基本農田規劃管制下農民的土地發展權受限分析
——以江夏區五里界鎮為實證

蔡銀鶯 余 元

(華中農業大學土地管理學院，湖北武漢430070)

基本農田規劃管制下農民的土地發展權受限分析
——以江夏區五里界鎮為實證

蔡銀鶯 余 元

(華中農業大學土地管理學院，湖北武漢430070)

基本農田保護區的設立在一定程度上使管制區域內土地發展權受到限制及影響，給農民等相關群體帶來機會及利益損失。本文以武漢市城鄉交錯區五里界鎮基本農田保護區為例證，實地調研分析農民對于基本農田規劃管制下土地發展權受限的認知、態度及差異，運用期望值函數測算出禁止農田建房、建墳、發展林果業、挖塘養魚及閑置等土地用途管制對農民土地發展權所帶來的受限損失。研究表明:①盡管基本農田保護政策在我國已施行近二十年，但仍多停留在制度層面，農民的規劃知情權及參與程度不夠，存在農戶不知情被動參與、缺乏經濟激勵機制的現實狀況。②規劃管制對于農民土地發展權的影響主要體現在土地用途的管制和生產自主性的限制上，從禁止占用基本農田建房、建墳、改園、取土、挖塘、閑置等土地用途管制出發，測算出規劃管制給農民土地發展權帶來的平均機會損失為20 680元/hm2;以農戶認識相對淡薄、日常管制工作中發生頻率較高的禁止農田發展林果業、挖塘養魚及閑置荒蕪活動的限制性損失為依據，農民土地發展權的年均機會損失在3 763.35－5 426.47元/hm2，為確定基本農田保護的經濟補償標準提供直接的參考依據。

基本農田;規劃管制;土地發展權;限制性損失;五里界鎮

規劃管制是政府干預資源配置的重要手段和政策工具，從公共利益均衡和提高社會福利水平的角度彌補市場失靈及其缺陷。20世紀60年代以來，歐美等發達國家關注土地用途管制及分區規劃等規制政策給土地發展受限地區相關群體帶來的福利損益效應，重視規劃管制對居民健康、財產價格及開敞空間產生的溢出效應及影響［1－2］。相關研究認為規劃管制具有矯正外部性、提供公共財物、公開資訊和降低土地開發交易成本等基本功能，但同時也存在失靈和低效率的爭議，存在土地發展受限時如果沒有得到相應補償，會激發土地所有者的尋租行為及不正當動機的產生，造成土地利用的低效［3－5］。實踐方面，在一些發達國家土地發展受限得到相應經濟補償已成明文規定及不爭事實。例如，英國通過土地補償法案直接對財產所有者的規制損失進行補償，荷蘭也明確規定補償規劃給居民土地財產權帶來的負外部性及經濟損失。20世紀90年代以來，針對耕地資源流失速度加快的基本形勢，我國實施土地利用總體規劃、土地用途管制及基本農田保護區規劃等嚴厲的管制制度及措施不斷強化對優質農田的保護及管理［6］。然而，采取禁止性或限制性強的規劃管制制度，嚴格限制或剝奪管制區域內相關群體使用資源和空間的權利，會對發展受限地區農民等權利主體的土地發展權限產生影響，并帶來機會及利益的損失［7－10］。基本農田保護具有顯著的正外部性，其產生的糧食安全、環境效益為周邊地區仍至全社會共享，保護成本卻由保護地區或保護者承擔且未得到相應的補償，缺乏應有的激勵機制或作用，存在“搭便車”和“政策失效”的現實困境。同時，基本農田實行嚴格的管制政策及保護措施，保護區的設立一定程度上使得區域內土地發展權利受到限制，給管制區域農民、農村集體經濟組織等相關群體帶來機會及利益損失。因此，如何設計激勵相容的基本農田經濟補償機制和移轉制度，通過制度優化提高政府規劃管制效率，是政府亟待解決、學術界關注的重要課題。同時，一些發達地區及城市(如成都市、上海市閔行區、佛山市南海區、浙江省海寧市及江蘇省蘇州市等)，也相續以經濟補償或生態補償的形式直接對農民保護基本農田提供3 000－7 500元/(hm2.a)不等的直接補貼，在激勵調動農民、農村集體經濟組織保護基本農田的積極性方面取得一定成效。本文從規劃管制帶來土地發展權限制性損失的研究視角出發，以武漢市城鄉交錯區五里界鎮基本農田保護區為例證，實地調研分析了管制區域農民對于基本農田規劃管制下土地發展權受限的認知、態度及差異，運用期望值函數測算出規劃管制給區域內農民土地發展權限帶來的影響及損失，為政府設計激勵相容的基本農田補償機制和移轉制度，通過制度優化提高規劃管制效率提供參考依據及政策建議。

