農村公路建設和養護管理現狀及建議

李瑞軍 錢成會 廖明軍

(1．南水北調中線干線工程建設管理局河北直管項目建設管理部，河北石家莊 050000;2．長春市市政工程設計研究院，吉林長春 130033;3．北華大學交通建筑工程學院，吉林吉林 132013)

1988年原交通部發布的《中華人民共和國公路管理條例實施細則》規定鄉道是指主要為鄉(鎮)內部經濟、文化、行政業務的公路，以及不屬于縣道以上公路的鄉與鄉之間及鄉與外部聯絡的公路。2003年3月國家計委、原交通部聯合制定的《縣際及農村公路改造工程管理辦法》中對農村公路的定義:農村公路一般是指通鄉(鎮)、通行政村的公路;通鄉公路顧名思義是鄉鎮通往縣城或者鄉鎮到鄉鎮的公路，是縣級以下公路網的主干網絡。通村公路主要是指通往行政村或者是行政村內的公路［1］。在2002年前，農村建設和農民問題沒有提到議程，村級公路建設一直處于停滯狀態，許多行政村沒有通公路，農民農產品的運輸、農民出行以及農民村鎮建設都存在很大不便。比如，農民農副產品都要肩挑十幾里才能拉到集市，農村水利建設以及房屋修建所需的大宗笨重物資需要人挑或者牲畜馱很遠的崎嶇小路，費時費力。2002年11月召開的黨的“十六大”確定了全面建設小康社會的宏偉目標，黨和政府站在立黨為公、執政為民的高度，把發展農業和農村經濟、增加農民收入作為全黨工作、經濟工作的重中之重，提上了重要議事日程，并制定具體措施向農村傾斜。隨著中央政策的傾斜和當地政府的大力響應和支持，各省市陸續制定農村建設的方針和政策，農村公路建設是重中之重，并把其作為民心工程之一。

1 農村公路建設和養護現狀

從目前來看，為了節省財政開支，很多鄉鎮公路等級較低，修建標準低，對未來農村交通發展估計不足。以邵東某農村公路為例，其路基寬度為3．5 m，未設置錯車道，車輛錯車一般借用沿線臨公路的農戶房前空地。村級公路建設資金嚴重不足，以邵東縣某村為例，大約1 km的公路50%建設資金由地方政府負擔，50%的資金由行政村按照人口數平均分攤以及村里個人捐款組成。但是從建筑質量上看，有些行政村的公路還是比較好的，甚至比連接村的鄉級公路還好。主要得益于行政村對公路修建時的監控體系，還不能嚴格意義上的監理，但是他們的做法很值得建議。行政村的公路修建承包給個體施工隊，然后村里組織村民按照事先的合同，對一些技術指標進行監督，村民自發組織分段承擔施工監理的任務。而串聯行政村的鄉級公路也不容樂觀，其路基寬度只有4．5 m，而且錯車道設置遠沒達到技術標準要求，錯車道數量不夠，同時錯車道長度也很短。從建筑質量來看，鄉級公路由于施工時缺乏監管，施工單位往往存在偷工減料的情況，路面結構設計不合理，路面結構厚度不足，影響其路面壽命，從圖1可以看出，水泥混凝土面層厚度明顯不夠，基層配合比設計亦不合理。圖2是本公路一豎曲線底部的路面損壞情況。從基層調查和走訪來看，農村公路的養護存在很大問題，比如，基層缺乏規范的養護機制，公路破壞幾年后，也遲遲得不到維修，即使老百姓反復向基層單位提出維修建議，仍然得不到回應，只有在出現嚴重翻車和交通事故，出現人員傷亡時，基層單位才采取臨時措施。行政村內道路養護狀況比其他高一級別的農村公路更糟，很多沒有集體收入來源的行政村沒有集體資金用于村內公路的養護，只能采取向當地政府申請補貼，農民賑工等形式對道路進行維護。

