促進中國頁巖氣開發的政策探討

廖永遠 羅東坤 袁杰輝

中國石油大學（北京）

促進中國頁巖氣開發的政策探討

廖永遠 羅東坤 袁杰輝

中國石油大學（北京）

盡管我國頁巖氣開發已經起步，但效益不高，產業發展較緩慢。其制約因素主要如下：①積極有效的扶持政策缺乏；②地質條件復雜；③資源基數不清；④核心技術不足；⑤市場監管不到位；⑥管網設施欠發達。為此，在對照美國頁巖氣開發經驗、參照國內煤層氣開發實踐的前提下，分析和探討了加速我國頁巖氣開發相關政策，提出了投融資優惠、科研支持、財稅優惠、環境監管等方面的政策建議：①通過政府直接撥款、提供貸款（擔保）、鼓勵民間資本進入等方式為頁巖氣開發利用提供投融資優惠；②增設頁巖氣開發國家重大專項、加強國家能源頁巖氣研發中心及其他頁巖氣重點實驗室建設、設立包括頁巖氣在內的非常規油氣研究基金，以及加強對外合作研究等，加大對頁巖氣開發的科研支持力度；③現階段我國頁巖氣開采免征礦產資源補償費和資源稅，頁巖氣對外合作開采所得稅施行“二免三減半”政策，給予頁巖氣開發企業資源耗竭津貼；④考慮頁巖氣開發可能產生的環境影響，參照國外成熟經驗，制定相應的法律法規，實現有效的環境監管，將頁巖氣開發過程中可能產生的環境影響控制在最低限度；⑤開展頁巖氣資源調查與評價，搞清楚資源分布、地質特征、開發特點與工藝技術需求、經濟性及可采資源量，從而為產業發展提供可靠的資源數據。此外，還應加強對頁巖氣定價、市場準入、管網設施建設等方面的支撐力度。

中國 頁巖氣開發 能源政策 非常規天然氣 投融資優惠 科研支持 財稅優惠 環境監管

作為常規油氣資源重要補充的頁巖氣已成為全球非常規油氣開發的新亮點，也是當前我國的一大前沿熱點。據初步估算，我國頁巖氣可采資源量約為25× 1012m3［1］。我國頁巖氣資源十分豐富，加之良好的技術基礎、商業化條件，如假以配套的支撐政策，頁巖氣商業化進程必將大為加快，頁巖氣將成為新的產業增長點，市場前景廣闊。

1 中國頁巖氣開發的重要意義

我國頁巖氣開發潛力巨大，加快頁巖氣開發，對于保障國家能源安全、改善能源結構、提高人民生活水平、帶動經濟社會發展、保護環境等都具有十分重要的意義。

1.1 保障國家能源安全

近年來，我國天然氣工業獲得快速發展，2011年我國天然氣產量達到1 019×108m3，同比增長7.9%［2］。《天然氣“十二五”規劃》預計：2015年我國的天然氣消費量將達到2 600×108m3，國內產氣量為1 700×108m3、凈進口氣量為900×108m3。由此看來，隨著我國天然氣需求量的快速增長，天然氣供需缺口有可能將逐漸擴大。2011年我國石油對外依存度為56.7%［3］，2020年將達到67%，甚至可能更高。

美國通過發展包括頁巖氣在內的非常規油氣資源已大大降低其能源對外依存度，甚至“能源獨立”，成功地保障了其國家能源安全。同理，加快我國頁巖氣開發，可以增加供給，有效緩解供需矛盾，有力保障我國的國家能源安全。

1.2 改善能源結構與提高人民生活水平

2011年我國生產原煤35.2×108t，原油2.03× 108t。原煤產量約占一次能源生產總量的78.6%，天然氣產量僅為一次能源生產總量的4.4%；而天然氣消費量占一次能源消費的比例也僅為4.9%，遠低于世界平均水平（23.7%），更低于美國的27.2%。2011年我國能源消費增幅為11.2%，消耗全球約48.2%的煤、12.9%的石油、4.6%的天然氣，僅創造約1／5的GDP［4］。