1 數據來源及樣本特征

1.1 研究區域

五里界鎮位于江夏區東部，東與華中55萬伏超高壓變電站毗鄰，緊鄰宜(宜)—黃(石)高速公路，南同湖北省唯一無污染淡水湖梁子湖相連，京珠、滬蓉高速公路及武漢市南環公路縱貫東西，北與武漢市東湖新技術開發區接壤，西沿紙五公路距江夏區紙坊街11 km。土地面積224.21 km2，總人口4.3萬人。2010 年 5月28 日，武漢市東湖新技術開發區與江夏區簽訂區域托管協議，五里界街蔡王、吳泗、方咀、檀樹嶺、聯益、張灣、大屋陳、星火、羅立、白湖、牛山、何頭咀、青山13個行政村，及大屋陳社區、大屋陳茶場、鳳凰山五十萬伏變電站、大壩養殖場、沙咀湖養殖場、箔咀湖、牛山湖、豹澥后湖納入托管區域。調研涉及五里界鎮的36個村莊，其中東湖街村、唐涂村、肖榨坊村、檀樹嶺村等33個行政村有征地活動發生，僅張家灣、聯益和中洲3個行政村沒有發生征地活動，征地活動基本覆蓋全鎮，正處于高速開發階段，土地開發利用活動劇烈。征地后土地開發用途多樣，主要轉用類型為交通用地、生態旅游用地、工業用地和居住用地。從戶均征地面積和頻數來看，45.98%的農戶被征地面積超過1畝，10.92%的農戶累計征地面積超過10畝，29.88%的被征地農民面臨多次征地，征地活動頻繁。五里界鎮作為武漢市土地征收活動較為頻繁的城鄉結合部，大量優質高產耕地及基本農田被轉用為非農建設用地，農田保護與經濟發展的矛盾突出。在基本農田保護區規劃制度框架下，土地開發活動對農田保護帶來沖擊和影響，為此選擇城鄉交錯區研究基本農田規劃管制對農民土地發展權及利益影響有一定的代表性。

1.2 抽樣調查

2010年7月至8月課題組采取全面調查與隨機抽樣相結合的方法在武漢市江夏區五里界鎮進行實地問卷調研，涉及該鎮的36個行政村。樣本抽取時結合農戶的性別、年齡、文化程度、家庭收入、種植面積、兼業類型等基本特征，采取面對面訪談的方式隨機抽取，調研設計問卷200份，回收有效問卷174份，有效率87%。有效農戶樣本中有11戶農民所在的村莊已基本沒有農田，51戶農民所在村莊仍有少量農田，112戶農民所在村莊仍有較多農田，占樣本的64.37%。調查內容主要包括:①受訪農民的基本社會經濟特征。包括受訪農民的年齡、性別、文化程度、家庭收入、農業耕種、農業補償等基本情況。②受訪農民對基本農田保護政策及規劃管制影響的認知。具體涉及受訪農民對基本農田保護政策的認識程度、規劃的知情權及參與程度的分析，土地用途管制給土地發展權及家庭收入帶來影響的認識，以及農民對土地發展權受限的態度三方面的問題。③規劃管制給農民帶來的可能限制性損失分析。調研基本農田保護區內土地用途管制給農民家庭收入帶來的影響及預期的損失額度，分項測算出禁止農田建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物、發展林果業、挖塘養魚和閑置荒蕪等活動給家庭收入帶來的影響及預期損失，以及在缺乏管制時農民開展相應活動的可能性。

1.3 樣本特征

受訪農民的樣本特征見表1，以男性略多，占樣本的66.09%;40－60歲的農民為主，占 55.74%;文化程度多在小學及初中，占71.84%;87.36%為普通農民，從末擔任過村干部;戶均擁有水田2.45畝，旱地2.3畝。受訪農民中有122戶土地被征收過，占樣本的70.11%;征地年份從1976年以來便有，其中2005年以來征收活動較為頻繁，占被征地農民樣本的68.85%;土地征收后，有17戶農民完全失去土地，占被征地農戶樣本的13.93%，絕大多數的農民屬于部分失地。

