“官員承諾”的困境

/孫仕祺 牛衛利

“官員承諾”的困境

/孫仕祺 牛衛利

近年來，任職承諾在中國大地上刮起了一陣新風。圖為今年4月杭州建德市28位新一屆政府組成人員集體宣誓。蔡榮章攝

近年來，領導干部公開承諾成為地方政府執政的一股清風，在社會上引起了廣泛關注。一些地方的官員承諾取得了較好落實，然而也有官員的承諾變“沉諾”，反而透支了政府的信用。

承諾書網上“裸奔”

2012年6月28日，香港特別行政區第四任行政長官梁振英率剛獲國務院任命的第四屆特區政府主要官員集中亮相，并承諾新團隊會適度有為，穩中求變，改善市民生活，保持社會和諧穩定。

官員上任時的“施政承諾”在香港已是一種慣例，而在中國的其他地方，這樣的任職承諾也開始刮起一陣新風。2012年2月24日上午，隨著一條微博的發布，一位官員的名字，瞬間吸引了網友“圍觀”。這條微博的內容，是一份“另類”的《公開承諾書》：

“我的職務是市紀委書記，為了便于全市人民實行監督，我公開承諾如下：公開手機號碼（13907445155），承諾工作時間保證開機，認真處理每一個來電、來信；公開辦公地點（市委1號辦公樓3022房間），承諾凡預約來訪人員保證按時接待，認真聽取其意見并認真處理；公開電子郵箱（手機號碼@139. com），承諾對每一封電子郵件認真閱讀，及時處理；公開認證微博（騰訊實名微博），承諾在該微博上積極同網友交流，并認真處理職權范圍內的相關信息……”

承諾書被曬出后，當天中午，網友的評論和轉發就達到3000多條，“官員公開承諾書”迅速成為當日騰訊微博的熱門話題，有98萬多網友評議。而這一承諾的發出者，就是湖南省張家界市委常委、紀委書記汪業元。

由于在自己的微博“裸”得如此徹底，有人贊他“邁出了官員公開的第一步”，有人質疑他“沽名釣譽，為了上位不惜作秀”。

2月26日下午，汪業元針對質疑回應道：“我不是官員中的‘異類’。保證老百姓的知情權、參與權、表達權和監督權，也不是官員的‘另類’之舉。”

事實上，近年來，“官員承諾”不只是個體之舉，在一些地方已經形成“組團之勢”。據悉，在浙江溫州，網上曬“承諾”，被視為提升政府績效的一步“妙招”。用當地流行的話來說，“是騾子是馬，牽出來遛遛，政府政策是好是壞，放到網上曬一曬！”

鹿城要打造成“宜商宜居、活力時尚”的城區，龍灣要打造成宜商宜居現代化濱海新城區，洞頭縣要打造成為國際化旅游休閑島……一個個宏偉的藍圖讓許多人充滿期待。“不怕檢討、不怕處分、不怕丟帽子這種大無畏的勇氣和膽識，干出成效再說”。“以‘人一之、我十之’的責任感，‘朝受命、夕飲冰’的使命感”……一句句承諾，讓人聽得“過癮”。

2010年10月26日晚上，溫州網第一時間推出《互看互學全城賽馬——各地“一把手”承諾恭請網友監督》專題，僅一天時間共收到網友留言近千條。

復旦大學國際關系與公共事務學院公共行政系教授朱春奎認為，從政治學角度看，政治承諾也是當代政治的重要內容。官員從民眾那里取得權力，也應該本著對民眾負責的態度對民眾作出承諾。發表就職施政演說，是西方政治生活中經常看到的場景。雖然這樣的施政承諾不會100%完全兌現，但至少比沒有承諾進步。而如果在任期內，承諾的問題未能解決，民眾就會用選票作為武器替換掉官員。

官員爽約的困境

如果沒有法律和制度的保障，官員承諾就可能重復“人治”的老路。

承諾很簡單，關鍵要算數。民間關于承諾的理解，就是“一言九鼎”，就是“吐口唾沫是個釘”，就是“一個答應砸個坑”。

無疑，人們在為官員承諾這股政壇清新之風高興和欣喜之余，也不免有些擔憂——官員夸下的“海口”、許下的諾言，是實實在在，令群眾心服口服，還是敷衍糊弄，走走過場？夸下的“海口”、發布的承諾，有無監督、檢查？考核承諾兌現的形式，是不是也要推陳出新，同樣予以公開，讓媒體和群眾直接參與監督考核的過程？

有媒體報道，山西省絳縣103名農民工討要被拖欠的近13萬元工資，一直沒有結果。他們向運城市委反映時，絳縣副縣長寫下書面保證：三天之內解決，否則從縣財政支出。然而，時隔一年有余，農民工工錢仍然沒影。而且，該副縣長在接受記者采訪時表示，當時去做勸解工作，本來就是讓農民工回絳縣就算了，“寫承諾的事兒怎么能當真？”

更具諷刺意味的是，2009年，溫州平陽縣縣長黃安波被省、市紀檢機關“雙規”。然而黃安波之前在《溫州日報》刊發的“廉政承諾”仍在網上，承諾中稱自己將不越權、不濫用權力，并請社會各界予以監督。

前不久，《人民論壇》雜志就“官員承諾”這一現象進行了相關的調查。“您對官員承諾的信任度如何”，調查結果顯示，選擇“不信任、非常不信任”選項占50.42%，而選擇“非常信任”的受調查者最少，僅占0.72%。

