我國非營利組織公信力建設的途徑研究

李聰聰，宋錦洲

（華東師范大學 公共管理學院，上海 200062）

□社會學研究

我國非營利組織公信力建設的途徑研究

李聰聰，宋錦洲

（華東師范大學 公共管理學院，上海 200062）

非營利組織 （NPO）在我國社會轉型中發揮著越來越大的作用，然而NPO的發展也面臨著嚴峻的挑戰，尤其是NPO各種各樣的丑聞及腐敗案件接二連三的出現，使得NPO公信力下降，由此產生了嚴重的信任危機。因而，重塑NPO的形象，促進NPO公信力建設已成為重要的現實課題。從NPO內涵出發，針對目前我國NPO發展過程中出現的公信力下降問題，從NPO的內部和外部兩方面進行原因分析，提出了促進我國NPO公信力建設的具體途徑。

非營利組織；公信力；自律機制；問責機制；監督

由于非營利組織 （NPO）的非營利性、公益性等特點以及它對社會發展的獨特作用，使公眾最初對非營利組織有著很高的信賴。然而，隨著近年來非營利組織不斷出現各種各樣的丑聞及腐敗案件，使得人們對非營利組織的信任和認可度大大下降，引發了嚴重的信任危機。因此，如何提高公信力，推動其持續健康發展已成為非營利組織亟待解決的問題。

一 我國非營利組織公信力現狀分析

非營利組織的公信力，即公信度，是指非營利組織與公眾在社會公共活動中進行利益交換時所表現出來的誠信、公正與責任[1]。它是社會公眾、服務對象、政府、捐贈方以及第三方專業機構對其的信任及認可程度，公信力是非營利組織的生命，是非營利組織的品牌及核心競爭力所在[2]。公信力是NPO維持免稅地位和贏取組織聲譽、吸引志愿者、獲得社會財政支持和資助以及實現組織最終目標和愿景的必要前提。

當前頻發的NPO丑聞及腐敗事件對組織本身和公眾都造成了巨大的傷害和打擊，使得非營利組織的公信力下降，產生了嚴重的信任危機。公眾對少數NPO的質疑，也逐漸影響到對整個非營利組織的信任，從而導致我國非營利組織公信力的不斷下降。目前，有些企業家和社會知名人士在從事慈善或社會救助事業時，寧愿親自干，也不愿借助于相應的非營利組織，就是最突出的公信力危機的表現。這種危機必將影響到非營利組織的持續和良性發展。目前，NPO公信力不足主要表現在以下幾個方面。

（一）違規進行營利性商業活動

改革開放后，針對NPO經費不足的困境，國家允許非營利組織自己搞創收，非營利組織的收入增加在一定程度上彌補了經費不足的問題。但是，有的非營利組織打著非營利的幌子，利用國家的各種優惠政策，如對非營利組織的某些經營活動免稅、減稅等，進行各種營利性的商業活動；有的甚至由主管部門撐腰，不按照規定和程序登記注冊，從而逃避納稅義務，大大降低了公信力。

（二）偏離公益性本質

NPO在運作過程中出現了很多偏差，有的在經營中太重視經濟效益而忽略了社會效益，偏離了公益性本質，即在運作中背離了組織的目標和使命，把自己看成盈利性的企業，進而將經營性商業活動當作自己的主業。一些組織將政府賦予的相關權力，看成是部門或自己的特權或者私人的權限，進行亂收費或設卡收錢等，有的甚至利用壟斷地位或專業權威謀取私利，這些行為和現象大大損害了非營利組織的形象，降低了公信力。

（三）管理混亂和資金使用低效

許多NPO管理粗放，缺乏較完備的組織管理體制，沒有建立適合發展的一些管理制度。在管理中普遍存在人浮于事現象，并且管理手段僵化、落后，導致組織效能低下。另外，由于一些工作人員的整體素質不高，管理能力較低，專業水平較差，導致捐贈的一些物資使用效果較差[3]。資金使用的低效，使組織不能完成既定目標，或與成本相比其結果與預定的效果相差甚遠，從而造成了資源浪費，影響組織的公信力。

