加拿大弗雷澤流域綜合管理可持續性指標體系評價

趙 設，盛連喜

(1.東北師范大學城市與環境科學學院，吉林長春 130024;2.國家環境保護濕地生態與植被恢復重點實驗室，吉林長春 130024)

1993年，英國學者Gardiner首先提出了以流域可持續發展為目標的流域綜合管理理念[1]。其后，加拿大、美國等發達國家都依據可持續性這一新理念對流域綜合管理體系采取相應的改革加以推進。流域作為一個特殊的區域，是指以涇流流入河流干流及其支流的分水線包括的集水區域，是一個復雜的巨系統，其可持續發展涉及眾多因素，有自身的特殊含義[2]。流域可持續發展作為特殊單元的一種發展模式進行管理，就需要特定的指標加以度量[3]。加拿大大不列顛哥倫比亞省內的弗雷澤流域可以作為典范加以研究，其管理經驗很好地反映出流域綜合管理的新理念，并能為我國諸多河流實現流域可持續發展提供可借鑒的實踐經驗。

1 流域綜合管理理念的進步

早期流域管理可以追溯到19世紀末20世紀初，但這一時期管理的概念和思想仍然比較模糊，管理范圍也僅限于農業灌溉、航運、防洪等目標，到20世紀50年代，以流域為單元進行資源和環境綜合研究與管理的重要性逐漸得到學者和管理者的重視。以流域水資源系統優化調度和利用為目標的流域綜合整治和資源開發成為熱點，開始了流域作為一個系統，對防洪、水資源供應、水環境治理與保護、河湖整治，以及航運、旅游和發電等進行統一規劃和管理研究[4]。至此，流域統一管理的概念被廣泛接受。

1972年斯德哥爾摩會議的召開，使世界各國流域綜合管理發展到一個新階段，特別是IUCN，WWF以及聯合國環境規劃署聯合出版了《世界保護戰略》提出的“可持續發展”思想[4]，以及其后的《里約環境與發展宣言》和《21世紀議程》的發表，尋求經濟社會發展與自然資源協調途徑和解決方案的行動更加主動積極[5]，以流域可持續發展為目標，強調自然與人文各要素相互協調的流域綜合管理的內涵更加明確[6]。

流域綜合管理就是以流域為單元對水資源實行統一管理，建立一套適應水資源自然流域特征和統一性的管理體制，以實現水資源的經濟利益和社會利益最大化，保障流域的可持續發展。

流域綜合管理是21世紀中提出的一個重大理念。這一理念的進步意義就在于從各個基本方面出發以獲得流域可持續發展，包括供需水，跨流域，上下游的連接，水與環境，環境與發展，以及不同層面上的組織和機構設置等等方面。鑒于此，歐盟各國、世界銀行、全球水伙伴、世界自然基金會等都加強了對流域綜合管理的推進，其中就包括加拿大的弗雷澤流域，它是流域綜合管理在實踐中的典型代表。

2 弗雷澤流域可持續性指標體系及其啟迪

2.1 流域管理機構及其演變

弗雷澤流域位于加拿大不列顛哥倫比亞省內，流域面積為238000 km2，流域長度為1399 km，源于落基山脈，注入佐治亞灣和太平洋[7]。流域內支流眾多，水資源豐富，沿岸風景秀麗，森林茂密，野生動物豐富，并且是大馬哈魚的最大產地。作為加拿大第五大河流，它支撐著省內2/3人口的生活與經濟生產對水資源的依賴。

與世界絕大多數區域的狀況相同，弗雷澤流域內生態、經濟和社會發展隨著人口增長而面臨巨大壓力。環境質量惡化，水質污染、生物多樣性減少等一系列生態環境問題加劇。這從客觀上推動了一個為期5年的弗雷澤流域管理計劃的創立和制定(簡稱為FBMP，1992—1997年)。目標是致力于使流域獲得一個可持續性的未來，并開發和建立了一系列流域可持續指標，監測流域在可持續性上所取得的進展。1997年，非政府機構的弗雷澤流域委員會繼承了FBMP，并對FBMP的流域可持續性指標體系予以發展，更好地協調了私人團體和組織的利益，構建了一種新型的流域綜合管理的組織形式，它不僅關注流域的可持續發展，并把委員會成員所反映的問題與流域整體的可持續性聯系起來，并努力解決存在問題，加大治理力度，使其關注的問題更具有廣泛性[8]。