2 規劃管制下農民對土地發展權受限的認知分析

2.1 受訪農民的基本農田保護區規劃政策及知情權的熟悉程度

從農民對基本農田保護政策和規劃知情權的熟悉程度分析表明，盡管基本農田保護制度在我國已實施多年，但制度缺乏成效的主要原因在于農民對基本農田保護區規劃的基本常識及知情權仍較低，規劃的參與力度不足，制度多停留在政策層面，存在農戶不知情被動參與、缺乏經濟激勵機制的現實狀況。調查表明，174位受訪農民僅有60人聽說過基本農田，38人知道國家實行基本農田保護制度，分別占樣本的 34.48%和 21.84%;且僅有16.09%的農民知道國務院對基本農田有征收權限，有18.97%的農民不知道自家農田是否納入基本農田保護區，說明農民對基本農田規劃的知情權不清;有66.67%的農民完全不知道《基本農田保護條例》，有28.16%表示聽說過一些，但不了解，4.60%表示了解一些，僅有0.57%表示熟悉。有21.84%的農民知道村里的農田是否劃入基本農田保護區，10.34%的農民在村莊農田邊看見過基本農田保護的標志牌，7.47%的農民表示知道村集體或村委員會簽訂過基本農田保護責任書，僅有3.45%的農民簽訂過基本農田保護責任書。研究表明，盡管基本農田保護制度在我國已實施多年，且有法律保證和實施效力，但絕大多數的農民作為基本農田的直接保護主體仍毫不知情，說明當前保護制度缺乏農民的直接參與，制度的執行多停留在政策層面上。同時，從受訪農民的性別、年齡、文化程度及村干部等社會經濟特征分析，男性農民對基本農田保護的認識及參與熱情明顯高于女性農民的認識程度，分別有40.87%和26.96%的男性農民表示聽說過基本農田的概念和知道國家實行基本農田保護制度，均明顯高于女性農民的相應比例;年齡在40歲以下的農民、文化程度在高中以上或擔任過村干部的受訪農民中，分別有46.15%、42.31%和45%的樣本聽說過基本農田，30%以上的樣本知道國家實施基本農田保護制度，表明有一定文化素質和社會經歷的農民、尤其青年農民對基本農田保護的認識程度較高。

表1 江夏區五里界鎮受訪農民的基本特征分析Tab.1 Main characteristics of the respondents farmers in Wulijie town

2.2 受訪農民參與基本農田保護區規劃的態度及原因

調研表明，27.65%的受訪農民愿意自家的耕地被劃入基本農田保護區，20.59%的農民不愿意及51.76%的農民表示無所謂。其中，愿意自家耕地劃入基本農田的受訪農民中，有42.55%是因為“可以較為穩定地從事農業生產”，19.15%的農民因為“不容易被政府征收或壓占”，10.64%出于“能得到一定的補償”，4.26%的農民是因“土地越來越稀少，以后的用途很大”或“保證基本溫飽，一輩子不愁”等原因，19.15%的受訪農民綜合以上多項原因愿意將農田納入保護區。而不愿意自家耕地劃入基本農田的受訪者中，有51.43%因為“耕地被劃入基本農田后，種植作物的種類選擇范圍變小，不能改塘或發展果林”，17.14%因為“土地難以被征收，能以獲得征收補償”，11.43%因“獲得的實際收入比劃入基本農田之前降低”，8.57%的農民因“基本農田補貼發放到農民手中，但限制較多”等其他原因。研究表明，受訪農民愿意將自家承包地劃入基本農田保護區的主要原因更多的在希望農田能長期得到穩定種植，農民保有農田淺顯的道理中包含了對基本農田存在價值及未來選擇價值保護的考慮;同時，禁止挖塘養殖、發展林果業等土地用途管制給農民帶來的土地機會收入的損失，也一定程度影響到農民參與農田規劃、保護基本農田的積極性。

2.3 受訪農民對土地發展權受限及收入影響的認識

圖1 受訪農民對基本農田規劃管制的影響及實際發生程度的認知分析Fig.1 The respondents farmers’cognition of prime farmland planning control’s influence and its actual action