頁巖氣是清潔、高效的能源資源和化工原料，加快我國頁巖氣產業化開發利用步伐，有助于改善能源結構、提高人民生活質量與生活水平。

1.3 帶動經濟社會發展

我國南方頁巖氣勘探開發有利區多位于像長寧、威遠這樣的丘陵—低山地區，交通不便，管網欠發達。頁巖氣大規模的開采需要建設集氣站、集中處理站、壓氣站等地面工程設施，外運還需要建設管道、公路、鐵路等設施。作為一項重大能源基礎產業，頁巖氣開發利用可以拉動相關行業和領域的發展，降低能源成本與提高產業競爭力，增加就業機會、勞動收入、GDP和稅收等［5］，帶動地方、區域乃至全國經濟社會發展。

1.4 促進環境保護

頁巖氣主要成分與常規天然氣基本相同，與同為化石燃料的煤炭、石油燃燒相比，相同能耗時頁巖氣排放污染物量比煤炭、石油要低得多（表1）［6］。比如將頁巖氣用于發電，若按年消耗量65×108m3計算，可比煤炭減少排放二氧化碳1 400×104t、二氧化硫11.5 ×104t、氮氧化物4.3×104t、煙塵5.8×104t。作為低碳能源，大力開發頁巖氣資源，可減少有害氣體排放量，保護環境。

表1 天然氣、石油、煤炭燃燒時排污量比值表

此外，頁巖氣開發還將帶動邊際油氣資源開發的理論與技術進步，并通過技術轉移帶動其他非常規油氣資源的開發。

2 中國頁巖氣開發現狀及制約因素

2.1 我國頁巖氣開發現狀

目前我國已經在頁巖氣開發實驗區鉆井62口，其中24口井獲得工業氣流。我國有長寧—威遠（中石油）、昭通（中石油）、富順—永川（中石油—殼牌）、延長（延長石油）、渝東南（重慶市政府）、涪陵（中石化）等頁巖氣開發示范區。截至2012年3月22日，中國石油西南油氣田公司威遠頁巖氣示范區已產氣580×104m3，其中440×104m3實現了商用。如今，中國石油西南油氣田公司長寧頁巖氣示范區也開始供氣。預計到今年底，中國石化江漢油田涪陵頁巖氣示范區產能建設將達到3×108～5×108m3。但當前頁巖氣井產量普遍偏低，加上投資巨大，往往效益低下，不利于頁巖氣產業化發展。

2.2 我國頁巖氣開發制約因素

美國頁巖氣產業快速發展的主要原因是積極有效的扶持政策、先進的技術與服務、開放的競爭環境、健全的市場監管、發達的管網設施［7］。較之于美國，目前我國頁巖氣開發面臨的制約因素主要如下：

1）積極有效的政策缺乏。美國積極有效的政策扶持，極大地推動了其頁巖氣產業的發展。我國也已出臺了煤層氣與某些低品位油氣資源的一系列優惠政策，但同為低品位資源的頁巖氣目前仍缺乏積極有效的政策支撐。

2）地質條件復雜。我國頁巖氣地質條件比美國復雜得多，尤其是我國有利的海相頁巖埋藏更深，加之地形復雜、人口密集和水資源缺乏，限制了頁巖氣產業的發展速度。

3）資源基數不清。當前，有不少單位或機構對我國頁巖氣資源潛力進行了估算與預測，但這些頁巖氣資源量大小相差巨大，究其原因，主要是缺乏頁巖氣開發實踐數據與資料的支撐。

4）核心技術不足。經過近幾年的技術研發，我國已經初步掌握了頁巖氣開發的基本技術，但這些技術遠不足以滿足我國頁巖氣開發的需要，尤其是缺乏針對我國頁巖氣資源地質特點的資源評價、水平井鉆井、多段壓裂、裂縫綜合監測等關鍵核心技術。

5）市場監管不到位。頁巖氣是我國一種新的獨立礦種，其產業發展剛剛起步，相應的監管機制還不到位，而良好的市場監管對頁巖氣開發極其重要，缺乏有效監管會制約頁巖氣產業的可持續發展。

6）管網設施欠發達。美國管網設施發達且實施第三方準入，大大降低了頁巖氣開發利用的成本。我國目前天然氣管道總長度約為5×104km，而美國則達50×104km［8］。隨著我國頁巖氣開發進程的加快，管網設施欠發達的問題將凸顯為阻礙頁巖氣產業化發展的瓶頸之一。