2.2 流域可持續性指標及其遵循的原則

弗雷澤流域委員會認為，流域可持續性是指社會安康由充滿活力的經濟所支持，并由健康環境所維護。因此，促進流域的可持續性是該委員會的關注焦點，他們需要定期向流域內的居民報告可持續性的進展，與利益相關者通過對話來討論最有效的報告方式。委員會為此而開發了系列的可持續指標以期能給居民提供相關的信息[9]。可持續性不只是環境和經濟，而應整體考慮流域未來的經濟、社會和環境的健康和繁榮，這是一種新的思考方式，也是能應對諸如氣候變化等重大問題的有效地途徑[10]。

弗雷澤流域委員會根據流域的自然特征，在可持續性報告中提出了指標選擇的4項方針和12項原則(表1)。

2.3 指標體系框架構建與指標選擇

要提出或制定能體現自然和環境的相互作用、相互影響，體現自然和環境對社會經濟的重要作用，并使各指標相互關聯，最佳方式就是在指標框架中科學地應用“壓力-狀態-響應”模型[11]，流域系統的壓力與狀況反映了流域內人口、資源、環境與社會經濟發展等各子系統所處的狀態[12]。同時，弗雷澤指標體系還應用了問題模型，該模型基于對全局有重要意義的問題，這些問題能影響系統的可持續性，是動態的，它隨著時間而改變并能影響其他問題的變化。弗雷澤流域指標體系基于可持續性問題，反映了流域綜合管理的理念。指標的選擇注重以下標準:①可獲得性:數據可容易獲取并可以利用;②可理解性:數據能夠被沒有專業知識的廣大公眾所理解;③可信性:數據由可信賴的信息支撐，數據的解釋要經得住科學驗證;④非永恒性:數據的變化能隨時間的推移突出趨勢并向預定目標進展;⑤相關性:數據能反映區域的價值;⑥與流域委員會的目標相連性:數據與憲章的目標有關;⑦綜合性:數據能表明可持續性各個方面的關聯;⑧可比性:不同區域的數據可進行比較[7]。

表1 弗雷澤流域可持續性方針和原則[7]

基于這些原則，弗雷澤流域委員會確定了指標篩選過程:①通過與有建樹、有經驗的專家組以及公眾進行頻繁交流和商討，從中獲得大量的信息和數據;②為起草指示物的草案提供數據輸入;③在流域的5個區域內分別召開研討會;④對草案中擬定的指示物通過調查并得到反饋意見;⑤基于合作伙伴，公眾等提供的反饋，召開探討這些擬訂指示物的研討會;⑥根據研討會重要的信息，指導導流域委員會發展和開發這些可持續性指示物;⑦流域委員會通過使用這些全面的指示物，整理和公布流域狀態的報告。

2000年秋季，弗雷澤流域委員會開始了確定指標的過程，其草稿公布了40個候選指標主題，在經歷交流、協商和研討后，2001年9月公布了可持續性指標協商報告。其結果是，公眾和合作者高度支持可持續性指標的建立，并獲得了許多重要信息。2003年1月，委員會針對公眾反饋，公布了弗雷澤流域狀態報告，將流域分成5個區域，并將主題縮小為16個，指標能同時評價流域整體和各個區域，涵蓋了社會經濟和環境的可持續性主題，包括:人口、健康、教育、住房、參與社區、土著居民與非土著居民的關系、水、空氣質量、魚類和野生生物、就業和收入、經濟多樣性，共同的社會責任、林業、農業、能源、洪水[13]。其后于2004年、2006年和2009年都分別發表了流域的可持續性報告(表2)。而且，每份報告在指標和重點內容上都有所變化，如2006年的報告中關注了氣候變化對可持續性的挑戰[14-15];2009年的報告中包括18個主題，50個重點指標，指標體系中除加入了生物多樣性之外，把人口和消費，廢物和毒物組合后取消了自然災害統一改為廢物與消耗，并補充了可持續性行動一欄，如獎勵和宣傳在社區范圍內為可持續性方面作出積極貢獻的人[16]。從流域各個主題的狀態報告可以反映出流域向著可持續性取得的進展。