長期以來，我國《土地管理法》及《基本農田保護條例》等法律、法規對基本農田實施嚴格的保護措施，禁止占用基本農田建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者從事其他活動破壞基本農田。然而，如圖1所示，調查表明江夏區五里界鎮在過去及近期仍存在占用農田建房、建墳、取土、堆放固體廢棄物等破壞基本農田的活動，存在農業結構調整過程中農戶擅自將農田改為魚塘、果園，以及閑置、荒蕪基本農田的現象。在非農建設破壞農田的現象中，當地除挖砂、采石和采礦不存在外，受訪農民認為所在村莊農田其他限制活動在過去和近期均有不同程度的發生。其中，分別有5.78%的受訪農戶認為近期存在占用農田建房和建墳。同時，29.48%和32.37%的受訪農民認為近期存在村民在農業結構調整過程中擅自將農田改為園地及挖為魚塘的現象;因農業種植效率較低、家庭勞動力外出務工及老年農業勞動力耕作能力有限等原因，有55.49%的受訪農戶認為近期所在村莊農田存在閑置的情況。在基本農田用途管制或禁止限制可能會給農民帶來的損失方面，除認為當地農田不適合挖砂、采石、采礦、不會帶來任何經濟損失外，部分農民認為禁止占用基本農田建房、建墳、改園、取土、挖塘、閑置等用途管制上會給家庭收入帶來相應的經濟損失。尤其在農田閑置、建房、改園和挖塘等方面分別有占樣本10.56%至22.14%的農民認為會帶來一定的經濟損失。研究表明，盡管絕大多數的農民不清楚或認為基本農田保護區規劃及土地用途管制不會給家庭的經濟收入帶來影響，但仍有一定比例的農民認為土地用途管制及禁止農田發展林果業、挖塘養魚及閑置荒蕪會給家庭收入帶來影響，且在過去及近期的實際工作中存在有農民因農業種植效益較低等原因將農田建房、改園、改塘等土地違法行為。在國家實施嚴格的基本農田規劃管制制度及耕地保護政策的同時，卻缺乏配套的補償機制設計，或僅有間接的補償政策，政策的不完全造成社會不公或滋生尋租行為，帶來相關群體利益分配關系的扭曲。在國家及地方財政資金相對充足的前提下，構建基本農田保護的補償機制有助于糾正基本農田規制政策失效問題，有利于彌補規劃管制對農民土地發展權帶來的影響及損失，激勵農民主動參與農田保護的積極性。

3 規劃管制下農民土地發展權的受限程度分析

3.1 測算方法及過程

在《基本農田保護條例》及相關規定中，多次明確規定禁止在基本農田內開展建房、建窯、建墳、挖砂、采礦、取土、堆放固體廢棄物、發展林果業、挖塘養魚及閑置荒蕪等活動。基于實地調研，獲取樣本農民對基本農田規劃管制在限制活動上給家庭收入可能帶來的損失數額及未限制下農民將農田轉用的發生概率數據，結合數學期望值的概念，構建出基本農田規劃管制下農民土地發展權的受限損失測算方法。計算過程如下:

①計算規劃管制下限制農民開展相關活動的潛在機會損失

首先，設計相關調研問題，分別從基本農田保護區內限制農田開展建房、建窯、建墳、挖砂、采礦、取土、堆放固體廢棄物、發展林果業、挖塘養魚及閑置荒蕪等管制活動出發，詢問出每位受訪樣本農民在未考慮規劃管制限制情況下開展相關活動可能獲取的潛在收益Aij。然后，根據受訪農民的有效樣本數量分別計算出未受限制條件下，研究區受訪農民在基本農田保護區內開展第i項活動將會獲得的平均收益，以此替代規劃管制下限制農民開展相關活動的潛在機會損失。

式中，Ri為受訪農民在農田內開展第i項活動將會獲得的平均收益;E(Aij)為未受限制條件下第i項活動中第j個受訪農民的土地收益期望值;n為受訪農民的有效樣本數量。

②計算未限制條件下農民開展各項活動的可能性

式中，Pi為未限制條件下受訪農民在基本農田內開展第i項活動的概率或可能性;E(Pij)為未受限制條件下第i項活動中第j個受訪農民將農田轉用的可能性或期望發生概率;n為受訪農民的有效樣本數量。

