引導(dǎo)民間借貸規(guī)范化發(fā)展

湖南省社會(huì)科學(xué)院 鄭小鳴

由市場(chǎng)自發(fā)形成的民間借貸，在破解中小企業(yè)融資難問(wèn)題和拓寬居民投資渠道方面，有其重要意義。但由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)管和成熟的風(fēng)控體系，其潛在風(fēng)險(xiǎn)正日益凸顯，因此正視這些風(fēng)險(xiǎn)并采取相應(yīng)的防范措施已極為迫切。自去年溫州、河南、內(nèi)蒙古等地爆發(fā)民間借貸糾紛和逃債事件后，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在浙江溫州視察時(shí)就指出，加強(qiáng)對(duì)民間借貸的監(jiān)管，引導(dǎo)其陽(yáng)光化、規(guī)范化發(fā)展；去年10月12日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議又強(qiáng)調(diào)，在規(guī)范管理、防范風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上促進(jìn)民間借貸健康發(fā)展。2012年3月28日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議又決定設(shè)立溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)，央行又在5月10日發(fā)布的《2012年第一季度中國(guó)貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》中指出，下一步要落實(shí)好溫州市“國(guó)家金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)”相關(guān)工作，在法制化、規(guī)范化基礎(chǔ)上促進(jìn)民間融資健康發(fā)展，鼓勵(lì)和支持民間資金參與地方金融機(jī)構(gòu)改革，加快發(fā)展新型金融組織。為此，各級(jí)政府應(yīng)及早出臺(tái)規(guī)范民間借貸發(fā)展的政策措施。

一、民間借貸存在的必要性和重要性

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，以及中小企業(yè)融資難問(wèn)題進(jìn)一步突出，民間借貸在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用日益重要，是正規(guī)金融的必要補(bǔ)充。

(一)有利于破解中小企業(yè)融資難問(wèn)題

當(dāng)前中小企業(yè)民間借貸現(xiàn)象普遍存在，至少有60%以上的企業(yè)發(fā)生了民間借貸，從借款總量看，企業(yè)融資總額中有近30%的資金來(lái)源于民間借款。開放民間借貸，將盤活億萬(wàn)民間資金，從根本上解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金不足問(wèn)題。尤其是有利于從根本上打破數(shù)以十萬(wàn)計(jì)的小企業(yè)和微型企業(yè)融資難的"瓶頸"，支持小企業(yè)和微型企業(yè)的發(fā)展。

(二)有利于拓寬居民投資渠道

近幾年來(lái)，民間財(cái)富迅速增長(zhǎng)，積聚了大量閑置資金，這些資金需要尋找出路增值，民間借貸成為民間資本的理想投資方式。特別是有了民間借貸這一合法的經(jīng)營(yíng)途徑，就會(huì)吸引廣大居民手中的余錢投入到生產(chǎn)過(guò)程，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)更快地發(fā)展。

(三)有利于完善金融體系

國(guó)有金融一統(tǒng)天下的局面以及控制金融資源向國(guó)有經(jīng)濟(jì)傾斜的舉措，將導(dǎo)致金融體系結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)體系結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡，形成投資萎縮，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨緩。故而發(fā)展民間金融，構(gòu)造多元化、多層次的金融產(chǎn)權(quán)格局，更能適應(yīng)不同經(jīng)濟(jì)成分的金融需要。民間金融機(jī)構(gòu)在根本上不同于國(guó)有或國(guó)家控股的金融機(jī)構(gòu)，其產(chǎn)權(quán)清晰，激勵(lì)約束機(jī)制完善，經(jīng)營(yíng)機(jī)制靈活，從源頭上切斷了一切非市場(chǎng)力量的不適當(dāng)干預(yù)，其競(jìng)爭(zhēng)行為均按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率原則進(jìn)行，所以很好地降低了管理成本。同時(shí)又由于其手續(xù)簡(jiǎn)便，申請(qǐng)貸款所消耗的時(shí)間短，所以其實(shí)際利率水平相對(duì)較低。

(四)有利于推動(dòng)商業(yè)銀行改革步伐

把民間借貸納入正規(guī)金融領(lǐng)域，將打破我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)由商業(yè)銀行等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)壟斷市場(chǎng)的格局，改善金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，從而促進(jìn)國(guó)有銀行的改革，提高國(guó)有銀行的經(jīng)營(yíng)效率，最終提高金融業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)能力，并加快金融國(guó)際化步伐。