3 美國頁巖氣開發扶持政策

美國頁巖氣開發的巨大成功，很大程度上得益于美國政府對頁巖氣產業發展的扶持政策，其扶持政策主要體現在財稅優惠、投融資優惠、科研支持等方面。

3.1 財稅優惠政策

1980—2002年，美國頁巖氣開發企業享受稅收補貼政策，額度約為人民幣0.35元／m3［9］，這一優惠政策持續長達23年之久。之后，2006—2010年稅收補貼額度調整為0.15元／m3［10］。另外，還對包括頁巖氣在內的所有油氣開發實施了主要包括無形鉆井成本費用化、有形鉆井成本資本化、資源耗竭補貼等的稅收優惠政策。而得克薩斯州自20世紀90年代初以來，對頁巖氣開發不征收生產稅，并且還有其他稅收優惠。這些財稅優惠政策大幅度降低了開發成本，刺激了油氣生產商開發頁巖氣的積極性，促進了美國頁巖氣產業的迅速發展。

3.2 投融資優惠政策

美國幫助頁巖氣項目獲得投融資的方式主要有財政撥款、提供貸款、貸款擔保等資助形式，比如聯邦政府先向州政府或地方機構撥款、再由其向企業直接撥款，給管道建設提供貸款擔保，為企業提供貸款用于購買土地、房屋、設備等。美國各級政府都設立了許多項目來資助總體經濟發展、能源開發、環境保護、小企業發展以及農業地區開發，其中部分項目適用于開發包括頁巖氣在內的非常規油氣資源［11］。這些投融資優惠政策有效地推動了頁巖氣開發利用項目實施，使得美國頁巖氣開發項目具有了較好的經濟吸引力。

3.3 科研支持政策

20世紀70年代，美國政府開始設立專項資金用于頁巖氣開發基礎研究和關鍵技術攻關。從20世紀80年代開始，美國先后投入60多億美元進行包括頁巖氣在內的非常規油氣開發，其中用于培訓和研究的費用約為20億美元。到20世紀90年代后期，還專門設立了非常規油氣資源研究基金。美國《2005能源政策法案》規定，10年內每年投入研究基金1 620萬美元用于包括頁巖氣在內的非常規天然氣項目研究［12］。正是有賴于如此強大的科研支持，美國頁巖氣產業才具備了快速發展的技術條件。

4 中國頁巖氣開發政策探討

頁巖氣屬于非常規低品位油氣資源，在早期發展階段投資巨大、效益低、回收周期長、風險高，極其需要積極有效的政策支撐，才能使得頁巖氣開發“有利可圖”，從而使我國頁巖氣產業健康、快速發展。

4.1 投融資優惠

頁巖氣這一項新興產業在發展初期不可避免地會產生巨大的投融資需求，需要政府制定優惠的投融資政策給予扶持。當前我國擬建立頁巖氣開發新機制，以加快引入有實力企業參與頁巖氣開發的步伐，推進投資主體多元化。由于頁巖氣開發的特殊性，無論是原先的石油公司還是新加入的開發企業，都有可能會遇到投融資困難。所以，可以通過政府直接撥款、提供貸款（擔保）、鼓勵民間資本進入等方式為頁巖氣開發利用提供投融資優惠，以加快我國頁巖氣資源的開發步伐。

4.2 科研支持

近些年，美國頁巖氣產業發展駛入快車道，除了得益于國家政策扶持、競爭環境開放、管網設施發達、天然氣市場需求量增長等因素以外，技術進步也是推動美國頁巖氣產業快速發展的關鍵因素，其中鉆完井與增產技術的進步，尤其是水平井鉆井、水力壓裂、微地震與裂縫綜合監測等技術的突破與廣泛運用起到了極為重要的作用。因此，應該增設頁巖氣開發國家重大專項、加強國家能源頁巖氣研發中心及其他頁巖氣重點實驗室建設、設立包括頁巖氣在內的非常規油氣研究基金，以及加強對外合作研究等，加大對頁巖氣開發的科研支持力度，形成與我國頁巖氣地質條件匹配的開發技術，為我國頁巖氣開發奠定技術基礎。

