城鎮職工基本養老保險個人賬戶“空賬”問題研究
——以法制為視角

馬海麗

(華東師范大學公共管理學院，上海 200062)

城鎮職工基本養老保險個人賬戶“空賬”問題研究
——以法制為視角

馬海麗

(華東師范大學公共管理學院，上海 200062)

我國現行城鎮職工基本養老保險制度實行社會統籌與個人賬戶相結合的實施辦法。由于轉軌成本等歷史原因，從這一制度實施之日起，便存在著很多問題，尤其是個人賬戶“空賬”運行，已成為社會各界關注的焦點。本研究對養老保險個人賬戶“空賬”運行問題進行了闡述，并從現有法律法規等入手，對該問題進行定位，最后得出相關結論。

養老保險;個人賬戶;空賬;法律法規

自20世紀80年代中期以來，我國城鎮職工基本養老保險制度(以下簡稱基本養老保險制度)一直在進行改革。正是由于該制度在我國現行的城鎮職工基本養老保險制度三支柱中的第一支柱作用，關于基本養老保險制度的政策規定也不斷推陳出新。具有標志性意義的一項政策就是個人賬戶制度的引進。

一、法律法規對個人賬戶的相關規定

我國基本養老保險制度自采用實行社會統籌與個人賬戶相結合模式以來，個人賬戶“空賬”運行已暴露出諸多弊端，而根據我國已有的法律法規，個人賬戶“空賬”運行是不允許的。

(一)法律法規對個人賬戶建立與運行的規定

關于個人賬戶制度的引進，最早可追溯到1995年國務院頒布的《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》(以下稱1995年《通知》)，此后，國務院于1997年頒布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》(以下稱1997年《決定》)，勞動部辦公廳于1997年頒布《職工基本養老保險個人賬戶管理暫行辦法》(以下稱1997年《辦法》)，國務院于2000年頒布《關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》(以下稱2000年《通知》)，又于2005年出臺《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》(以下稱2005年《決定》)，這些政策文本將“統賬結合”模式逐步確立與完善，直到2011年我國《社會保險法》的出臺，該模式得以立法確立。

1．關于個人賬戶建立的規定

1995年《通知》指出，基本養老保險費用由企業和個人共同負擔，實行社會統籌與個人賬戶相結合;做好繳費記錄和個人賬戶等基礎工作，堅持專款專用原則，確保基金的安全并努力實現其保值增值。1997年《辦法》規定，個人賬戶用于記錄參加基本養老保險社會統籌的職工繳納的基本養老保險費和從企業繳費中劃轉記入的基本養老保險費，以及上述兩部分的利息金額。2005年《決定》指出，逐步做實個人賬戶，完善社會統籌與個人賬戶相結合的基本制度。2011年《社會保險法》第十一條作了明確規定，基本養老保險實行社會統籌與個人賬戶相結合，且個人賬戶不能提前支取。

2．關于個人賬戶繳費比例的規定

1995年《通知》指出，做好繳費記錄和個人賬戶等基礎工作，堅持專款專用原則，確保基金的安全并努力實現其保值增值。1997年《決定》指出，按本人繳費工資11%的數額為職工建立基本養老保險個人賬戶。2000年《通知》作出調整，個人賬戶規模由本人繳費工資的11%調整為8%，企業繳費部分不再劃入個人賬戶，全部納入社會統籌基金。2005年《決定》則在肯定上述法規的基礎上指出，從2006年1月1日起，個人賬戶的規模全部由個人繳費形成。

3．關于個人賬戶用途的規定

1997年《決定》指出，個人賬戶儲存額只用于職工養老，不得提前支取;職工調動時，個人賬戶全部隨同轉移;職工或退休人員死亡，個人賬戶中的個人繳費部分可以繼承;基本養老保險基金實行收支兩條線管理，要保證專款專用，嚴禁擠占挪用和揮霍浪費。之后頒布的1997年《辦法》中指出，個人賬戶的支付方法為，按統一的基本養老保險辦法辦理退休的職工，其基本養老金中的基礎養老金、過渡性養老金等由社會統籌基金支付;個人賬戶養老金由個人賬戶中支付。