（四）行政化和官僚化色彩濃厚

我國的NPO早期是由政府投資興辦，因此都模仿政府建立了科層制管理體制，并且享有相應的行政級別。主要的領導和管理者基本都是政府的官員，實質上成為政府機構或者附屬機構。后來成立的NPO也依舊仿效這種體制。但該體制的弊端日益凸顯，如在工作中相互扯皮和推諉，等級森嚴而又官氣十足，并且該組織逐漸成為安置退休或靠邊站官員的地方。安置的官員很容易把官場習氣和作風帶到組織中來，且大多數人對NPO的目標和使命沒有興趣。這就加重了NPO的行政化和官僚化色彩，影響了組織的運作和使命、目標的實現，影響了組織的公信力。

（五）組織領導個人謀取私利和腐敗

近年來，我國NPO的一些丑聞及腐敗案件經常見諸報端，如一些管理人員違法詐取組織資金、進行奢侈消費等。NPO的宗旨是服務于公益，但隨著組織的發展，組織結構和人員都逐漸向官僚化發展，最終使組織的公益目標變成為獲取資金或為私人謀利。這些腐敗行為對NPO產生的影響是致命的，進一步使公眾對整個NPO不信任，從而使一些有志于公益的人可能喪失信心和熱情，使潛在的捐贈者不能成為真正的捐贈者，直接影響到組織的經費募集和正常運轉。腐敗是影響NPO公信力最重要的一點，也是對NPO的致命一擊。

二 我國NPO公信力不足及下降的原因分析

NPO的公信力之所以不足甚至下降，既有非營利組織內部的問題，也有外部相關因素的影響。

（一）內部原因

1.NPO的公共責任理念不強。在接受社會捐贈的同時，NPO也承擔著合理、有效地使用捐贈資金的公共責任。而目前我國NPO的公共責任理念普遍不強。有的非營利組織僅是單單為獲取社會募捐和政府的財政支持，從而擴大資金來源，卻不關注資金是否真正地用到了合適的或最需要的地方，甚至出現了一些組織為牟取私利，假借公益性服務的幌子而欺騙社會公眾的現象，這不僅使NPO的公益性降低，而且逐漸向盈利性發展。

2.NPO缺乏合理有效的內部管理機制。NPO內部管理普遍存在以下問題。第一，缺乏高素質的專業人才。第二，人員的管理不科學。其領導的產生基本都是上級任命，任命標準是看與上級的關系而不是看管理能力、專業水平，招聘中裙帶關系利用現象嚴重，導致員工整體素質偏低。第三，績效考核制度與獎懲制度不夠健全。第四，缺乏部門分工與約束機制。大多數NPO部門分工簡單，并且缺乏監督部門。NPO中建立理事會的很少，并且很多理事會實質上在決策與監督中也沒有發揮真正的作用。第五，決策機制缺乏民主，NPO內部決策時董事會未能充分發揮制定政策的指導和決定作用。這些管理中普遍存在的問題使NPO的運作較為混亂，因而無法自我約束。

3.信息不透明尤其是財務信息混亂。我國的NPO普遍信息不透明，公眾了解不到各種相關信息，特別是財務信息。對捐贈者來說，只有相信并確定自己的資金能被有效利用到公益上，才會心甘情愿地捐贈。若無法通過渠道獲取相關信息，他們只有自己搜集；若自行搜集成本太高或比較困難，就有可能放棄捐贈，同時伴隨非營利組織的信任度與認可度的降低。因此，必須提高信息的透明度，讓公眾了解和相信自己。