③計算規劃管制下農民開展各項活動的機會損失額度

根據受訪農民在基本農田保護區內開展i項活動將會獲得的平均收益Ri及未限制條件下農民將農田轉用的發生概率，應用數學期望公式計算規劃限制下農民的機會損失額度，并作為規劃管制下農民期望獲得的土地發展權受限的損失補償。期望值函數是在經濟分析中常見、較符合實際情況、簡單而又可行的一種科學計算方法。

式中，Ri為受訪農民在農田內將發生概率開展第i項活動將會獲得的平均收益，以此替代規劃管制下禁止農民開展該項活動的機會損失;E(WTAi)為規劃管制下農民對第i項土地用途限制所期望的最低受償意愿。

④計算規劃管制下土地發展權的平均損失額度

式中，Sa為未限制條件下農民將基本農田轉用能獲得的平均土地收益，作為基本農田規劃管制下土地發展權受限的平均機會損失額度;E(WTAa)為規劃管制下農民對土地用途限制期望的平均最低受償意愿。

3.2 規劃限制下農民的土地發展權受限損失測算

根據測算方法，調研設計中進一步選取了認為基本農田規劃管制活動會對家庭收入產生影響的受訪農民，通過構建假想市場詢問其在未限制條件下將基本農田轉用、開展各項活動可能獲取的期望收益或預期收益，以及未限制條件下受訪農民期望將基本農田用于建房、建墳、取土、堆放固體廢棄物、發展林果業、挖塘養魚及閑置荒蕪的可能性程度及實際發生概率，測算出土地用途管制活動可能給家庭收入帶來的損失額度，并作為基本農田保護經濟補償的參考依據。調查表明，除挖砂、采石和采礦在當地不存在外，受訪農民中認為禁止基本農田內建房、建墳、取土、堆放固體廢棄物會給家庭收入帶來一定影響的，分別占樣本的 20.23%、8.19% 、4.62% 和 3.47%;分別有 14.46%、10.56%和22.14%的受訪農民認為禁止自家承包的基本農田用于發展林果業、挖塘養魚及閑置荒蕪會對家庭收入造成影響。基本農田保護政策通過土地用途管制一定程度上禁止和限制了農田用于建房、建墳、取土、堆放固體廢棄物、發展林果業、挖塘養魚及閑置荒蕪等活動的發生，對強化農田的數量和質量的保護具有明顯的效果和影響。通過構建假想市場調研表明，受訪農民認為當不存在《基本農田保護條例》等基本農田保護規劃管制政策時，其有將農田用于建房、建墳、取土、堆放固體廢棄物、發展林果業、挖塘養魚及閑置荒蕪的可能性，以獲取潛在的土地收益。根據樣本農民回答的未限制條件下開展各項活動可獲取的土地收益及基本農田轉用可能性的數據，計算出規劃管制下禁止基本農田建房、建墳、取土、堆放固體廢棄物、發展林果業、挖塘養魚及閑置荒蕪等規劃管制活動可能帶來的潛在機會損失及基本農田轉用的發生概率，具體見表2。調研數據表明，未受《基本農田保護條例》等規劃管制政策限制時，受訪農民會將自家的農田用于建房的可能性高達39.82%，將農田改園、發展林果業的可能性為44.33%，將農田挖塘養魚的概率為35.49%。同時，規劃管制下禁止農民將農田用于建房、建墳、取土、堆放固體廢棄物、發展林果業、挖塘養魚及閑置荒蕪所帶來的土地潛在機會損失為9 308.82 － 277 071.40元/hm2，潛在的平均機會損失為52 390元/hm2。通過期望值函數的計算過程，分別測算出禁止占用基本農田建房、建墳、改園、取土、挖塘、閑置等用途管制給農民土地發展權帶來的平均機會損失額度在20 680元/hm2。目前五里界鎮基本農田保護區內有90%以上受訪農民年均農業補貼僅在1 058元/hm2，遠低于基本農田用途管制等限制性活動給農民土地發展權帶來的機會損失額度，給管制區域內農民土地發展權帶來影響。

表2 規劃管制下基本農田保護各項限制活動給農民帶來的可能性損失額度Tab.2 Farmers’restrictive loss of the land development right under prime farmland planning control