4．關于個人賬戶獨立運作的規定

2000年《通知》明確指出，社會統籌基金與個人賬戶基金實行分別管理，社會統籌基金不能占用個人賬戶基金;個人賬戶基金由省級社會保險經辦機構統一管理，按國家規定存入銀行，全部用于購買國債，以實現保值增值。

(二)法律法規對個人賬戶規定的缺陷

梳理國家先后出臺的政策及法律文件，我們可以得出以下結論。

1．缺乏對個人賬戶保護的強制性規定

法律法規的缺口為個人賬戶“空賬”運行提供了條件。首先，1997年《決定》關于過渡性養老金的解決辦法，僅提出“從養老保險基金中解決”，這為日后挪用個人賬戶部分留下了可能性。其次，雖然多部法規對個人賬戶作出了“不能挪用，不得提前支取”的規定，但是對“挪用”或“提前支取”的行為卻沒有規定需承擔法律責任;而目前，個人賬戶被挪用于支付社會統籌部分養老金，顯然違反了支付方法中“各司其職”的規定。

2．缺乏對個人賬戶保值增值的具體規定

個人賬戶是參保人員為日后養老所做的一項“投資”，個人賬戶基金的保值增值與否關系著參保人員退休后能否保持原有的生活水平。我國個人賬戶“不能提前支取”，因此國家也理應承擔其保值增值的責任。雖然2000年《通知》中指出，個人賬戶基金“全部用于購買國債”，但個人賬戶作為我國基本養老保險制度的特殊組成部分，理應有一套完備的、具體的保值增值計劃，加上日后個人賬戶實際上完全是在“空賬”的狀態下運行，個人賬戶的依法保值增值更加無從談起。

3．缺乏對做實后的個人賬戶的保護性規定

政策方面的個人賬戶改革主要是圍繞個人賬戶的規模、籌資和待遇等方面進行的，雖頻繁改動，但對于個人賬戶的定位始終不明確。在政策實施中，還存在把“空賬”做實的問題。我國自2001年起逐步進行了個人賬戶做實的試點改革。2005年決定正式提出要“逐步做實個人賬戶，完善社會統籌與個人賬戶相結合的基本制度”。這些都表明了國家治理“空賬”運行的態度，但對于做實后的個人賬戶缺乏保護性的規定。因為規模龐大的個人賬戶一經做實，其保值增值將是一項極具挑戰性的任務，如果沒有翔實的、綜合的一整套保值增值方案規劃，那么個人賬戶即使做實也難以正常運作下去。

二、個人賬戶“空賬”運行實況與做實情況

目前，個人賬戶部分空賬數額觸目驚心。并且，自2001年遼寧省嘗試做實個人賬戶開始，在充分調查研究和總結相關試點省份經驗的基礎上，2005年《決定》也明確指出，逐步做實個人賬戶。

(一)個人賬戶“空賬”運行

個人賬戶“空賬”通常是指，參保人繳納到個人賬戶部分的養老保險費，雖能看到積累數額，實則全部被挪用至當前已退休人員社會統籌部分養老金的支付。

1．“空賬”的界定及形成原因

自我國基本養老保險實行社會統籌賬戶和個人賬戶相結合的模式以來，制度的轉型使社會產生了“老人”、“中人”兩類群體。“老人”是指改革前就已退休的職工，此類群體沒有個人賬戶，沿用現收現付的養老保險金支付方式;“中人”是指改革前參加工作而改革后逐步退休的職工，此類群體建立個人賬戶的時間較短，基金積累有限，其養老保險金由社會統籌、個人賬戶和過渡養老金三部分組成。

為了使“老、中”兩類群體的基本養老權益不因制度轉軌而中斷，按照1997年《職工基本養老保險個人賬戶管理暫行辦法》規定，應由社會統籌部分負責，如果基本養老保險基金出現支付不足，按《社會保險法》規定，也應由政府給予補貼，但我國一直采取直接挪用在職職工個人賬戶資金的方法，以保證這部分退休職工養老金的發放，造成在職職工的個人賬戶雖然賬面上顯示擁有一定的金額，但實際上幾乎成了“空賬”［1］。