（二）外部原因

1.NPO成長環境的影響。我國NPO是在計劃經濟尚未結束市場經濟剛起步的環境下發展起來的，是彌補政府與市場雙重失靈而產生的。這種環境對NPO產生了兩方面的影響：一方面，NPO自產生之日起就形成對政府的依賴性，并且缺乏自主的治理能力，使該組織在監管方面比較困難；另一方面，不健全、不規范的市場經濟使得NPO的非營利性界定變得更加模糊，從而容易出現營利性傾向。另外，NPO也產生并發展于一個誠信不足的社會大環境中。在這種環境下，非營利組織很容易被一些信用缺失的人員所利用，對失信者懲處不嚴，那么對守信者就會不公平，NPO就不可避免地出現類似經濟學中的劣幣驅逐良幣的現象，最終導致公信力危機[4]。

2.政府對NPO的管理不到位。政府對NPO采取雙重管理體制。一方面，政府對NPO的建立限制很多，并且不允許同一類型的NPO在同一領域中并存，這實質上容易導致壟斷。另一方面，因為很多地方政府沒有設立專門的民間NPO組織管理機構，民間的NPO組織成立后，相應登記的管理部門基本沒有能力監管它們，同時，業務主管部門由于有自己本身的業務，沒有精力管理或者不太愿意管理民間NPO組織的日常工作，因而很難起到監督作用[5]。總之，雖然政府對NPO的進入門檻設置較高，但進入后的引導與管理基本缺位。

3.NPO外部監督不到位。首先是監督主體與機制存在缺陷。NPO外部有多種監督主體，其中，服務對象和捐款者是最重要的。但二者的監督都存在問題，捐款者監督面臨的問題主要是監督動力不足以及監督主體缺失，因為小額度捐助者缺乏監督的信心和動力；大額度捐助者因忙于工作而無暇監督。至于服務對象即受益者，因為一般都是弱勢群體，其不平等的地位使其更難以監督。其次是政府監督主體如民政部門、業務主管部門、財政部門等由于其職責分工的不明確，導致各監督主體之間相互扯皮、推諉，最終產生了形式上集體監督，而實際上無人監督的局面。

4.相關法律法規的不完善。目前我國的立法沒有對NPO的行為進行完整、系統的規范，沒有形成一套完善的法律體系，僅對組織的設立程序和管理權限等方面作了一些規定。例如，1998年頒布的 《事業單位登記管理暫行條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、 《社會團體登記管理暫行條例》。這些條例仍缺乏具體的可操作性，如對NPO的財務、募捐政策以及人力資源管理等方面都無系統的法律規定，這使一些違法行為有了可乘之機，均不利于社會對NPO信任度的提高。

三 我國NPO公信力建設的途徑分析

目前，我國NPO的公信力不足及下降已嚴重影響到整個非營利組織的良性發展，并影響到公民誠信社會的形成。因此，必須針對NPO公信力不足的問題，采取有效的措施，促進我國NPO的公信力建設，從而促進NPO的發展。綜合以上原因分析，這里提出了基于組織自身建設、外部問責與監督、處理社會關系以及立法四個方面的促進NPO公信力建設的具體途徑。 （見圖1）

圖1 NPO公信力構建途徑

（一）加強NPO的自身建設

1.加強文化建設，強化公共責任理念。通過進行自身的文化道德和誠信建設，保證NPO工作人員的責任理念和敬業精神，并樹立起 “信用是最重要的無形資本”的意識，逐漸提高NPO的公信力。同時，不僅要依賴這種信念使命，還要依靠合理的組織結構和各項內部規章制度，使組織人員的各項行為和程序等在法律范圍內運行，并始終堅持服務于公益的價值取向。

2.加強人力資源管理，提高人員的專業水平。NPO要加強人力資源管理，把好招聘關，要以其是否具有奉獻精神作為招聘標準，從而選拔到合適人才；同時，對原有工作人員加強教育和培訓，進一步培養其對組織的認同感和歸屬感，并提升其文化素質和業務能力；還要建立以精神激勵為主的激勵機制，以創造培訓機會、改善工作環境等來激勵工作人員，增強其對工作的滿足感。另外，對不能勝任工作或工作熱情無法提升的人員應建立完善的退出機制，從而提升工作人員的整體形象，并改變公眾及其它利益相關者的看法與認識，從而提升公信力。