2.4 可持續性指標體系的實施效果

弗雷澤流域委員會通過提升公眾意識，支持政府、相關機構、社區等團體的工作方式來保障體系的實施，并定期對為流域可持續發展作出突出貢獻的個人與團體頒發獎章，鼓勵各利益相關者對流域可持續發展貢獻力量。從流域可持續性指標的狀態對比看，2006年與2009年的指標狀態明顯改善了(圖1)，處于較差狀態的指標減少了，處于較好狀態的指標數量得到了保持，一般狀態的數量也直線上升，可見弗雷澤流域可持續性指標體系的實施效果是比較明顯的，也取得了一定的進步，當然，還存在許多需要改進的空間。

表2 2009年、2006年和2003年指標體系對比[13-16]

續表2 2009年、2006年和2003年指標體系對比[13-16]

圖1 2006年與2009年指標實施效果對比[16]

3 弗雷澤流域可持續性指標體系的評價及借鑒

通過對弗雷澤流域委員會可持續性管理及其指標體系的介紹可以看出，以下4點非常突出，很有借鑒價值:①明晰的管理目標;②高度關注相關利益方的意見;③公眾積極參與;④指標的與時俱進等。

這個指標體系存在的不足和缺陷主要有以下幾方面:

a.指標的數量和范圍在擴大，指標體系草稿公布后的公眾反饋顯示:調查參與者支持建立較少的指標，甚至有33%的人認為指標數量應少于20個[17]。但從這幾年的對比顯示，委員會建立的指標不但沒有減少，反而不斷增加數量，這樣大范圍的指標系統很難保證指標信息的可靠性和相關度，信息和數據的收集既耗時又耗力，而且有些數據指標互相重疊，如2009年報告中的碳排放，溫室氣體排放，空氣質量健康指數等指標有相關性，可考慮適當縮減指標，Gustavson等[18]在文章中指出，弗雷澤流域指標體系在已選范圍內，關注少量的指標會更有成果也更為經濟。

b.對于不確定的指標，委員會給予了刪減，原因是數據和信息的質量差，難以獲得，如2004年報告中公布的農業生產區面積，多樣的就業分布，瀕危物種等幾個不確定狀態的指標，并沒有出現在2006年公布的指標體系中，都給予了刪除。但是指標的選擇不能只依賴數據的可獲得性，更要看其評價可持續性的有效性、公眾認可度和可信度，再考慮到流域的自然特征，現實狀態以及政策和管理目標。有些指標盡管難以獲得卻顯得很重要，可以在必要條件下設立一些機構，安裝一些設備和儀器去幫助獲得有效的可利用的數據和信息。

c.指標的選擇常常忽視生態系統方面的視角，在評價社會，經濟以及環境狀況時，指標之間也缺少聯系，是孤立的，選擇的指標要能同時反映更多方面的狀態，這是流域綜合管理和可持續性的精髓。

d.指標體系缺少政策和管理方面的適應性，對于狀態的改善，不能公開給予管理政策上的調整，不利于更多利益相關者參與政策的指定和調整。

4 我國流域可持續性指標的研究現狀及其啟示

我國流域在開發可持續性指標的研究尚處于起步階段，李林紅等[19]對滇池流域可持續發展動態，以消耗系數為基礎，建立了指標體系的動態優化模型。竇明等[20]2010年8月對淮河流域可持續發展模式進行了探討，并擬定了71個指標以期推動淮河流域的可持續發展。郭家禎等[21]從可持續發展出發，利用主成分分析法對太湖流域4個省(市)的水環境的17個指標進行了評價。但目前我國流域可持續性指標體系的研究缺少相應的政策支持，缺少動態對比，缺乏一整套完整的指標框架，也很少將公眾參與納入其中。