4.3 財稅優惠

4.3.1 稅費優惠

4.3.1.1 資源稅費

減免礦區使用費是許多外國政府扶持石油工業發展的主要手段之一，參考我國煤層氣產業發展的政策措施，應在現階段我國頁巖氣開采免征礦產資源補償費和資源稅。

4.3.1.2 增值稅、企業所得稅

參照我國煤層氣開發扶持政策，對頁巖氣開發也應實行增值稅先征后退政策，先征后退稅款由企業專項用于頁巖氣開發技術的研究和擴大再生產；在頁巖氣產業發展現階段，暫不征收或減征頁巖氣開發企業所得稅；同時，參照煤層氣對外合作政策，頁巖氣對外合作開采所得稅施行“二免三減半”政策——前兩年免征，第三年減半征收。

4.3.1.3 資源耗竭津貼

鑒于油氣資源的耗竭性及其投資的高風險性，美國允許石油公司在每個納稅年度將應稅收入的15%～25%申請為資源耗竭津貼［13］，用于激勵石油公司尋找新的油氣資源，以替代正在耗竭的儲量。這一點，在我國油氣資源開采稅制中雖沒有相關實踐，但根據頁巖氣開發產量迅速遞減、需要快速補充儲量的特性，可以考慮給予頁巖氣開發企業資源耗竭津貼，以鼓勵其從事頁巖氣開發的積極性。

另外，類似于煤層氣開發，頁巖氣開發也應享受減免探礦權與采礦權使用費、免征關稅、加速折舊等鼓勵政策。

4.3.2 財政補貼

頁巖氣開發的社會效益主要體現在為我國保障能源安全、減排溫室氣體、拉動經濟增長、促進就業等方面，可以將其作為評估財政補貼力度的依據，為制定鼓勵頁巖氣開發財政補貼政策提供參考。

頁巖氣長期穩定規模化開發最直接的貢獻是相當于增加了國內原油供給量，減少了原油進口量，有助于縮減國家戰略石油儲備規模，從而節約儲備成本。節約的儲備成本可視為減少的能源安全方面投入，將其視為頁巖氣開發利用產生的能源安全效益。

頁巖氣開發可以改善我國能源消費結構，降低煤炭等非清潔能源的消耗量。頁巖氣資源的大規模開發，對我國溫室氣體減排的貢獻主要體現在其替代煤炭燃燒減排的二氧化碳、甲烷、氮氧化物，根據CDM機制的定價原則，可以計算出頁巖氣開發產生的減排效益［14］。

除此之外，頁巖氣開發能夠產生拉動相關產業發展和促進就業等社會效益。這也是給予財政補貼的原因。按照財政補貼不能超過其產生社會效益的原則可計算出補貼上限，從而為頁巖氣開發財政補貼提供依據。

4.4 環境監管

困擾頁巖氣開發的重大關鍵問題之一是可能產生的環境影響。在美國開發包括頁巖氣在內的油氣資源，是由一組復雜的聯邦、州和地方法律監管。聯邦法律主要包括《清潔水法案》《安全飲用水法案》《清潔空氣法案》《國家環境政策法案》，近來還頒布了首個控制頁巖氣開發環境污染的法規［15］；州和地方各具特色的規章制度進一步規范了頁巖氣的開發。為了我國頁巖氣產業的健康發展，應考慮頁巖氣開發可能產生的環境影響，參照國外成熟經驗，制定相應的法律法規，實現對頁巖氣開發有效的環境監管，將頁巖氣開發過程中可能產生的環境影響控制在最低限度。

4.5 夯實資源基礎，制定發展戰略

美國估計的未探明頁巖氣技術可采資源量（TRR）由23.4×1012m3下調至13.6×1012m3，降幅高達42%，很大程度上是因其最大的Marcellus產區技術可采量下降了66%。此次下調是在美國能源信息署（EIA）通過Marcellus頁巖氣開采活動增加而掌握更詳細數據后做出的，EIA和美國地質調查局（USGS）都將相應數據進行了重大修正［16］。可見，我國也需要更為深入和科學地開展頁巖氣資源調查與評價，搞清楚資源分布、地質特征、開發特點與工藝技術需求、經濟性及可采資源量，從而為產業發展提供可靠的資源數據。在此基礎上，制定以資源為基礎、市場為條件、技術為保障、實現社會經濟效益為目標的頁巖氣產業發展戰略，以期對全國頁巖氣開發活動進行有效引導和綜合布局，保障我國頁巖氣資源科學有序地開發。

