善用人大“決定權(quán)”

/程灝

善用人大“決定權(quán)”

/程灝

重大事項(xiàng)決定權(quán)是憲法和法律賦予地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。不過(guò)與其他職權(quán)相比，該項(xiàng)權(quán)力的行使一直被認(rèn)為是人大工作的“短板”，在現(xiàn)實(shí)生活中常常難以落實(shí)到位。

重大事項(xiàng)的范圍如何界定？議題如何選取，決定程序如何啟動(dòng)？決定草案的起草和審議以及表決程序如何規(guī)范？決定實(shí)施效果又如何監(jiān)督？類似問(wèn)題，由于全國(guó)人大尚未出臺(tái)相關(guān)法律，而其他法律和各地法規(guī)的相關(guān)規(guī)定也比較原則，亟須各地人大在實(shí)踐中探索。

因?yàn)椋屓舜笮惺怪卮笫马?xiàng)決定權(quán)成為政治生活的常態(tài)，不僅惠及民生，還將從根本上提高公共決策的民主性和科學(xué)性。

最具權(quán)力機(jī)關(guān)性質(zhì)的權(quán)力

討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)，是憲法和法律賦予地方人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。這項(xiàng)權(quán)力在傳統(tǒng)上被認(rèn)為屬于人大立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)這四項(xiàng)基本職權(quán)中的決定權(quán)。

近年來(lái)，一些地方人大行使決定權(quán)的頻率在不斷攀升。

“人大的決定過(guò)去是看得見(jiàn)，摸不著；現(xiàn)在是摸得著，享得到。”自2003年《宜昌市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》出臺(tái)以來(lái)，該市人大常委會(huì)在決定權(quán)的行使上從程序性向?qū)嵸|(zhì)性邁進(jìn)，“決定”的內(nèi)容也在不斷脫“虛”向“實(shí)”。如今，很多讓百姓稱道的好事實(shí)事：菜市場(chǎng)的建設(shè)和管理、公共綠地永久性保護(hù)、火車東站配套工程的興建等，都緣自市人大常委會(huì)的決定。

2011年3月2日下午，廣東省雷州市十四屆人大七次會(huì)議臨時(shí)增加議程，由人大代表投票表決2011年雷州市四大重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和四大重點(diǎn)民生工程項(xiàng)目。這一“臨時(shí)議程”很快就讓雷州市的300多名人大代表“動(dòng)”了起來(lái)。結(jié)果，涉及金額達(dá)數(shù)十億元的雷州市四大重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和民生工程全部以98.5%以上的贊成率通過(guò)。自此，代表票決重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和民生工程在雷州市步入常態(tài)。

“票決為重點(diǎn)項(xiàng)目的順利實(shí)施奠定堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)，也喚醒基層代表過(guò)去處于休眠狀態(tài)的權(quán)力，切實(shí)發(fā)揮了代表在重大事項(xiàng)上的監(jiān)督和決策作用。”雷州市人大常委會(huì)主任黃立泉有感而發(fā)。

在浙江，同樣不缺行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的身影。

“反對(duì)沒(méi)有，棄權(quán)沒(méi)有，一致通過(guò)！”

2012年2月18日下午，在海寧市十四屆人大一次會(huì)議第五次全體會(huì)議上，隨著大會(huì)執(zhí)行主席徐輝的大聲宣布，該市歷史上首個(gè)人代會(huì)作出的重大事項(xiàng)決定誕生。

此次人代會(huì)上，田豐等84名代表聯(lián)名提出“關(guān)于舉全市之力，加快以鹽官古城為龍頭的百里錢塘開(kāi)發(fā)，促進(jìn)文化旅游名市建設(shè)的議案”。該議案被列入大會(huì)議程，由全體代表審議表決是否就此作出相關(guān)決定。最終，《關(guān)于加快以鹽官古城為龍頭的百里錢塘國(guó)際旅游長(zhǎng)廊開(kāi)發(fā)建設(shè)的決定》表決通過(guò)。

而在寧海、松陽(yáng)等縣市，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也紛紛試行政府實(shí)事工程代表票決制，不斷坐實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大決定權(quán)。