2．“空賬”運行帶來的問題

首先，個人賬戶“空賬”運行不利于基本養老保險制度的可持續發展。據有關專家估算，我國養老保險個人賬戶“空賬”規模2004年為7 400億元，2009年達到1．3萬億元［2］，而且每年以1 000億元的規模遞增。如果解決不好個人賬戶“空賬”問題，將對個人賬戶基金的安全運營構成威脅，使改革后的養老保險制度無法實現既定的轉軌目標。

其次，個人賬戶“空賬”運行不利于公平性的體現。我國基本養老保險實行體制轉型時，對于轉軌成本這一不容忽視的問題并沒有設計一套可執行的專門方案，而是期望通過加大企業統籌費率的方式逐步將其消化［3］。這樣一來，現有企業和在職職工將會陷入“雙重負擔”的困境，即要求當代在職職工為社會統籌賬戶和個人賬戶籌集資金，同時負擔過去在現收現付制度下的“老人”的養老義務。顯然這是不公平的。

(二)個人賬戶做實情況

自2001年到2008年，我國做實個人賬戶的試點省份從1個擴展到了13個。

1．個人賬戶“做實”的界定

關于個人賬戶“實賬”，當前學術界并沒有給出明確的定義。比較公認的個人賬戶的“實賬”應該是指當個人賬戶需要變現資金時能及時變現，產權可以以金融資產甚至實物資產的形式存在(如銀行存款、股權或債權等)，并且這些資產應該是安全的，具有保值增值的能力［4］。那么，做實個人賬戶問題，實質是明晰個人賬戶對統籌基金的債權，并且要還清這筆債務，同時個人賬戶利用這筆資金投資于其他金融資產或實物資產，也就是解決個人賬戶資產以什么形式存在的問題。

2．個人賬戶做實實踐

我國于2001年從遼寧省開始建立養老保險做實個人賬戶試點，截至2008年底，擴展至吉林、黑龍江、天津、山西、上海、江蘇、浙江、山東、河南、湖北、湖南、新疆等13個省份(含直轄市、自治區)。

試點方案概括起來主要有兩種形式:一是“填缺口”，以遼寧省為代表，即全部做實個人賬戶，中央補貼金額直接用于發放統籌部分的缺口，以保證當期養老金的足額發放;二是“補賬戶”，以吉林和黑龍江兩省為代表，即先用個人賬戶基金保證當期養老金的發放，然后把中央補貼金額直接用于補充個人賬戶［5］。

自2007年以來，試點省份養老保險個人賬戶做實的效果統計見表1。

表1 試點省份養老保險個人賬戶做實效果

資料來源:2007年全國社會保險情況，2009—2010年度人力資源和社會保障事業發展統計公報，中華人民共和國人力資源和社會保障部網站。

根據表1可以得知，自2008年以來，做實的個人賬戶基金積累僅占基本養老保險基金結存總金額的12%左右。與龐大的個人賬戶“空賬”規模相比，做實工作的成效十分有限。

此外，由于個人賬戶積累時間長，數額大，且多年處于“空賬”運行狀態，加上老齡化的到來，不少地方財政困難等導致養老金支付缺口巨大，真正做實個人賬戶舉步維艱。以遼寧省為例，根據《2011中國養老金發展報告》披露的數據，若忽略財政補貼，只考慮征繳收入，2010年遼寧的基本養老保險資金缺口在146．5億元［6］。由于老齡化趨勢的加重，每年養老金支付基數的增加，再無個人賬戶資金的支援，統籌基金部分缺口越來越大。一方面中央的補貼為定額補貼，地方財政壓力巨大;另一方面，已經做實的個人賬戶資金卻無處投資。不得已，遼寧省又開始“借支”個人賬戶資金，以填補統籌基金缺口，由此出現了個人賬戶“二次空賬”。這實際上等于做實個人賬戶的失敗。