二、民間借貸發(fā)展中存在的主要問(wèn)題

由于民間借貸在發(fā)展中有其自發(fā)、盲目和不規(guī)范性，特別是由于相關(guān)立法與監(jiān)管跟不上，既妨礙其自身健康發(fā)展，也影響了金融秩序和社會(huì)秩序，主要問(wèn)題表現(xiàn)為：

(一)民間借貸機(jī)構(gòu)缺乏明確定位

民間借貸是民間金融的一種形式，是非正規(guī)金融，在實(shí)際發(fā)展中沒(méi)有明確其金融地位。近年市場(chǎng)出現(xiàn)了一種民間借貸中介機(jī)構(gòu)，這種機(jī)構(gòu)既存在著原始的民間借貸要素，又逐漸發(fā)展成為具有銀行類金融機(jī)構(gòu)的雛形，但其性質(zhì)尚未得到確認(rèn)，由于尚未定性，民間借貸中介借入資金與非法吸收公眾存款和非法集資等難以有效區(qū)分，這種中介機(jī)構(gòu)存在和發(fā)展的合法性不明確。

(二)民間借貸業(yè)務(wù)缺乏法律依據(jù)

目前尚無(wú)專門的法律法規(guī)對(duì)民間借貸業(yè)務(wù)和發(fā)展進(jìn)行必要的規(guī)范和約束，相關(guān)的法律依據(jù)是最高人民法院《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見》中的規(guī)定：“民間借貸的利率可以適當(dāng)高于銀行的利率，但最高不得超過(guò)銀行同類貸款利率的四倍”，對(duì)高利貸沒(méi)有進(jìn)行明確規(guī)定。另外，由于對(duì)民間借貸業(yè)務(wù)、經(jīng)營(yíng)范圍等沒(méi)有法律規(guī)限，民間借貸無(wú)序發(fā)展影響到正規(guī)金融的穩(wěn)定。

(三)民間借貸風(fēng)險(xiǎn)缺乏監(jiān)管規(guī)范

由于民間借貸具有靈活、分散、隱蔽的特點(diǎn)，給監(jiān)管帶來(lái)難度，目前沒(méi)有明確具體部門對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，政府的相關(guān)部門、金融管理部門以及其它社會(huì)同業(yè)自律組織等都沒(méi)有針對(duì)民間借貸的監(jiān)管職責(zé)，并且也沒(méi)有相應(yīng)有效的監(jiān)管手段，民間借貸處于自控、自發(fā)、自由發(fā)展?fàn)顟B(tài)，一些民間借貸活動(dòng)已超出了相關(guān)法規(guī)約束，在一定程度上擾亂正常的金融秩序，極易出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。

三、引導(dǎo)民間借貸規(guī)范化、陽(yáng)光化發(fā)展的政策建議

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)民間融資采取“堵”的辦法難以奏效，宜采取“疏”的辦法。從長(zhǎng)期角度看，構(gòu)筑明確合理的政策框架，逐步推進(jìn)民間融資的組織化、陽(yáng)光化運(yùn)作，是促使其規(guī)范、合法、健康發(fā)展的根本之策。

(一)建立健全法律法規(guī)，確立民間借貸中介的法律地位

一是明確民間借貸合理的法律地位，對(duì)合法民間借貸與非法集資和非法吸收存款行為進(jìn)行有效區(qū)分，規(guī)定放債人放債總額與自有資金總額的比例。對(duì)國(guó)家政策和法律法規(guī)禁止的活動(dòng)提供融資以及參加非法集資的民間借貸資金均不受法律保護(hù)；二是制定 《民間借貸管理辦法》。首先是對(duì)民間借貸基本操作要素進(jìn)行規(guī)范，如明確民間借貸主體雙方的權(quán)利義務(wù)、交易方式、合約要件、利率水平、違約責(zé)任和權(quán)益保障等，其次是對(duì)職業(yè)放債人加強(qiáng)管理，可以從借貸行為次數(shù)、金額或者放債收入占總收入比重三個(gè)方面對(duì)放債人進(jìn)行界定。對(duì)具有從業(yè)資格的職業(yè)放債人發(fā)放牌照，規(guī)范放債業(yè)務(wù);，有牌照的放債人在建立比較完備的會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)制度的基礎(chǔ)上，可按月向監(jiān)管登記部門提交業(yè)務(wù)報(bào)表，再次是對(duì)民間借貸設(shè)置禁止類條款；三是制定《民間融資中介機(jī)構(gòu)和中介業(yè)務(wù)管理辦法》，明確中介機(jī)構(gòu)、中介人的法律地位，保護(hù)其正當(dāng)權(quán)益，規(guī)范其經(jīng)營(yíng)行為。