“人大制度的核心是人民當(dāng)家作主，決定權(quán)最能體現(xiàn)其本質(zhì)特征，它是‘人民當(dāng)家作主’憲法原則的具體體現(xiàn)，是還權(quán)于民的‘細(xì)則’。”在《對(duì)地方人大立法規(guī)范重大事項(xiàng)決定權(quán)的解讀》一文中，人大制度觀察者田必耀認(rèn)為，決定權(quán)實(shí)質(zhì)上是國(guó)家決策權(quán)，全國(guó)、地方人大及其常委會(huì)討論決定事關(guān)國(guó)計(jì)民生、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等方面的重大事項(xiàng)是最具權(quán)威、法律地位最高的決策形式。

重大事項(xiàng)決定權(quán)被認(rèn)為最能體現(xiàn)人大制度的本質(zhì)特征。蔡榮章攝

“如果忽略了決定權(quán)，不僅人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和政府作為人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)的性質(zhì)不能得到完整體現(xiàn)，而且憲政秩序?qū)⒊霈F(xiàn)紊亂。”田必耀說(shuō)。

“兩難困境”下的制度探索

2009年，廣州欲建2000噸垃圾焚燒發(fā)電廠，動(dòng)機(jī)無(wú)可挑剔，但涉及選址問(wèn)題，引發(fā)民眾強(qiáng)烈反響。爭(zhēng)議與反彈不斷，一時(shí)間，民眾維權(quán)和政府維穩(wěn)，二者險(xiǎn)些迎頭相撞，令人憂心。所幸政府方面最后從善如流，發(fā)起全社會(huì)大討論，轉(zhuǎn)而尋求問(wèn)計(jì)于民。

一觸即發(fā)的社會(huì)沖突得以化解，相關(guān)事件峰回路轉(zhuǎn)。但地方人大在類似重大事項(xiàng)面前的作用難以充分體現(xiàn)，確是不爭(zhēng)事實(shí)。

有實(shí)務(wù)工作者指出，重大事項(xiàng)決定權(quán)在行使中存在“四多四少”現(xiàn)象：法律明確規(guī)定的行使得多，法律原則規(guī)定的行使得少；提意見(jiàn)建議的多，作出決議決定的少；被動(dòng)例行多，主動(dòng)決定少；決議決定和審議意見(jiàn)面面俱到的多，有具體指向的少。

造成這一狀況的因素有很多，就規(guī)范層面而言，最廣為詬病的就是“重大事項(xiàng)”作為一個(gè)概念，在憲法和法律上過(guò)于抽象和籠統(tǒng)。

從立法層面來(lái)講，這樣的籠統(tǒng)劃定本來(lái)無(wú)可厚非，因?yàn)楹螢椤爸卮蟆北緛?lái)就難以界定：時(shí)間地點(diǎn)不同，同類乃至同樣的事情其“重大性”可能截然不同。但在具體實(shí)踐中，這樣的籠統(tǒng)劃定使地方人大常委會(huì)實(shí)施重大事項(xiàng)決定權(quán)困難重重。

“從實(shí)體上說(shuō)，‘重大事項(xiàng)’就處于‘既不能不明確’和‘又不能過(guò)于明確’的兩難境地，這也成為重大事項(xiàng)決定權(quán)難以有效行使的深層因素之一。”華南理工大學(xué)法學(xué)博士、廣東地方法制研究中心研究人員馮健鵬說(shuō)。

不過(guò)，這并沒(méi)有阻止地方人大試圖以地方性法規(guī)或規(guī)范性文件來(lái)細(xì)化重大事項(xiàng)決定權(quán)的努力。

公交票價(jià)調(diào)整誰(shuí)說(shuō)了算？修路、建橋、建垃圾焚燒廠誰(shuí)最后來(lái)拍板？巨額治水資金誰(shuí)來(lái)監(jiān)管？

經(jīng)修訂的于2010年1月1日起重新實(shí)施的《廣州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論決定重大事項(xiàng)辦法》讓這些問(wèn)題有了明確的答案：今后，這些與市民生活密切相關(guān)的重大事項(xiàng)，都應(yīng)向市人大常委會(huì)報(bào)告并由人大常委會(huì)討論決定。對(duì)政府越權(quán)作出的行政決定，人大常委會(huì)可依法撤銷。

