關于兩法銜接機制在藥品監(jiān)管實踐中的運用及思考

北京市藥品監(jiān)督管理局石景山分局

張桂敏 錢紅 劉洪杰

2007年的“7·23”和2010年的“11·20”制售郵寄假藥大案的成功偵破，讓藥監(jiān)與公安部門的聯(lián)合行動配合更加默契。2010年6月，《北京市行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法(試行)》和《北京市行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作聯(lián)席會議制度(試行)》[1]的頒布，使兩法銜接機制又面臨著新的要求和發(fā)展，如何更加有效地推進兩法銜接工作，使藥監(jiān)與公安部門配合更加緊密，有效地遏制涉藥違法犯罪，確保首都用藥安全，還有待深入探索。

1兩法銜接機制的概念及內容

▲北京市藥監(jiān)局石景山分局被評為“11·20”專案特殊貢獻先進集體

兩法銜接的機制全稱是“行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作機制”，包括四個方面的內容：①行政執(zhí)法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件的銜接機制；②行政執(zhí)法機關向檢察機關移送涉嫌職務犯罪的銜接機制；③檢察機關對公安機關接受行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的立案監(jiān)督；④檢察機關和政府監(jiān)察部門的法律紀檢監(jiān)督與責任追究聯(lián)系機制。這四部分既相互獨立又緊密聯(lián)系，共同構成兩法銜接的機制體系，其中行政執(zhí)法機關與公安機關的移送案件銜接機制是工作的重點。

2 兩法銜接機制的起源、發(fā)展及作用

2.1 近年來行政執(zhí)法領域存在著“以罰代刑，有罪不糾”的現(xiàn)象，對經(jīng)濟犯罪的打擊力度不夠，使正常的社會管理和秩序受到影響，在整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟工作中，執(zhí)法司法工作中存在著實際發(fā)生多，查處少；行政處理多，移送司法機關少等問題。行政執(zhí)法與刑事司法相互銜接不足，行政執(zhí)法機關與刑事司法機關沒有形成打擊犯罪的合力，檢察機關囿于知情渠道不暢通，難以開展有效監(jiān)督，因此，建立起行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接變得十分迫切。

行政執(zhí)法與刑事司法兩法銜接機制的提出源于2000年10月，國務院在全國范圍內開展的一場聲勢浩大的嚴厲打擊制售偽劣商品違法犯罪活動。在此過程中，也出現(xiàn)了行政執(zhí)法機關對查獲的涉嫌犯罪的案件如何向司法機關移送缺乏明確的法律規(guī)定的問題。

2001年4月，國務院關于《整頓和規(guī)范市場決定秩序的決定》明確要求：加強行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，建立信息共享、溝通便捷、防范有力、查處及時的打擊經(jīng)濟犯罪的協(xié)作機制，對破壞市場經(jīng)濟秩序構成犯罪的行為及時移送司法機關處理，這是第一次提出兩法銜接的概念。

2.2 作為北京市政府近年來強調的重點工作之一，行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作意義十分重大。①兩法銜接機制是服務于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的有效手段。通過兩法銜接的信息共享平臺對執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)、收集、固定、保全、完善證據(jù)工作進而向相關的執(zhí)法機關提出意見和建議，通過深挖案件線索，打擊違法犯罪，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。②建立兩法銜接機制是打擊和預防犯罪的客觀需要。加強兩法銜接形成監(jiān)督與配合并重，實體與程序并重的執(zhí)法司法合力，有利于監(jiān)督行政機關工作人員依法履職，及時移送犯罪案件[2]，避免有案不送，以罰代刑的問題，使每一名違法犯罪行為人都能依法被追究相應的責任，從制度上制約了行政機關工作人員的行為，減少了徇私舞弊、不移交刑事案件罪、濫用職權罪等瀆職犯罪出現(xiàn)的可能。

3 兩法銜接機制在藥品監(jiān)管實踐中的運用

目前，兩法銜接主要依據(jù)兩個文件：《北京市行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法(試行)》和《北京市行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作聯(lián)席會議制度(試行)》[1]（以下簡稱“兩個文件”）。