3.加強內部管理及決策的民主化建設。要實現內部管理及決策的民主化，在組織內部選舉和制定具體決策方案時，應充分發揮工作人員參與的積極性，營造民主的管理氛圍，實現決策的民主化、科學化，規范化，保證信息的公開和資金運作的透明，從而防止腐敗行為的產生，實現公共資源的最優化利用，從而樹立良好的形象，提升公信力。

4.完善NPO的自律機制。第一，要完善和利用同業互律。同業互律，是指依靠NPO自身的力量對NPO的行為進行相互監督，以彌補外部監督的不足。第二，加強內部治理，建立一個高效、負責、有力的NPO理事會進行內部監管，也可設立專門的監事會，對組織的理事及其他工作人員進行監督，防止專權及權力尋租。第三，建立和完善內部自我監督評估體系，從而使NPO管理科學，行動規范。第四，實現信息公開與透明。向捐助者提供一切真實相關信息，從而吸引更多的人投身到公益中來。實現財務公開，防止組織資金的浪費和貪污，提高公信力。

（二）建立NPO問責機制

所謂問責是指公共組織作為一個整體對其使用資源的流向及其效用的社會支持[6]。NPO問責機制的建立是為了更好地發揮社會及公眾的監督作用，它不是被動地接受社會、公眾的監督問責，而是主動堅持透明公開的一種管理方式。

1.建立面向社會的問責機制。NPO每年定期要向社會公眾報告其組織的物資流向及其使用效果，并在公布年度報告后的一段時間內，設立專門的質詢點、質詢網站或電話，就公眾相關問題的質詢進行回答。另外，在每年的年底，要向捐助者提交一份詳細的捐助物資的流向報告，從而實現捐贈者的監督和問責，促進組織的良性發展。

2.建立專門的評估機構。為發揮政府主管部門的監督權威與作用，可由政府設立一個專職的、全面的評估機構，對NPO進行評估。一方面，評估機構可通過定期、不定期兩種方式，對NPO的財務往來等進行全面的檢查監督，改變以往年檢流于表面的現象；另一方面，評估機構可建立社會服務的信息反饋機制，通過訪談、調研等形式，匯集服務對象真實的反饋意見，從而對資源的使用效果進行評估。之后，將最終的評估結果通過媒體公布，從而使公眾獲得更全面的信息。通過這兩種評估方式，有利于促進NPO之間的競爭，從而激勵其改進管理并提高服務水平，還有利于捐助者根據評估結果將物資捐給較好的NPO，從而實現物資使用效用最大化。

3.建立非常設性的捐贈者監督委員會。針對監督中存在的問題，為更好地保障捐贈者的知情權，監督約束NPO的行為，使捐贈的物資能更好地使用，可在NPO中設立一個有一定人數的、由較大捐贈者組成的非常設性的監督委員會，每年成員可以根據具體情況進行調整。該委員會可以不定期的以簽訂合同的形式，隨時委托一些不固定的專業評審機構或人員，根據合同的具體要求，對需了解的某項事務進行專項評估，促使NPO履行其公益宗旨。這種非確定性、突擊式的檢查監督，既能調動捐贈者參與監督的積極性，又能防止監督的主體客體之間出現不正當交易。

4.加強和完善以政府為主導的多元監督體系。首先，要充分發揮政府對NPO的權威監督作用。政府既要完善相關法律法規，加強對NPO的宏觀約束，也要在微觀上對NPO的主體設立資格審查、稅收優惠、財務往來等活動進行具體規制。在規制政策中，稅收政策是有效的手段，我國應加快制定一部完整系統的有關NPO的稅法。其次，要在政府的監督指導下發揮媒體和評估機構等多元監督主體的作用。加強媒體輿論、捐助者、社會公眾及評估機構的監督，并借助有效的評估理論和手段對NPO進行評估。對NPO的問責、績效和組織能力進行綜合評估[7]，從而促進多元監督體系作用的發揮。