據(jù)悉，較之2001年頒布實(shí)施的老辦法，修訂工作七易其稿，主要圍繞“關(guān)于重大事項(xiàng)的界定和分類”、“新增重大事項(xiàng)項(xiàng)目”、“討論、決定重大事項(xiàng)程序”等環(huán)節(jié)展開(kāi)。

田必耀認(rèn)為，地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)出臺(tái)決定重大事項(xiàng)立法性文件并依法運(yùn)作，是維護(hù)正常憲政秩序的題中應(yīng)有之義，更是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的內(nèi)在要求。

“廣州在自己的行政區(qū)域內(nèi)，對(duì)行使‘決定權(quán)’涉及的‘重大事項(xiàng)’界定、人大常委會(huì)決定與政府決策之間的界限，以及相關(guān)程序進(jìn)行了完善，在全國(guó)是比較領(lǐng)先的，可以影響其他地方乃至全國(guó)在這方面的立法進(jìn)程。”國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部任進(jìn)教授對(duì)廣州做法深表認(rèn)同。

其實(shí)，自1988年安徽省人大常委會(huì)制定關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)的地方性法規(guī)以來(lái)，已有多個(gè)地方人大常委會(huì)試圖以“列舉條款加兜底條款”的方式，將“重大事項(xiàng)”具體化。例如廣東省將“應(yīng)當(dāng)由本級(jí)人大常委會(huì)審議并作出決議決定”的事項(xiàng)具體化為11項(xiàng)，將“應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告，人大常委會(huì)可以提出意見(jiàn)建議”的事項(xiàng)具體化為17項(xiàng)；貴州省將前述兩類事項(xiàng)具體化為8項(xiàng)和17項(xiàng)；山東省將前述兩類事項(xiàng)具體化為13項(xiàng)和20項(xiàng)等等。

早在2001年11月，浙江省第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議就通過(guò)了《浙江省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》。規(guī)定將重大事項(xiàng)分為“應(yīng)當(dāng)由人大常委會(huì)討論、決定的事項(xiàng)”、“應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告，聽(tīng)取意見(jiàn)和建議，必要時(shí)人大常委會(huì)可以作出決議、決定的事項(xiàng)”、“應(yīng)當(dāng)征求本級(jí)人大常委會(huì)意見(jiàn)后，再按照審批權(quán)限報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的事項(xiàng)”3個(gè)層次，對(duì)全省各級(jí)人大行使決定權(quán)起到了較好的指導(dǎo)作用。

不過(guò)，也有人對(duì)此提出不同意見(jiàn)。“這種將重大事項(xiàng)一項(xiàng)項(xiàng)列舉出來(lái)的方式，相比僅有原則性規(guī)定是一種進(jìn)步，但缺點(diǎn)在于一方面可能有‘漏網(wǎng)之魚(yú)’，另一方面也做不到‘與時(shí)俱進(jìn)’。”江西省地方人大工作者王毅莉撰文指出，“羅列式立法注定是滯后于時(shí)代發(fā)展的，因?yàn)榧词褂懈呙鞯牧⒎▽＜夷馨汛艘粫r(shí)的所有重大事項(xiàng)都羅列進(jìn)來(lái)，也無(wú)法預(yù)知今后（哪怕是一兩年之后）可能發(fā)生的重大事項(xiàng)。”

將政府權(quán)力關(guān)進(jìn)“籠子”

2009年7月10日，安徽省霍邱縣人大常委會(huì)會(huì)議聽(tīng)取并審議了《霍邱縣人民政府關(guān)于提請(qǐng)批準(zhǔn)給予安徽大昌礦業(yè)集團(tuán)有限公司獎(jiǎng)勵(lì)及有關(guān)事宜的報(bào)告》，常委會(huì)會(huì)議全票通過(guò)決議：同意獎(jiǎng)勵(lì)安徽大昌礦業(yè)集團(tuán)有限公司6億元人民幣。

