草原承包情況進村入戶調查

文│農業部草原監理中心

《國務院關于促進牧區又好又快發展的若干意見》（國發［2011］17號）文件明確提出，要“按照權屬明確、管理規范、承包到戶的要求，積極穩妥地推進草原確權和承包工作”。截至2011年年底，全國草原承包面積為36.45億畝，占全國可利用草原面積的73.4%。為了深入了解草原承包情況，2012年3～7月，按照農業部草原監理中心（以下簡稱中心）《2012年落實進村入戶聯系制度工作方案》要求，我們先后赴內蒙古、四川、西藏、甘肅、寧夏、青海、新疆等7省區的聯系村進行了調研，走訪了100多家牧戶。現將情況總結如下：

一、基本情況

中心選定的7個聯系村分別是內蒙古鄂溫克旗巴彥胡碩嘎查、四川若爾蓋縣索格藏村、西藏班戈縣熱卡村、甘肅天祝縣南泥溝村、寧夏鹽池縣皖記溝村、青海貴德縣拉德村、新疆新源縣阿西勒村。這7個聯系村分布在我國主要的草原牧區，也是草原補獎機制實施的重點區域，其中，青海拉德村所在的貴德縣是半農半牧區縣，其余6個聯系村所在縣（旗）均是純牧區縣。7個聯系村中，內蒙古巴彥胡碩嘎查、四川索格藏村和西藏熱卡村等3個村草原面積都超過了20萬畝，戶均草原面積達到1700畝，人均草原面積都超過了400畝，這3個村屬于典型的純牧業村。甘肅南泥溝村、新疆阿西勒村和青海拉德村等3個村草原面積基本在20萬畝以下，戶均草原面積在1000畝以下、人均草原面積在160畝以下，這3個村是以畜牧業生產為主的牧業村。寧夏皖記溝村家家戶戶都有耕地，戶均草原面積只有269畝，人均草原面積只有80畝，屬于典型的半農半牧村。

從草原利用方式看，內蒙古巴彥胡碩嘎查的草場分為打草場和放牧場。寧夏皖記溝村草場全部禁牧，只做打草場利用。四川索格藏村、西藏熱卡村、甘肅南泥溝村、青海拉德村、新疆阿西勒村等5個村的草場，均按照季節放牧的習慣分為夏秋草場和冬春草場。在人工飼草地建植方面，7個村都有人工飼草地，其中，內蒙古巴彥胡碩嘎查人工飼草地面積最大，有1.74萬畝；西藏熱卡村人工飼草地最少，各家各戶只在房前屋后種植了1～2畝的飼草地。

7個聯系村共有草原面積178.9萬畝，可利用草原面積168.1萬畝。截至目前，7個村的草原承包面積為167.1萬畝，還有11萬畝的草原未承包，未承包的草原面積主要是內蒙古巴彥胡碩嘎查的機動草場。

各地開展草原承包工作情況有一定差異。一是各地開展草原承包的起始時間不一。最早開展草原承包的省區是內蒙古，20世紀80年代就開展了草原“雙權一制”工作，距今已經有30多年。最晚開展草原承包的省區是西藏，2003年西藏才開展草原承包工作，距今不到10年。其他省區多在20世紀90年代開展草原承包工作。二是當前各地開展草原承包的工作各有特點。2011年國家啟動草原補獎機制以來，各地以落實草原補獎政策為契機，開始了新一輪的草原承包工作，在這輪草原承包中，各地都圍繞“應包盡包、承包到戶”開展工作，工作重點各有特點。內蒙古重點在落實機動草原承包上下工夫，寧夏、新疆換發了草原使用權證和草原承包合同，甘肅重新核定了草原面積，其他省區也在草原承包方面做了大量工作。