此外，鑒于美國頁巖氣的發展經驗，我國還應加強對頁巖氣定價、市場準入、管網設施建設等方面的支撐力度［17－25］。

5 結論

1）我國頁巖氣資源十分豐富，其開發潛力巨大，開發頁巖氣有利于我國保障國家能源安全、改善能源結構、提高人民生活水平、帶動經濟社會發展、保護環境等。

2）盡管我國頁巖氣開發已經起步，但效益不高，產業發展較緩慢。對比美國，我國頁巖氣開發在許多方面還存在著制約，開發政策是關鍵因素之一。美國頁巖氣開發的巨大成功，在很大程度上得益于政府在頁巖氣開發過程中積極有效的政策扶持。為加快我國頁巖氣資源開發步伐，應在投融資、科學研究、財稅等方面給予支持，同時為了使這個產業健康可持續發展，要建立健全與之相關的法律法規，尤其是加強對環境的保護與監管。

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A discussion on the relevant policies of stimulating the shale gas development in China

Liao Yongyuan，Luo Dongkun，Yuan Jiehui
（China University of Petroleum，Beijing 100083，China）

NATUR.GAS IND.VOLUME 32，ISSUE 10，pp.1－5，10／25／2012.（ISSN 1000－0976；In Chinese）

Although coming to its initial stage in China，shale gas industry，seemingly profitless，is developing slowly.The restricting factors include the lack of positive and effective supporting policies，the complexity of geological conditions，the uncertainty of resource base，deficiency of key technologies，the insufficient market supervision，and under－development of pipeline facilities.In view of this，comparing with the experience of the U.S.shale gas development，and referring to the coalbed methane gas production practices in China，we analyze and discuss the relevant policies of stimulating the shale gas recovery and production in China and present the following proposals in aspects of investing and financing preference，science research support，tax preference，environment supervision，etc.（1）Many flexible investing and financing ways should be encouraged such as the government＇s financial allocation，official loans（assurance），the utilization of private capital，and so on.（2）Science research support should be achieved by more specialized projects，the related research centers and key laboratories to be strengthened，and research funds and overseas cooperative projects to be encouraged.（3）Mineral resources compensation fees and resource tax will be free for domestic shale gas operators；moreover，other preferential policies will be implemented for international shale gas projects；and resource depletion allowance will be given to those shale gas operators.（4）With any possible influencing factors on the environment fully considered，corresponding laws and regulations should be formulated by reference to the successful experience from foreign countries；effective environment supervision should be enacted to mitigate any potential risk in the surrounding environment to lowest degree.（5）Reliable shale gas resource data should be achieved by carrying out resource survey and assessment to get a better understanding of resource distribution，geological features，development characteristics，requirement of techniques and technologies，cost－effectiveness，and the recoverable resource reserves.Besides，more support should be given in terms of shale gas pricing，market access mechanism，and pipeline facilities，etc.

China，shale gas development，energy policy，unconventional natural gas，investing and financing，tax preference，environment supervision

廖永遠等.促進中國頁巖氣開發的政策探討.天然氣工業，2012，32（10）：1－5.

10.3787／j.issn.1000－0976.2012.10.001

國家科技重大專項“頁巖氣開發經濟評價研究”（編號：2011ZX05018－005－01）。

廖永遠，1962年生，中國石油大學（北京）博士研究生，研究方向為石油戰略管理。地址：（102249）北京市昌平區府學路18號。E－mail：lyy992012＠sina.com

2012－09－30 編輯 居維清）

DOI：10.3787／j.issn.1000－0976.2012.10.001

Liao Yongyuan，professor－level senior engineer，is now Deputy Generator Director of CNPC.He is also a member of the 7thNGI Editorial Board.

Add：No.9，North Dongzhimen Street，Dongcheng District，Beijing 100007，P.R.China