圖1 某革農村公路路面破損和建筑質量情況

圖2 豎曲線底部破壞情況

2 部分省份養護管理體制嘗試

自從2003年以來農村公路建設突飛猛進，從2003年137．1萬km躍升到2009年的333．56萬km，而且路面等級不斷提升。可是在公路建設過程中，新問題出現了:路建設好了，道路如何管養成為各地政府新面臨的課題。在國家相關農村公路養護指導文件頒布以前，各地通過各種渠道從財政或者其他形式籌集養護資金。

自從國務院辦公廳2005年頒布《關于印發農村公路管理養護體制改革方案》的通知以來，各省市擬定了“農村公路管理養護體制改革實施方案(簡稱實施方案)”，本文將對比和總結三個省份的實施方案做一介紹。

湖北省為建立健全農村公路管理養護長效機制，推進農村公路管理養護體制改革，全面提升農村公路管理養護水平和通行能力，服務農村經濟社會發展和農民群眾生產生活需要，湖北省政府辦公廳出臺了《湖北省農村公路管理養護體制改革實施方案》。《實施方案》明確了湖北農村公路管理養護體制改革的總體目標:力爭在“十一五”期間，建立以縣為主的農村公路管理養護體制，建立高效的農村公路管理養護運行機制，建立規范穩定的農村公路管理養護資金渠道，建立農村公路管理養護評價考核體系，努力實現農村公路管理養護正常化、規范化，做到“有路必養”。《實施方案》強調了農村公路養護實行專業養護與群眾養護、常年養護與季節性養護相結合的方式，并逐步實行以專業養護為主，積極推進養護市場化，實現“以錢養事”，建立健全農村公路管理養護的長效機制。《實施方案》確立了農村公路管理養護的資金渠道。省交通主管部門統籌安排農村公路養護工程管理資金，并列入年度部門預算。力爭到2008年，縣道按每年每千米7 000元、鄉道按每年每千米3 500元、村道按每年每千米1 000元安排養護工程管理資金。市(州)、縣、鄉(鎮)政府根據農村公路管理養護的實際需要籌集和安排專項資金，并列入本級財政預算。縣級財政按照每年每千米不低于1 000元的標準，安排鄉道、村道的日常養護管理資金，并逐步加大投入。農村公路管理養護資金可以通過公路沿線受益單位、社會企事業單位和個人捐款以及村民委員會“一事一議”籌資籌勞(限用于村道)等式籌集［2］。

河南省農村公路管理養護體制規定實行分級管理，省轄市人民政府管理本轄區的農村公路建設和養護;縣級政府負責縣一級鎮級農村公路建設和養護;鎮人民政府管理本轄區的農村公路包括行政村公路。農村公路的養護和建設資金主要分國家、省市、縣鎮以及捐籌集資等。省級交通主管部門在統籌安排汽車養路費時，對農村公路中瀝青路面和水泥路面養護工程的補助資金不低于以下標準:縣道每年每千米7 000元，鄉道每年每千米3 500元，村道每年每千米1 000元。重新核定機構和人員編制。省編制管理部門要會同省交通主管部門制定農村公路管理機構人員編制標準指導意見，市、縣農村公路管理機構的編制由各省轄市、縣(市、區)編制管理部門根據指導意見會同本級交通主管部門研究確定。農村公路管理機構和現有農村公路養護隊伍實行事企分開。原農村公路管理機構所屬的工程養護處(隊)以及場、站、庫、室、院等經營性質的事業單位應全部整建制轉為企業，實現與農村公路管理機構人、財、物脫鉤，成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的企業法人和市場競爭主體。