三、完善我國個人賬戶制度的建議

解決目前的個人賬戶“空賬”運行狀態，并完善我國“統賬結合”的模式，可嘗試從三方面入手。

(一)加強關于個人賬戶的專門立法

立法先行是許多國家成功建設社會保障制度的經驗。我國現在已經頒布了規范社會保障制度運行的《社會保險法》，但該法對于參保者個人賬戶權益的保護力度卻十分薄弱。前文已論述，無法可依、責任缺失是個人賬戶被挪用的根本原因。針對個人賬戶在我國基本養老保險制度的特殊地位，應該通過法律或專項法規使之明確化。

1．在法律法規中應明晰并強化個人賬戶的產權

養老保險個人賬戶是一種帶有強制性的儲蓄，完全由個人繳費形成，因此個人賬戶的積累資金本質上屬于參保人的私人財產，其產權當屬個人，任何部門和單位都不能挪用，否則就應受到法律的懲罰。建議相關法律中不僅應明確規定個人賬戶基金的性質，而且應對擠占挪用個人賬戶的行為規定相應制裁、懲罰措施，將法律作為確保個人賬戶基金安全完整的有力武器。

2．嚴格遵守已有的法律法規

法律法規作為強制性、權威性的象征，其頒布的目的就在于指導和約束我們的行為，使其規范化、有益化。比較突出的有兩點。

首先，嚴格遵守個人賬戶獨立運作的規定。從1995年到2011年頒布的各項法規及法律文件，對個人賬戶作出了多項強制性規定，其中“個人賬戶不能挪作他用”、“社會統籌基金不能占用個人賬戶基金”等硬性規定也被強調多次。因此，嚴格遵守這些規定，制止目前的個人賬戶“空賬”運行行為，才能將已有的法律法規的價值充分體現出來。

其次，貫徹執行“基本養老保險基金出現支付不足時，政府給予補貼”的政策。一方面是政策有上述規定，另一方面是現實中，我國社會保險繳費比例超過了世界絕大多數國家［7］，在這種情況下，由政府來承擔轉軌成本的支付責任，通過財政手段來償付隱形債務問題是一種非常必要的手段。2009年我國財政對社會保障的補貼合計為1 771億元，其中中央財政1 326億元(2009年全國社會保障基金理事會公告)。考慮到世界上主要國家平均財政預算的20%都用于社會保障事業，我國政府的財政投入還有較大的上升余地［8］。

(二)逐步做實養老保險個人賬戶

目前在我國，做實個人賬戶是可行的，前提是要制定一套翔實的、合理的、分步驟的規劃。

1．做實基本養老保險個人賬戶具有經濟可行性

在理論上，初步測算結果表明，如果采用國家財政補充方式來做實個人賬戶，完全具有可行性:這樣的補充資金額度，不會對財政運行帶來不利影響［9］(見表2)。而在實踐上，我國已有13個省份進行了個人賬戶做實實踐，雖然成效有限，但其取得的成就與積累的經驗是非常明顯的。

表2 養老保險個人賬戶做實所需財政補充金額

數據來源:1．2006年全國財政決算．中華人民共和國財政部網站;2．褚福靈［9］。

2．分步驟逐步做實個人賬戶

目前，對做實個人賬戶存在不少爭論，主要有六種觀點:凍結個人賬戶［10］;建立名義個人賬戶［11］;逐步做實個人賬戶［12］;立即做實個人賬戶［13］。綜合本研究觀點，由于我國養老保險個人賬戶已有“空賬”規模巨大，如果政府一次性補充完整，勢必會給財政造成巨大負擔，因此采取“漸進式”做實個人賬戶是比較合適的方式。具體方法就是分時間或分群體逐步進行，如選擇2001年和2007年作為時間切分點，對于2001年以前的個人賬戶“空賬”部分不再做實，對于2007年以后的個人賬戶則嚴格做實到個人，對于2001年至2007年間的個人賬戶“空賬”部分進行重點做實，政府根據各地區經濟發展現狀給予適當的補貼，對于東部等較發達地區可由省級政府進行補貼，對中西部等經濟欠發達地區可由中央政府和省級政府分比例補貼。