爾后，該事件在全國(guó)引起軒然大波，質(zhì)疑聲、反對(duì)聲不絕于耳。一段時(shí)間后，同樣是霍邱縣人大常委會(huì)，同樣是全票，匆忙撤銷了這項(xiàng)決議。

有論者認(rèn)為，正是缺乏討論決定重大事項(xiàng)的具體措施和工作制度，導(dǎo)致人大行使決定權(quán)較為被動(dòng)，常常是應(yīng)政府之急，最后往往缺乏深入科學(xué)的論證，倉(cāng)促?zèng)Q定，既在一定程度上影響了決定的質(zhì)量，又將決定權(quán)的行使帶入了無(wú)序運(yùn)行的狀態(tài)，影響人大應(yīng)有的權(quán)威。

有學(xué)者指出，人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)在相當(dāng)程度上處于失語(yǔ)狀態(tài)，有制度設(shè)計(jì)方面的原因，這有待于通過(guò)修法程序進(jìn)一步予以完善；但更重要的是，基于歷史的原因，我國(guó)公共決策曾長(zhǎng)期采取“行政獨(dú)大”的模式，而且至今這一影響也未完全消退。行政機(jī)關(guān)不僅基本執(zhí)掌了重大公共決策的最終話語(yǔ)權(quán)，而且也缺乏主動(dòng)接受民意機(jī)關(guān)評(píng)判的意識(shí)，這或許正是眼下許多公共決策質(zhì)量依然堪憂的一大根源。

有論者認(rèn)為，在修路、造橋等這些與百姓生活密切相關(guān)的公共決策前，人大不應(yīng)缺位。

全國(guó)人大常委會(huì)研究室原主任程湘清曾經(jīng)寫(xiě)文章，批評(píng)一些人的錯(cuò)誤看法：比如地方上的重大問(wèn)題由“黨委決定，政府執(zhí)行”，人大只要做好監(jiān)督就可以了。

“從法律上講，人民代表大會(huì)是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，政府則是它的執(zhí)行機(jī)關(guān)。政府的重大決策都應(yīng)事先提請(qǐng)人大常委會(huì)審議、通過(guò)，才能實(shí)施，但政府有時(shí)忽略了這一重要環(huán)節(jié)。這樣，在權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中往往出現(xiàn)人大常委會(huì)的缺位。”中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院李景治教授說(shuō)，在新的歷史時(shí)期，要堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，就有必要使黨、人大和政府的重大事項(xiàng)的決策權(quán)分開(kāi)。

“黨的十六大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出：‘堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，保證人民代表大會(huì)及其常委會(huì)依法履行職能，保證立法和決策更好地體現(xiàn)人民的意志。’報(bào)告首次把人大‘決策’與立法放在一起，這是前所未有的，它表明人大行使國(guó)家決策權(quán)在政治體制上的阻礙已被破除，人大決策權(quán)在憲政中的地位應(yīng)得到應(yīng)有的尊重。”田必耀說(shuō)。

時(shí)事評(píng)論員舒圣祥認(rèn)為，“民生大事人大決定”需要全國(guó)立法，一方面明確和規(guī)范人大決定權(quán)，另一方面對(duì)政府部門有意繞開(kāi)地方人大，越權(quán)做出行政決定的行為，更要建立起嚴(yán)格的法律問(wèn)責(zé)機(jī)制。

“重大事項(xiàng)由‘政府決定’變?yōu)椤舜鬀Q定’，是民主法制建設(shè)的根本需要，應(yīng)該成為常態(tài)。”舒圣祥說(shuō)。

在《重大事項(xiàng)決定權(quán)的必要與可能》中，學(xué)者鐘麗娟提出，要真正坐實(shí)重大事項(xiàng)決定權(quán)以及人大的其他職權(quán)，還有待進(jìn)一步理順黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)體制，界定執(zhí)政黨、人大、政府之間權(quán)力關(guān)系。只有重視并落實(shí)重大事項(xiàng)決定權(quán)，才能逐步縮小人大制度設(shè)計(jì)與實(shí)際功效的落差，進(jìn)而穩(wěn)妥有效地推進(jìn)我國(guó)人大制度的完善。