相關研究表明，土地用途管制限制了基本農田生產的機會成本，基本農田經濟價值損失可以運用政府管制措施糾正市場配置的失靈，并通過經濟補償予以實現，補償額下限為基本農田利用的機會成本損失［11］。因此，測算出的規劃管制下土地發展權受限的機會損失額度，可直接為基本農田保護經濟補償提供參考依據。實地調研數據表明，農田用于建房在非農建設活動中的期望效益最高，以其作為規劃管制下農民土地發展權受限機會損失的最高值度量。規劃管制下禁止農田建房給農民土地發展權帶來的機會損失額度在110 329.80元/hm2。農業結構調整過程中擅自將農田改為園地、挖為魚塘、閑置荒蕪的現象在當地農村近期及過去均存在，是土地用途管制活動中發生頻率相對較多的活動，對于反映規劃管制下當前農民土地發展權的受限損失及程度有代表性。且實地調研表明，多數農民贊同禁止基本農田建房、建墳、挖砂、取土、采石、采礦、取土或堆放固體廢棄物等破壞土壤結構的行為發生，但認為可以將農田改植果樹、經濟林木、挖塘養魚或閑置荒蕪，說明在基本農田保護現實狀況中多數農民并未意識到農田改植果樹、經濟林木、挖塘養魚或閑置荒蕪管制的存在。因此，在當前以農民認識相對淡薄、日常管制工作中發生頻率較高的限制農田發展林果業、挖塘養魚及閑置荒蕪，作為規劃管制土地發展權受限的測算依據是較為合適的。以農業結構調整中農田用于發展林果業的限制性損失作為測算依據，基本農田存在禁止農田用于發展林果業、挖塘養魚及閑置荒蕪等土地用途管制時，平均每年給農民造成的經濟損失為3 763.35－5 426.47元/hm2，可作為該地區基本農田保護經濟補償的參考范圍。該機會損失額度與我國近年一些發達地區和城市提供的基本農田保護的直接補貼(3 000－7 500元/hm2)接近，一定程度上說明測算結果符合實際、具有執行操作可能性，有一定現實依據和參考價值。

4 結論與建議

4.1 結論

基本農田保護區的設立在一定程度上使區域內土地的發展權利受到限制，給管制區域農民等相關群體帶來機會及利益損失。以武漢市城鄉交錯區五里界鎮基本農田保護區為例證，運用期望值函數測算出規劃管制下禁止農田建房、建墳、發展林果業、挖塘養魚及閑置等土地用途管制對農民土地發展權所帶來的受限損失，探討基本農田保護區規劃對于管制區域內農民土地發展權限帶來的影響。研究表明:

(1)基本農田規劃管制對保護區內農民的土地發展權帶來的限制性影響主要體現在土地用途管制和生產自主性的限制上。盡管我國《基本農田保護條例》等相關制度已實施多年，但絕大多數的農民作為基本農田的直接保護主體對基本農田保護及相關政策的了解不多，對基本農田保護區規劃的知情權及參與程度不足，基本農田保護政策仍多停留在制度層面;從受訪農民對于基本農田規劃管制下土地發展權受限的認識方面，雖然大多數農民不了解或不知道基本農田保護相關的政策，但是絕大部分農民知道不可以在自家承包或租種的農田內進行建房、建窯、建墳、挖砂、采礦、取土、堆放固體廢棄物等一系列破壞耕地的活動，但對于禁止將基本農田用于發展林果業、漁業或任意閑置、荒蕪的認識仍較薄弱;雖然目前僅有少數受訪農民認為自家承包的耕地被劃入基本農田保護區后土地耕種會受到限制及影響，但仍有一定比例的農民認為土地用途管制及禁止農田發展林果業、挖塘養魚及閑置荒蕪會給家庭收入帶來影響，且在過去及近期的實際工作中也存在有農民因農業種植效益較低等原因將農田建房、改園、改塘等土地違法行為。構建基本農田保護的經濟補償機制有助于彌補基本農田規制政策失效，及減輕規劃管制對農民土地發展權帶來的影響及損失，對激勵農民參與農田保護的積極性顯得必要。

(2)基本農田區相對于一般農田區土地用途受到嚴格的限制及管制，從禁止基本農田建房、建墳、取土、堆放固體廢棄物、發展林果業、挖塘養魚及閑置荒蕪等規劃管制活動出發，給農民可能帶來的平均損失額度在20 680元/hm2;將基本農田用于發展林果業、挖塘養魚和閑置荒蕪是農戶認識相對淡薄、日常管制工作中發生頻率較高的土地違法行為，以其發生頻率及潛在機會損失作為測算依據，農民土地發展權的年均機會損失額為3 763.35－5 426.47元/hm2。基本農田保護的嚴格保護在一定程度上侵害或轉移農地發展權，給發展受限地區相關群體帶來機會及利益損失。因此，借鑒發達國家和地區保護優質農田的成功經驗，從制度層面上探究和構建基本農田保護的補償機制，提出基本農田保護的適宜經濟補償標準，切實維護農民基本權益，建立可操作的量化模式，對于加強基本農田保護工作、促進土地資源可持續管理至關重要。

