美國構建軍民技術融合系統的經驗及啟示

文/寇 偉

隨著科技日新月異的發展，民用技術和軍事技術之間的界線越來越模糊，民用領域的高新技術基本上都可以用于軍事目的，而高新技術中的信息技術更是具有高度的軍民兩用性，軍民技術融合發展對促進我國戰略性產業發展和產業升級起到了積極推動作用，同時也將為武器裝備發展提供強有力的技術支撐。據報道，美國商務部和國防部同時列出的關鍵技術中，有80%是相通的，而俄羅斯的這一比例也達到了70%以上。據國外專家估計，美、英、法、德、日等世界主要發達國家發展信息化武器裝備所需要的高新技術，80%—90%來自地方企業，10%—20%來自軍方的科研院所。雖然我國軍民技術的融合度在近幾年有大幅度的提升，但與以美國為代表的先進技術國家相比還有很大的差距。為了更好地推進我國軍民技術融合系統的構建和發展，有必要對美國的軍民技術融合的基本做法、特點進行較為全面的比較分析，以從中得到啟示并借鑒之。

發展軍民技術融合的起因及背景

美國大力發展軍民兩用技術具有明顯的應對軍費開支削減的背景。二次大戰后，美國和前蘇聯為了爭奪世界霸主的地位，以高昂的代價進行擴軍備戰，軍事工業發展到極其龐大的程度，特別是美國的“星球大戰”計劃和前蘇聯的“空間防御計劃”帶來的經濟負擔十分沉重，并且使其在世界上的經濟和科技優勢地位受到沖擊，從而不得不考慮裁減軍費，同時解決軍事工業軍轉民問題。隨著前蘇聯解體，世界格局發生了巨大變化，美國也由此改變國防戰略：支持政府各研究機構同工業界合作，大力發展軍民兩用技術，推動軍用技術商業化，促進美國經濟增長，同時保護美國的國防工業基礎，在武器采購中大量采用民用技術，以降低采購費，加速武器發展；要求新的軍事技術的研究，從一開始就要同時考慮到它的民用可能性，就是說要著重發展既能軍用又能民用的兩用技術。可以看出，美國國防轉軌戰略的核心是大力發展軍民兩用技術。

實際上，導致美國加速實施軍民技術融合戰略的根本原因，一方面是隨著冷戰的結束，美國國防任務產生了根本性改變，國防開支銳減，無力維持原有的龐大的國防科技工業基礎；另一方面是諸如計算機、半導體、通信、先進材料和先進制造技術等許多對工業至關重要的高新技術的開發，已主要由民用市場所驅動。因此，加強軍民兩用技術的開發和開展雙向技術轉移，不單純是要在經費緊張的前提下滿足國防建設發展的需要，而民用技術的超前發展亦成為其實施的必要條件。可以說，美國大力實施軍民技術融合這一重大改革舉措的外因是經費不足壓力，而內因則是民間超前發展的技術動力。

現階段我國提出軍民技術融合、強調發展兩用技術的動因，雖然也包含有降低研發費用等經濟因素，但主要還是要通過構建完善的軍民技術融合系統，形成發達的軍民兩用技術基礎，突破眾多的技術瓶頸，來增強我國武器的自主開發和創新能力，促進我國戰略性產業發展和產業結構優化升級，進一步增強國防實力和提高經濟競爭力。

制訂促進軍民技術融合的政策措施

冷戰結束以后，美國制定的國防和國家安全發展戰略，確立了軍民技術融合一體化發展的模式。這個模式是把國防科技工業基礎同更大的民用科技工業基礎結合起來，組成一個統一的國家科技工業基礎，其實質是通過國家政策措施的調整，實現國防科技和民用科技的資源共享與雙向轉移，促進國防建設與經濟發展的良性互動。