從調研情況看，絕大多數牧民贊同草原承包。牧民贊同草原承包的主要理由：

一是承包的草原成為了牧民的“財產”，調動了牧民保護建設草原的積極性。許多牧戶在國家項目的支持下，在自家草場上建設了圍欄，將承包草場保護了起來。甘肅省南泥溝村牧民賈德壽說：“草原承包后我們更加自覺地保護草原，誰還能不心疼自個兒家的草場？”四川索格藏村牧民扎西東州說：“草原承包到戶很好，我們可以自由支配，我們懂得愛惜，不會破壞草原。”

二是草原承包后牧民生產經營有了自主性，調動了牧民發展畜牧業生產的積極性。草原承包后牧民發展生產的熱情高漲，提高了草原畜牧業的生產效率。許多牧民反映，還是草原承包好，過去集體的放牧方式很難承載目前的人口和牲畜。內蒙古巴彥呼碩嘎查牧民烏日圖娜說：“懶人適合集體生活，勤勞人適合承包生活。”

三是草原承包維護了少畜戶和無畜戶的權益，在草原資源分配上相對公平。在調研中發現，由于種種原因，一些牧民飼養牲畜數量很少或者沒有，生活也比較艱苦。如果草原不承包，這些牧民分享不到草原帶來的利益，對這些牧民是不公平的。青海拉德村牧民才勒說草原承包是對收入較低的無畜戶和少畜戶的保護，即使他們不放牧，還可以將承包草原流轉出去，這也是一項生活經濟來源。

調研中也發現，個別牧民認為草原承包還存在這樣那樣的問題。寧夏皖記溝村牧民反映戶均草原面積太小，沒有必要承包到戶；四川索格藏村牧民反映50年草原承包期限太長，應該縮短承包期限；內蒙古巴彥胡碩嘎查的一戶牧民反映了承包對草原生態和畜牧業的不利影響。總體上牧民對草原承包持肯定態度，只是對草原承包中的一些具體問題有意見。

二、有關問題

1.草原承包到戶問題。7個聯系村承包草原到戶情況比較復雜。7個聯系村的冬春草場、打草場和飼草地基本做到了承包到戶，即面積、地塊均到戶，并且以家庭為單元經營使用。7個聯系村的夏秋草場和放牧場多數僅僅是面積數字到戶，具體草場的地塊和位置并沒有落實到戶，草場依然是集體放牧或聯戶使用。7個聯系村167.1萬畝承包草原中，真正承包到戶的草原面積為93萬畝，到聯戶或者聯戶使用的承包草原面積為74.1萬畝。真正承包到戶的草原面積占承包草原面積的56%，還有小一半的承包草原為聯戶承包或聯戶使用。

7個聯系村聯戶承包或聯戶使用的草原使用情況也各有特點。內蒙古巴彥胡碩嘎查的放牧場為全嘎查集體放牧使用；四川索格藏村的夏秋草場被分為4大塊，為全村4個小組集體輪流放牧；西藏熱卡村將全部草原分給10個小組聯戶使用；甘肅南泥溝村的夏秋草場采用10～20戶聯戶放牧的方式利用；新疆阿西勒村的夏秋草場雖然面積、位置均到戶，但是利用方式仍然為鄰居或親戚間混合放牧，或分工合作經營。

從調研情況看，夏秋草場和放牧場難以承包到戶的原因有以下幾個方面。一是一些地方的夏秋草場地處偏遠，人煙罕至，面積較大，承包的作用打折扣；二是一些地方的夏秋草場地形復雜，落實四至經緯的工作難度太大；三是一些地方的放牧場缺少水源，只能統一使用，沒有辦法劃分承包；四是一些地方的草原面積太小，承包到戶后不好利用。可以說，夏秋草場和放牧場的自然條件和利用方式客觀決定了這類草場難以真正承包到戶。

2.草原承包流轉問題。7個聯系村草原流轉情況較為普遍。內蒙古巴彥胡碩嘎查牧民按照每畝10～15元的價格出租打草場；四川索格藏村規定出租草原僅限本村內部，單次出租不得超過1年；甘肅南泥溝村戶均草原面積只有473.2畝，面積較小不夠放牧利用，造成牧民間草原流轉情況越來越普遍；寧夏皖記溝村一些牧戶外出打工，將自己的草原流轉給其他牧戶。