4.2 建議

(1)落實基本農田保護區規劃公示、簽訂保護責任書等實效措施，進一步強化農民對基本農田保護區規劃知情權及參與程度，化無知情權被動參與為有激勵性積極參與。實地調研表明，農民對自家農田是否被納入基本農田保護區的規劃知情權不清是影響其參與程度的直接原因。建議在全國第二次土地調查基本農田保護數據庫建設工作的基礎上，以鄉鎮為單位公示基本農田保護區規劃，并以農戶家庭為單位簽訂基本農田保護的責任書，進一步明確基本農田保護責任與經濟補貼的對應關系，改變農民被動參與規劃的狀況。

(2)構建基本農田保護補償的激勵機制及平臺，推進基本農田補償的市場化運作。測算出政府規劃管制給土地發展權帶來的機會及限制性損失額度，從規制機會損失的視角解決了基本農田保護補償標準的問題，測算結果符合實際、具有執行操作可能性，具有一定的創新性。研究成果為確定設計激勵相容的基本農田保護補償機制和移轉制度提供依據，有助于通過制度優化提高政府規劃管制效率，為建立以市場交換為基礎的橫向轉移支付制度提供基礎保障。同時，鼓勵地方及基層政府嘗試建立基本農田發展權移轉交易市場、農田經濟補償示范園區等平臺及多樣化的模式，推動基本農田經濟補償的市場化運作，變單純以政府土地整理資金傾斜、財政資金轉移等為主導的政府補償模式，向多主體參與、多資金來源、多樣化管理的政府與市場相結合的混合補償模式轉變。

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The Restriction of Farmers’Land Development Rights under Prime Farmland Planning Control:A Case Study of Wulijie Town in Wuhan City

CAI Yin-Ying YU Yuan
(College of Land Management，Huazhong Agricultural University，Wuhan Hubei 430070，China)

It is obvious that the cultivated land intended to be used as the basic farmland protection area will restrict the land development rights of farmers up to some extent.In this paper the Wulijie(a town in Wuhan City)was taken as an example to analyze the farmers’awareness，cognition，attitudes and differences towards the restrictive loss of the land development right under prime farmland planning control.Several conclusions can be drawn from this investigation based on the awareness of farmers and policies which affect the rights of farmers.The first one is that nowadays the prime farmland protection policies are not implemented successfully，even though these polices are well documented during 20 years.This idea resulted in the lack of awareness of the farmers about the prime farmland’s protection planning and the rights.Secondly，farmers’land development rights about the cultivated land are limited，and some farmers are well aware of the fact that conversion of farmland to orchards，digging ponds for breeding fish and barren land will certainly influence their household income.So，we use the expected value function to estimate concern farmers and their restrictive loss of the land development right under prime farmland planning control in this survey.Prohibiting the basic farmland for construction of houses，tombs，orchards，ponds for fish breeding，barren and several other land uses under prime farmland planning control will cost farmers about RMB 20 680/ha loss based on land development rights.We consider the restrictive loss of prohibiting farmland to develop gardens，breeding fish or barren land based on the limited extent of prime farmland planning control，the annual restrictive loss was RMB 3 763.35 －5 426.47/ha.It provides direct reference to determine the economic compensation standard of prime farmland protection.

prime farmland;planning control;land development rights;restrictive loss;Wulijie Town

F301 F062.1

A

1002－2104(2012)09－0076－07

10.3969/j.issn.1002－2104.2012.09.012

(編輯:王愛萍)

2012－03－05

吳磊，博士生，主要研究方向為農業經濟管理。

鄭風田，博士，教授，博導，主要研究方向為農經理論與政策。

國家自然科學基金項目“全球化與本地化交互作用背景下中國區域創業差距的生成機制研究”(編號:40971080);國家自然科學基金項目“中國農民工回鄉創業行為的理論及實證研究”(編號:70872109);中國人民大學研究生科學研究基金項目資助(編號:12XNH120)。