改革、事業單位增資改革、城建道路、非成套房改造及低收入人群保障房建設等項目，海曙區因此每年要多承擔支出5個億以上，這部分資金擠占了地方政府的可用財力。

四、地方政府債務有被夸大的可能

結合工作實際，筆者認為地方政府性債務由被夸大的可能。從寧波市各縣市區融資情況看，基層地方政府性債務風險至少被夸大了三分之一。主要原因是城鎮改造項目由于安置房建設、舊村土地改造、項目地塊拆遷建設分頭推進，債務存在重復測算的情況，如前述火車南站項目的180億元資金，其中已經包括了城市拆遷資金103.5億元和舊村改造資金20億元。按50%的居民要求實物安置住房計算，前期建造拆遷安置房和舊村改造獲得土地等投入共計70億元，占項目38.8%，但在某一時點計算債務資金時因項目前期分列而重復。過高的資金測算造成銀行對地方政府還債能力心生擔憂，審批愈加嚴格，上層監控愈加趨緊。

五、推動內外部力量，化解縣（區）級政府化解地方債務風險

債務制度化。在銀監會、審計署的多頭監控下，縣（區）級融資主體防控風險意識得到強化，在制度建設及程度規范方面逐步完善。海曙區2011年先后出臺了《海曙區政府性債務管理辦法》和《海曙區政府性債務管理辦法實施細則》，就政府性債務的舉借、使用、償還和監督管理等作了明確規定，使政府投資項目的融資工作從此有章可依。同時區財政局也出臺了相關管理制度，建立了局級融資委員會定期例會機制、資金調度使用的三級審批制度，規范操作程序。今后將繼續深化制度，成立融資決策專家委員會，引入專家評審機制，對政府融資項目進行充分的論證建議，提高融資決策水平。

項目有序化。今年，監管層關于融資平臺的清理規范工作未有放松。海曙區政府在利用原有平臺基礎上，要求盡可能放緩項目投資步伐，集中力量，優先保證在建工程，部門配套項目暫緩開工，對新投資開工項目必須要有后續資金配套才能開工，。同時，抓緊開展各項資金回流工作，壓縮2012年政府投資項目融資總量，在項目之間合理配置已取得的信用資金，提高資金使用效益。

融資創新化。由于各地政府約80%以上融資采用銀行貸款方式，融資方式過于單一。銀行貸款一般是3-5年為主，而項目建設完成及達到盈利水平起碼在5年以上，兩者期限明顯不匹配，致使償債資金難以靠項目通過自身盈利支付。未來地方政府投資不能再過度依賴銀行貸款，更好的方式：一是通過平臺發行長期的企業債券，這需要增加平臺公司的資產和凈利潤，以達到發債要求；二是爭取以未來有盈利能力的項目為載體爭取國債資金；三是探索BT（委托代建）方式，海曙區已將區文體中心為試點進行嘗試，可由受托方先行墊付資金進行修建，建好后政府再融資買進，將政府融資行為有效分散，以時間換空間；四是利用信托、短期融資、理財產品以及土地回購、帶息付款等工具，創新融資方式。

針對有論調提出“讓民間資本參與進來”，筆者認為現階段可行性不高，因為當前融資解決的大部分是民生項目和公共產品的投資，屬于長期高投入低回報項目，與民間資本追逐利益的特征相悖，甚至會拖累實體企業的發展。

債務顯性化。一直以來，由于政府預算從未將政府投資項目及償債資金列入預算內容，債務資金循環體外的部門和公眾難以知悉投資項目情況和資金情況，政府債務問題始終有些神秘色彩，也似乎僅是財政部門應該考慮的問題。因此，將來應該考慮：一是建立政府債務預算編制體系，通過地區級兩會傳達到各個層面；二是對直接債務，應納入債務專項預算管理；三是對或有負債中的顯性負債，應在預算中直接體現。目前海曙區政府融資工作在區財政局設立了專門部門，成立了工作領導小組，按照“管理專業化、工作制度化、監管日常化”的工作思路，組建了融資審理委員會，集各部門力量處理政府融資債務問題，但也只是在政府層面有所擴大，且主要由財政局牽頭落實，公眾、法人主體對此等還只停留在一些表面數據上，債務顯性化仍有很遠的路要走。財政部謝部長在2012年兩會上也提出“將地方政府債務逐步分類納入預算管理”，或將開啟債務顯性化創新“閘門”。

[1]搜狐財經.青島政府債務余額約為880億元，債務率達81%，2011年9月23日

[2]新浪財經.清理政府性債務：浙江擬建追究機制，2010年10月26日