(二)合理引導(dǎo)民間借貸中介健康發(fā)展

要分層次、有步驟地引導(dǎo)民間借貸中介進(jìn)入我國(guó)金融服務(wù)體系。一是鼓勵(lì)規(guī)模較大、管理比較規(guī)范的民間借貸中介逐漸改制成為正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，進(jìn)入正規(guī)金融體系。但這種正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的改制方向應(yīng)該是地方中小金融機(jī)構(gòu)；二是鼓勵(lì)實(shí)力較弱、管理水平較低的民間借貸中介入股由商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)發(fā)起設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行、社區(qū)銀行等中小金融機(jī)構(gòu)；三是對(duì)不愿意改制成正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的民間借貸中介可以根據(jù)《民間借貸中介管理辦法》進(jìn)行規(guī)范化管理，采取報(bào)備的辦法在監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案，對(duì)開展業(yè)務(wù)情況要接受監(jiān)管機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和管理，對(duì)注冊(cè)資本金、準(zhǔn)入問(wèn)題、業(yè)務(wù)范圍和區(qū)域限制進(jìn)行明確規(guī)定，防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

(三)加強(qiáng)對(duì)民間借貸中介的監(jiān)測(cè)和管理

建立民間借貸監(jiān)測(cè)體系，不但及時(shí)掌握民間借貸情況及變化趨勢(shì)，而且可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，為有關(guān)部門提供決策參考。一是建立民間借貸業(yè)務(wù)登記備案制度。成立民間借貸管理部門，以民間借貸業(yè)務(wù)中放債人一方為監(jiān)管對(duì)象，對(duì)民間借貸交易實(shí)行非強(qiáng)制性的登記備案制度，放債人可以通過(guò)登記備案獲得相應(yīng)的法律保障。如一旦債務(wù)人破產(chǎn)清盤，經(jīng)過(guò)登記的交易債權(quán)可優(yōu)先獲得清償；二是在全國(guó)或各省范圍內(nèi)建立民間借貸信息監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)網(wǎng)絡(luò)體系和相應(yīng)的部門。可以依托各級(jí)民間借貸監(jiān)管登記部門建立國(guó)、省到市、區(qū)（縣）分層次的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，健全統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系。建立科學(xué)的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，建立對(duì)放債大戶的跟蹤監(jiān)測(cè)調(diào)查制度和民間借貸群發(fā)性異常變動(dòng)情況調(diào)查制度；三是建立完善信息共享制度。民間借貸統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)必須建立有限度開放的信息共享制度，在網(wǎng)絡(luò)化的民間借貸信息共享系統(tǒng)中，要設(shè)置查詢權(quán)限，除監(jiān)管部門的有關(guān)人員外，其他任何人包括政府各有關(guān)部門人員都只能獲得匯總后的信息，非經(jīng)公檢法部門批準(zhǔn)，不能查詢借貸者個(gè)人信息和交易記錄；四是建立地方金融監(jiān)管中心，目的是引導(dǎo)民間資金進(jìn)入正規(guī)金融領(lǐng)域和實(shí)體經(jīng)濟(jì)，不要過(guò)多地停留在民間借貸市場(chǎng)。

(四)推動(dòng)民間借貸與正規(guī)金融的對(duì)接

嘗試民間資本與擔(dān)保機(jī)構(gòu)的融合；探索民間資本與典當(dāng)業(yè)的對(duì)接；積極推動(dòng)商業(yè)銀行開展民間借貸委托貸款業(yè)務(wù)，幫助民間融資雙方規(guī)范借貸行為；允許更多民間資本進(jìn)入私募股權(quán)投資基金（PrivateEquity-Fund，PE）行業(yè)。

(五)推進(jìn)民間借貸本身運(yùn)作的規(guī)范化

試點(diǎn)培養(yǎng)非銀行放貸人，探索形成多層次信貸市場(chǎng)；探索成立專門的民間借貸催收服務(wù)公司；培育和發(fā)展服務(wù)于民間借貸市場(chǎng)的咨詢服務(wù)中介組織，提高融資效率；建設(shè)民間借貸專業(yè)電子平臺(tái)，提高對(duì)民間借貸的監(jiān)管水平，健全民間金融監(jiān)測(cè)體系，做好對(duì)民間融資活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)提示。