弗雷澤流域可持續性指標體系的設計對我國流域實現可持續性提供了重要的實踐意義和指導。

a.對于我國流域來說，開展可持續性指標體系的一個根本要求就是確保它能反映國家的水資源和環境政策，并與現行的管理政策相關。

b.流域可持續性指標體系中貫穿的一條主線就是利益相關者的參與和利益保證。除了設置像弗雷澤流域委員會這類非政府機構來加強政策指定和參與管理外，還要在指標層面上加入諸如共同的社會責任，社區參與流域管理等指標來定量地監測和評價普通公眾在流域向著可持續性的進程中所作的貢獻和努力。

c.要有一套完整的開發框架，能清晰地反映自然與環境，社會及經濟的相互作用和影響，基于弗雷澤流域的開發框架的優勢，我國流域可在課題基礎框架(Issue-based framework)和壓力-狀態-響應框架(PSR)的基礎上，建立綜合框架，整合兩個框架中的優缺點和互補性。

d.指標要能反映流域的自然和資源特征以及流域內居民對它的影響，并從整個流域生態系統的視角來開發指標，這樣才能更好地反映社會，經濟，環境之間的相互關系，不能割裂流域水文和生態系統的完整性。Nijkamp等[22]指出，可持續性的概念來自于生態系統動態學，指動態生態系統面臨演化發展的改變時，表現的一種持續狀態。因此，要以系統的觀點，從流域生態系統管理的視角來研發指標。魏曉華等[23]認為，從生態系統出發，一個有效的綜合流域管理模式可用以下方程式來表示:綜合流域生態系統管理模式=法律或政策+機構與決策+科學技術+合作機構+財政機制。這種綜合既考慮流域內生態，社會與經濟的相互作用，也考慮各部門之間或多學科之間的合作。

e.加強流域可持續發展管理問題的跨學科綜合研究，特別是加強與管理科學學科的交叉研究，由于流域可持續性是研究影響流域可持續發展中各要素相互影響相互作用的一門科學，而它又是綜合管理所追求的目標，既然涉及管理，就必然要結合管理科學來分析和研究問題，陳曉田[24]強調管理科學是一門跨自然科學、技術科學、工程科學、人文社會科學的綜合性交叉科學。管理科學的特色就是注重多學科的交叉，研究方法，科學規范，包括加強綜合集成方法的研究等。由于它主要不是探求管理的原理，而是依據科學的方法和客觀的事實來解決管理問題，所以在流域可持續性管理上可能會取得建設性的進展。

f.由于流域的復雜性，指標體系中會存在指標的單一指示性和指標間的重復指示作用，以及在流域管理過程中存在的不確定性等問題，可以通過模型檢驗和評價來不斷地修正潤色指標體系。當然，由于流域系統所涉及問題比較復雜，應以從定性到定量的綜合集成方法論作為指導，研究新的建模理論與方法能更全面、整體和有效地分析和研究流域的可持續發展[25]。模型模擬是流域管理定量化的有效手段[26]。我國流域可持續性指標體系的評價可聯合使用相關分析和管理科學中的數學模型來聯合評價指標體系的合理性和有效性。如評價指標的因果相關模型，投入產出模型以及管理科學中的數學模型，采用模擬的方式，通過建立數學模型來評價可供選擇的行動方案的優劣，借助于數學模型找出最優的實施方案和描述事物的現狀及發展規律[27]。

5 結語

通過對弗雷澤流域可持續性指標體系的研究表明，以可持續指標體系這種形式來衡量和評價流域在可持續性所取得的進展是有效和可行的，是動態監測流域尺度上社會、經濟、環境相互影響、相互作用的重要手段。但對于不同流域中具體指標的選擇和指標體系的架構還需要具體、細致、有針對性的研究。在建立指標的過程中，要以我國現行的政策和相關法律為指導，考慮流域的自然特征和資源特點，并基于流域生態系統的整體視角對指標進行開發和選擇，并結合管理科學進行跨學科的綜合交叉研究，通過使用管理科學中的數學模型來評價指標的可行性與相關性以及管理方案的優劣，建立大尺度范圍上的關注小數量的相關指標框架。

綜上所述，弗雷澤流域可持續性指標體系對我國從流域尺度上以可持續性為目標的管理模式提供了有意義的指導和借鑒依據，由于流域系統的復雜性，建立各流域的可持續性指標還有待做進一步的具體深入的研究和探討。

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