通過對文件具體條款的理解和執(zhí)行，石景山分局與公安、檢察機關建立起良好的無縫銜接工作機制，為“11·20”大案的順利偵破打下了良好的基礎。

3.1“兩個文件”中“提前介入”條款的理解和運用 “兩個文件”中《北京市行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法(試行)》第八條中規(guī)定藥監(jiān)部門“對于案情重大、復雜、疑難，性質難以認定的案件，可以將案件情況向公安機關、人民檢察院通報，并可以就涉嫌犯罪的標準、證據(jù)的固定和保全等問題進行咨詢。對有證據(jù)表明可能涉嫌犯罪的行為人可能逃匿或者銷毀證據(jù)，需要公安機關參與、配合的，可以書面商請公安機關提前介入。”[1]

第十九條規(guī)定，對于藥監(jiān)部門向公安機關咨詢的案件“公安機關應當認真研究，并在接受咨詢之日起7日內回復意見”；藥監(jiān)部門書面商請?zhí)崆敖槿牖蚵?lián)合調查的案件，“公安機關應當積極予以配合，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪，應當及時依法立案偵查，不能及時介入的，應當在收到書面商請意見之日起3日內書面告知行政執(zhí)法機關。”

對于立案后感覺疑難、復雜、重大的案件，還可以“書面商請人民檢察院適時介入偵查。”檢察機關介入后，可以“參加案件討論，審查相關案件材料，提出取證建議，并對偵查活動實施法律監(jiān)督。”[1]

藥監(jiān)部門在調查手段受到權限制約的情況下應當也必須善于運用“提前介入”條款，實現(xiàn)有效打擊、懲治涉藥違法犯罪的目的。

3.2藥監(jiān)與公安部門執(zhí)法權限的對比和互補性藥監(jiān)與公安部門各自的執(zhí)法權限，特別是調查取證以及偵破時的權限幅度是不同的，必須保證所有執(zhí)法行為在法律、法規(guī)、規(guī)章授權范圍內施行。這就首先需要明確調查權（檢查權）、搜查權、偵查權的含義與區(qū)別。

依據(jù)行政合法性原則，藥監(jiān)部門在調查取證、檢查場所時是要嚴格依據(jù)法律、依據(jù)程序的，行政執(zhí)法權的具體內容通常包括以下幾個方面：①必須基于法律的授權才能存在；②必須依據(jù)法律行使；③行政授權、行政委托必須有法律依據(jù)，符合法律要旨。

《中華人民共和國刑事訴訟法》第八十二條第一款第（一）項規(guī)定：“‘偵查’是指公安機關、人民檢察院在辦理案件過程中，依照法律進行的專門調查工作和有關的強制性措施。”[3]可見，藥監(jiān)部門沒有偵查權。

《行政處罰法》第三十六條規(guī)定：“……行政機關發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應當給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調查，收集有關證據(jù)；必要時，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以進行檢查。”[4]

《藥品管理法》第六十四條規(guī)定：“藥品監(jiān)督管理部門有權按照法律、行政法規(guī)的規(guī)定對報經(jīng)其審批的藥品研制和藥品的生產、經(jīng)營以及醫(yī)療機構使用藥品的事項進行監(jiān)督檢查，有關單位和個人不得拒絕和隱瞞。”[5]藥監(jiān)部門有調查權（檢查權），有權對藥品研制、生產、經(jīng)營、使用的事項實施監(jiān)督檢查。

必須明確，搜查與檢查是兩種性質不同的執(zhí)法手段：搜查是一種偵查行為，而檢查是一種具體行政行為；搜查不僅限于對住宅的搜查，還包括對人身、物品等的搜查，檢查僅限于檢查其住宅、做調查筆錄。更重要的是，搜查的強度要遠遠大于檢查，搜查可以打開箱柜搜尋、查找，是強制檢查，而檢查僅是對擺放于表面的目標物進行查看、復制，不允許翻看、查找。而且，搜查的實施主體是公安、國家安全、法院、檢察院等偵查人員。

3.3 “提前介入”條款的運用可以說是11·20大案偵破的一大亮點，有效促成了藥監(jiān)與公安攜手跟蹤、調查、固定證據(jù)，乃至完成抓捕、查封、扣押，最終打掉了危害社會、荼毒人民群眾的特大制售郵寄假藥團伙。

另一方面，藥監(jiān)與公安人員調取的證據(jù)及采取的技術手段，包括藥品檢驗報告、召開專家論證會、廠家協(xié)查報告、IP地址落地、QQ聊天記錄、電話及車牌所有人身份證信息等，單憑藥監(jiān)或者公安部門都很難獨立完成。在藥監(jiān)與公安部門的攜手努力下，才得以順利完成了整個階段的調查取證。