遼寧省頒布的《實施方案》較其他兩個省份詳細，撥付資金預算比中央高;實施方案提出村委會聘選公路協管員定期匯報公路村道養護以及道路破損情況，并糾正有礙公路安全暢通的行為是一個值得推廣的創新做法。實施方案建議專業養護工程，由縣級交通行政主管部門組織，通過社會公開招標邀請招標的方式擇優選擇具備資質的專業隊伍來實施，根據合同進行全面監管;非專業養護工程，原則上實行“鄉路鄉管、村路村管”，可采取個人承包等方式進行。遼寧省方案都具有一定的新意。

從上述3個省份的農村公路養護管理體制改革實施方案來看，各省改革方案主要參照國務院頒發的文件通知，有些省份根據其省特點與情況出臺了具體的創新措施，由于文件是一個指導性的文件，詳細措施還需根據各縣、市具體制定。

3 農村公路建設和管理養護所存在的問題及建議

3．1 建設和養護資金不足

由于中國沒有充分重視村道公路。公路等級交通部在“十一五”全國農村公路建設、養護資金時也沒有考慮到村道公路建設資金的需求。村道公路的建設國家沒有資金投入，只有省上的一點補助，這無疑是杯水車薪，絕大部分資金要靠廣大農民群眾一事一議來解決，其中一半資金通過農民集資和捐款解決，這無疑對農村低收入農民來說是雪上加霜，不利于三農問題的解決，不利于縮小城鄉差距。農村公路養護不容樂觀，養護資金短缺［1，3］。所以建議交通部以及省級政府在法規和標準層面上，給予村道以足夠重視和一定地位，撥付專門建設資金，把中央財政大蛋糕切一部分給農民，搞好農村交通基礎設施，促進農村社會和經濟發展，促進城鄉良好互動。

3．2 建設和養護質量問題

對于縣道和鄉道可以按照三、四級公路等級進行修建，但是對于村道的建設顯得比較隨意，沒有相應的技術標準規范可以遵照執行。由于占用農田以及建設資金問題的約束，村道往往建設標準非常低，很多地區只有3．5 m左右的寬度，而且很少設置錯車道，導致會車困難。可能是因為農村公路等級較低的原因，農村公路建設程序過于簡單，施工單位水平較低，監督機制不夠完善，導致公路質量較差，路面結構設計不合理，施工也沒有完全按照規程進行操作，導致路面結構在建成后不到3年內就出現嚴重的破壞。這需要從制度設計和機制的建立方面著手，規范設計和施工以及監理，把工程承包給專業的公司，設計領導問責和考核制度，把農村公路建設和養護成績作為政績的一個考核依據。

3．3 加強農村公路路政路權執法

農村老百姓對路政路權方面的知識不太了解，經常出現隨意占道，破壞公路情況，比如，農民建設房屋時，隨意在路邊堆放建筑材料，農忙秋收季節，把公路當做曬場。這些行為嚴重影響公路的通暢，甚至會導致嚴重交通事故。當地政府部門有義務對當地農民宣傳教育，為防范百姓隨意穿越公路以及小孩隨意在公路上嬉戲，也有必要把相關的交通安全常識等引入到農村中小學課堂，來讓百姓建立路權觀念，樹立交通安全意識，養成正確的文明交通行為。

4 結語

農村公路無論在建設上還是在養護和管理上都存在諸多的問題，其中最核心的一個問題是建設和養護資金的問題。隨著國家經濟持續增長，老百姓的需求也隨著收入的增加，對生活質量也相應要求更高，為適應社會的發展，造福廣大農民，國家應該更多的重視三農問題，加強農村基礎設施建設，尤其是交通基礎設施建設，通過國家、省級、縣級財政撥款支付農村公路建設和養護。同時，各省督促縣級政府完善農村公路建設程序和建立科學合理的養護管理機制，確保農村公路持續健康的發展。

［1］韓軍強．農村公路建設存在的問題及對策建議［J］．交通財會，2008(3):20-22．

［2］周曉歐．中國交通報［N］．2007-07-23．

［3］郭榮耀．農村公路建設中存在的問題及對策［J］．山西建筑，2009，35(26):296-297．