7個聯系村的草原流轉不規范現象比較多。一是牧民之間沒有簽訂草原流轉合同，多是以口頭協議的方式短期流轉；二是草原流轉大多未經發包方同意，也沒有在草原管理部門或者發包方進行備案；三是一些地方還沒有出臺草原流轉的管理辦法，對流轉期限、流轉方式沒有作出規定。

草原流轉不規范給草原管理工作帶來一些問題，主要表現在以下幾個方面：一是草原流轉中出現糾紛難以解決，牧民的合法權益得不到保護；二是短期流轉行為容易造成對流轉草原的掠奪式經營，不利于調動牧民保護建設草原的積極性；三是給草原管理部門落實草畜平衡工作帶來一定困難。

3.草原承包期限問題。7個聯系村的草原承包期限多是30年或者50年。其中，內蒙古巴彥胡碩嘎查、西藏熱拉村、甘肅南泥溝村草原承包期限為30年，寧夏皖記溝村、新疆阿西勒村、青海拉德村、四川索格藏村草原承包的期限為50年。

四川索格藏村、西藏熱拉村一些牧民反映草原承包期限太長的問題。他們認為現在村子新增人口較多，新增人口沒有承包草原，將來生活會越來越困難。四川索格藏村1995年草場承包時有134戶634人，到2010年為228戶987人，增加了94戶353人。牧民們提出草原承包應5～10年調整一次。

但是，我們認為，調整草原承包期限只是原有草原的再劃分，不會增加草原面積，并不能解決新增人口沒有草原的問題。同時，草原承包期限過短也有弊端。一是牧民保護建設草原的積極性受到影響。草原承包期限過短，牧民僅是承包草原的“短期”使用者，牧民與承包草原的“財產”關系不緊密，容易造成牧民對承包草原的掠奪式經營。二是不利于開展草原管理工作。調整承包草原涉及草原資源的分配問題，過于頻繁的調整承包草原容易造成牧戶間的糾紛，也給草畜平衡、核定牲畜量等草原管理工作帶來問題。我們認為，草原承包期限應該堅持長久不變的原則，以30年或者50年為宜。同時，加強承包草原合理流轉的工作力度。

三、建議

2011年草原補獎機制啟動以來，各地啟動了新一輪的草原承包工作，草原承包取得了一定成效。為了進一步完善草原承包政策，深化草原承包工作，提出以下建議。

1.盡快出臺指導全國草原承包的政策意見。建議國家盡快出臺指導草原承包的政策意見，指導全國草原承包工作。針對牧區、半農半牧區、農區草原的不同情況，提出進一步推進草原承包的指導思想和基本原則。研究草原“承包到戶、聯戶經營”的管理模式，明確適用范圍和權屬，落實管護責任主體。加強草原承包經營權流轉管理，制定草原承包經營權流轉管理辦法，建立健全草原流轉規程和流轉合同登記備案制度，規范草原承包經營權流轉行為。

2.扶持發展牧民專業合作組織。發展牧民專業合作組織是提升畜牧業發展水平、增加牧民收入的重要手段，更是草原合理利用的有效方式。建議加大引導力度，扶持牧民專業合作組織的發展，鼓勵牧民將手中的牧場、牲畜、設備、勞動力等資源進行整合，采取靈活多樣的合作方式共同開發利用，提高草原利用的規模化和組織化程度，推動草原休牧、劃區輪牧、草畜平衡等各項草原保護制度的落實。同時，優化牧區勞動力資源配置，增強牧民風險抵御能力。

3.組織開展全國草原資源普查。此次調研中發現，一些地方還存在草原底數不清的問題。內蒙古巴彥胡碩嘎查機動草場具體面積不詳，僅大體估計為5萬～10萬畝；甘肅南泥溝村實際承包草原面積與劃定的基本草原面積相差了1.77萬畝。建議盡快啟動第二次全國草地資源普查，摸清草原家底，明確草原權屬，為進一步推進草原承包奠定基礎。