在問及“您如何看待官員承諾現象”時，調查結果顯示，“反對，承諾往往不能兌現，誘發官場浮夸之風”（占總46.65%）、“值得提倡”（占總30.45%）、“不提倡，不反對”（占總16.72%）、“說不清楚”（占總6.18%）。

以上數據表明，較多受調查者認為官員承諾弊大于利，對官員承諾現象持否定態度。在面訪過程中，得出的比例與問卷調查結果較一致。一些受訪者認為，這種反對并不是反對官員承諾這一政治行為的出發點，而是反對實踐中官員承諾往往淪為官員“政治秀”的工具，從而勞民傷財，得不償失。

防止“承諾”變“沉諾”，必須要有制度和機制保障。

為何對官員承諾的信任度較低，值得我們深思。有專家指出，不信任的主要原因有兩點：首先，官員承諾作為一種新生事物，與長期以來的“官本位”政治思維相悖，民眾還沒有做好接受的心理準備，依舊習慣性地質疑官員承諾的踐行。其次，官員信任在當下遭受危機。媒體不斷曝光的官員腐敗，以及為官不正的“泛腐敗”現象大量存在，在公眾對政府執政缺乏信任的情況下，這些都加劇了公眾對官員踐約的不信任感。

在浙江溫州，向社會曬政府承諾，被視為提升政府績效的一步“妙招”。

在政治學里有個定律叫“塔西佗陷阱”，它是指當政府部門失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事。這一定律在近年來的社會群體突發事件中有充分的體現。官員一旦爽約，可能就會使政府的公信力深陷于“塔西佗陷阱”而無法自拔。由此，我們也不難理解為什么面對熱點事件時，只要是涉官、涉權的都會出現“不信——不信——就是不信”的怪圈，部分老百姓成了“老不信”。

“官員的政治前途乃至政府的公信力都建立在承諾及其兌現上。”朱春奎表示，“信任是一個重復博弈的過程，允許一兩次承諾沒有兌現，但如果總是失信于民，官員的誠意就會受到質疑，政府的權威也會遭到挑戰。”

承諾要納入法制化軌道

記者了解到，官員承諾最容易遭質疑的，一是它能否長久，二是如何保證承諾與民意始終保持一致。如果沒有法律和制度的保障，這種形式的，官員承諾就可能重復“人治”的老路，它將取決于某個領導的主觀好惡，可能出現“運動式”推進和“曇花一現”的窘境。

中山大學政治與公共事務管理學院教授陳天祥指出，官員承諾是一種發展趨勢，是現代民主政治、民主行政的必然要求，但不能靠“人治”、“運動式”推動，應該將之納入到法制化軌道。

如何建立有效機制保障官員承諾的效果。《人民論壇》雜志的調查顯示，59.81%的受調查者選擇了“公開承諾內容，讓民眾監督”，居首位；45.09%的受調查者選擇了“針對踐約、爽約，制定有效獎懲制度，讓官員更加主動積極”；“承諾制度化，防止承諾‘曇花一現’”，占比43.58%；“科學化承諾內容、標準，讓承諾具體可操作，效果可驗證”，占比32.56%。

“官員承諾無法脫離現有的政府體制與社會環境，承諾的目標要通過官員集體的審議和多方權衡，才能避免官員承諾流于形式。”朱春奎認為，當集體做出某項承諾時，需要提防承諾演變為一種上級對下級、一把手領導對部屬的重大壓力。當未經實地調查和客觀分析，部門領導因為個人面子、政績工程而作出的不切實際的承諾，將給部門公務員帶來極大的工作難度和心理壓力，甚至造成公務員應付和抵觸的態度。這樣不但不能調動每位公務員的工作能力，反而讓官員承諾無法長存。“上有政策、下有對策”由此而來。

“官員承諾對外公開，對內應該民主。承諾的內容應通過集體協商、討論等程序。不切實際的公開承諾會令政府失信于民，讓政府誠信為個別官員的面子買單。”朱春奎擔憂，缺乏監督的官員承諾不僅是紙上談兵，更可能成為官員搞形象工程、政績工程的砝碼。

有調查發現，不少地方官員和部門負責人習慣于大權獨攬，“民主不足”而“集中有余”，在經濟建設中，裹挾私心，把本該為民眾增加福利的事變成了只為少部分人利益服務。因此，有學者建議，亂承諾、不兌現承諾都應被視為失職、瀆職，這樣的官員必須受到問責機制的追究。

可見，官員承諾要作為一種長效的制度形式而不是“隨心所欲”，以此為開放式執政提供一個平臺。有專家表示，官員承諾從制定之初起，要經過實地調查、客觀公正、民主商議等程序，在兌現過程中，要接受其他權力部門以及媒體、民間力量的監督。

也有不少學者指出，完善人民代表大會制度是破解“官員承諾”困境的最為有效的途徑。使官員承諾受到國家根本制度的剛性約束，這樣一方面可以使官員承諾實現常態化和制度化，也可以使官員承諾建立在堅實的民意基礎之上。

“官員公開承諾一定要做到‘秋后算賬’，不能避重就輕，開空頭支票。對承諾任務沒有完成、服務水平沒有提高的，還要進行問責。只有對承諾、考核、問責同樣重視，才會有更多更好的讓群眾滿意的官員和真正的服務型政府。”朱春奎說。