（三）正確處理NPO與政府組織及企業組織的關系

雖然NPO對政府有著天然的依賴，但NPO應逐漸恢復其獨立性。政府可以通過健全法律法規來規制NPO，但并不是全面干預。政府保證其在法律范圍內運行。但對NPO能辦到的事，政府應當放松管制，讓其獨立行使職責。對于政府授權進行管理的事務，政府也只應宏觀指導，而不應干涉具體的微觀操作，逐步實現NPO的獨立自主，從而可以獨立承擔責任而不依附于政府。同時，在現實中，許多企業不斷參與NPO的各類公益活動，實現二者的互惠合作。一方面，參與公益事業有利于培養企業人員的愛心與奉獻精神，從而增強企業人員的凝聚力；另一方面，通過投資參與公益活動，企業可以在社會中樹立良好的新形象，從而增強社會對該企業的認同感，促進企業的進一步發展[8]。

（四）完善適用于NPO的法律體系

法律法規是政府制定的對于非營利組織的強制性約束，具有最高權威。完善法律體系是為了迫切解決現實中某些具體層面無法可依的局面。首先，立法要盡快解決適用于NPO的法律籠統及單一問題，對不同的NPO要分別制定相應的、針對性的法律法規；其次，要盡快制定一些具體性的、可操作性的法規，填補一般程序下的漏洞，解決一些法律框架內的行為失當問題；最后，要提升NPO法規的立法層次，最好把行政法規上升到國家法的層面，從而增強其權威性。完善適用于NPO的法律體系，并銜接配套的法律規范，可以為打擊違法、違規以及犯罪行為提供有力的法律依據和保障。

總之，公信力是中國非營利組織發展的社會基礎，這是由非營利組織的社會性質所決定的，在某種程度上是制約非營利組織健康發展的重要因素。因此，我們迫切需要通過組織內部和外部的多種途徑建設，提高組織的社會公信力，以此推動非營利組織的健康持續發展。鑒于我國目前的政治環境和社會環境，公信力的建設和提升必將是一個長期的、復雜的和艱巨的過程。

[1]商玉生.加強公信力建設構建中國一流NPO[J].社團理論研究，2005，（1）.

[2]李恒光.非營利組織概念界定的國際比較[J].青島科技大學學報（社會科學版），2004，（1）.

[3]劉芳華.我國非營利組織面臨的困境及對策分析[J].行政與法，2003，（5）.

[4]陳德球，廉志端.談我國非營利組織的社會公信力建設機制[J].社科縱橫，2005，（4）.

[5]劉春湘，謝 鋒.論非營利組織誠信缺失治理[J].求索，2005，（5）.

[6]鄧國勝.構建我國非營利組織的問責機制[J].中國行政管理，2003，（3）：28.

[7]鄧國勝.非營利組織“APC”評估理論[J].中國行政管理，2004，（10）：33-36.

[8]仲偉周，曹永利.我國非營利組織發展存在的問題及其治理[J].西安交通大學學報（社會科學版）2004，24（2）：20-24.

Approaches to the Construction of Public Trust of China’s Nonprofit Organizations

LI Cong-cong,SONG Jing-zhou
(School of Public Administration,Eastern China Normal University,Shanghai 200062,China)

Nonprofit organizations(NPO)are playing an increasingly greater role in China’ s social transformation.However their development is also facing severe challenges.Especially with the emergence of a series of NPO-related scandals and corruptions,the public trust of NPO has declined and resulted in very serious crisis of trust.Therefore,it is of great realistic significance to remold the image of NPO and promote the construction of NPO’s public trust.Starting from the connotation of NPO,the writers of this article make an analysis of both the inner and outer causes for the decline of NPO’s public trust and put forward concrete approaches to promoting the public trust construction of China’s NPO.

NPO;public trust;self-discipline mechanism;accountability mechanism;supervision

D632

A

1674-3652（2012）05-0025-05

2012-2-22

2009年國家人力資源和社會保障部“留學回國人員科研項目資助”項目。

李聰聰，女，河南汝州人，主要從事公共政策與人力資源管理研究；宋錦洲，男，山東滕州人，主要從事公共政策與人力資源管理研究。

[責任編輯：趙慶來]