(三)做好個人賬戶基金保值增值工作

個人賬戶做實以后，將會有巨額的基金積累，那么這部分老百姓的“養命錢”如何進行保值增值，則會成為重中之重。由于社會保險基金的特殊性，如何處理其安全性與收益性的關系是一道難題。近些年來由于CPI漲幅升高，銀行利率長期偏低，養老金實際上處于虧損狀態，以往的購買國債等投資方式固然安全性高，但已無法改變養老金的實際虧損現狀，為此探尋新的投資途徑則提上日程。進入2012年，關于養老金入市的問題一直備受矚目，3月下旬，該問題塵埃落定。全國社保基金理事會近日發布消息稱，經國務院批準，社保基金理事會受廣東省政府委托，投資運營廣東城鎮職工基本養老保險結存資金1 000億元，此舉在全國尚屬首次［14］。在一些資本市場較成熟的發達國家，養老金入市屬于通行做法，而在我國難免會發生異化。

一方面積累的養老金虧空嚴重，另一方面養老金入市面臨巨大風險，在這樣的情況下，首先要堅持立法先行，制定與出臺有關養老金入市的法律法規，對養老金的投資方向、投資主體，以及有關責任歸屬與追究等問題作出明確規定并嚴格執行。其次加大對證券市場的監管力度，打擊市場操縱、內幕交易等行為，建立更加透明與成熟的證券市場，將入市風險降低到最小程度。

四、結束語

人力資源和社會保障事業發展“十二五”規劃綱要中指出，要完善城鎮職工養老保險制度，進一步做實基本養老保險個人賬戶。由此看來，切實解決個人賬戶“空賬”問題不僅是現有法律法規的要求，也是我國養老保險事業發展的方向，更是我國養老保險制度實現真正轉軌的關鍵。因此，找到“空賬”問題產生的根源——解決轉軌成本問題，并積累已有的試點經驗，逐步做實個人賬戶，不僅是對民眾權益的尊重，也是對政府形象的維護。

［1］王芳．關于解決養老保險個人賬戶“空賬”問題的思考［J］．南京人口管理干部學院學報，2011(2):65．

［2］楊華云．養老金空賬規模約為1．3萬億［N］．新京報，2010－07－14(4)．

［3］宋曉梧．解決隱性債務問題，深化養老保險體制改革［N］．中國經濟時報，2000－05－09(5)．

［4］龔秀全．我國城鎮基本養老保險個人賬戶定位剖析［J］．市場與人口分析，2007(6):38．

［5］龍朝陽．中國公共養老金制度模式研究［M］．北京:知識產權出版社，2009:86－88．

［6］藍方．地方政府或成養老金入市障礙［EB/OL］．(2012－02 －12)．http://china．caixin．com/2012 －02 －12/100355611．html．

［7］肖余恨．“社保繳費比例世界最高”之憾［N］．新京報，2010－03－12(4)．

［8］謝和均．我國養老保險個人賬戶基金現狀分析及對策建議［J］．經濟問題探索，2011(3):144．

［9］褚福靈．做實基本養老保險個人賬戶的理論與實踐［J］．新視野，2010(5):28．

［10］莫泰基．個人賬戶與養老保障的功能剖析［J］．社會保障制度，2001(2)．

［11］威廉姆森，孫策，張松，等．中國養老保險制度改革從FDC層次向NDC層次轉換［J］．經濟社會體制比較，2004(3):71．

［12］國家計委．國民經濟和社會發展第十個五年計劃人口、就業和社會保障重點專項規劃［J］．社會保障制度，2001(11)．

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［14］魏文彪．應立法規范養老金入市［N］．中華工商時報，2012－3－26(7)．

(責任編輯 周江川)

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A

1007－7111(2012)06－0021－04

2012－04－15

馬海麗(1989—)，女，碩士研究生，研究方向:社會保障管理。