為了落實通過軍民技術融合一體化模式，美國政府主要通過政策導向促進充分利用先進的民用技術來發展國防工業。首先是在1993年就宣布了“國防轉軌戰略”，其核心就是大力發展軍民兩用技術。1995年2月，美國國防部又發表《兩用技術：一種為獲得經濟上能承受得起的前沿技術的國防戰略》，指出“兩用技術戰略是國防部再投資戰略的一個關鍵組成部分”；還指出“兩用技術戰略將使國防部能用民用工業產品開發的快節奏和市場推動的高效率來滿足軍事需求”，以達到縮短武器研制周期并加速技術進步在軍事中的應用，降低獲得前沿技術的成本和使國防部具有快速反應能力的三個目的。又在1995年10月美國公布的《國家安全戰略》中，把發展兩用技術作為保持軍事技術優勢、振興美國經濟和增強其國際競爭能力的重要措施。同時，美國相繼出臺了一系列更具體的法規、政策和配套措施，重點鼓勵軍民高新技術兩用產業的發展。20世紀90年代，美國在《國防轉軌戰略》中提出“建立既滿足軍事需求，又滿足商業需求的國家技術與工業基礎”的軍民融合政策，并通過《國防授權法》和制定的《聯邦采辦改革法》等重要法案，明確規定必須鼓勵采辦民用企業的技術和產品，并要求逐步建立一個“無縫”的國家科技工業基礎。國防部還依據國會通過的法案，先后出臺了《采辦改革：變革的命令》、《兩用技術：一種為獲得經濟上能承受得起的前沿技術的國防戰略》等一系列采辦政策和文件。國會則通過《聯邦采購精簡化法案》，使國防部和其他政府機構能更便捷、更自由地購買商業技術、產品和服務。20世紀初美國制定的《國防工業基礎轉型路線圖》，進一步提出構建“基于能力的國防工業基礎”的戰略思想。在新修訂的《國防生產法》中，進一步將資助政策的重點轉向兩用型軍事和經濟計劃。

雖然我國在軍民融合發展上也探索出了一套基本的模式，在發展兩用技術上也取得了一定的成績，部分相關部門已經出臺了一批有關軍民融合的法規、規章或政策性文件，但多數法規文件的層次較低，有的還相互沖突矛盾，效能有限。只有從國家戰略的高度出發把軍民融合式發展放到更高的位置，制定相應的配套政策和強有力的措施，對軍民兩用技術產業在稅收、人才、金融、市場、工業產權、進出口等各個方面予以支持，為軍民兩用技術發展創造良好的政策環境，才能在軍民技術融合上取得重大突破。

強化軍民研發體系與技術標準的融合

冷戰時期的美國國防工業企業是一個相對獨立的封閉式生產體系，不但管理過于龐雜煩瑣而使成本上升、周期很長，而且還形成了一道將國防科技工業與民用科技工業隔離起來的“壁壘”，妨礙了軍民技術的雙向轉移，從而使國防工業基礎日趨削弱。冷戰后提出通過“軍民一體化”將分離的“國防科技工業基礎”與更大的“民用科技工業基礎”緊密結合，形成統一的“國家科技工業基礎”，使約占現有國防科技工業基礎75%的軍用品盡量采用民品或利用同一設備、設施、規范和標準。其采取的重要舉措就是改革軍用標準和規范，盡量采用民用標準和規范。美國在1994年的《軍用規范精簡方案》中，國防部對長期執行的31000 個軍用規范進行了重大調整，廢除了4000余項軍用規范（含單篇規范）和300余項軍用標準；采納了1784 項民用標準（非政府標準），大大提高了民用標準、性能規范在國防部標準化文件中的比例。通過多年的努力，軍民用標準之間的融合取得了較大進展，打破了軍用標準體系獨立封閉的格局，在節省經費、提高效益等方面取得了明顯成效。

高新技術產業是高技術、高投入、高成長、高效益和高風險的產業，高新技術產業的尖端技術一般都具有極強的軍民兩用性。為了降低高技術武器的研制風險和開發成本，美國非常重視在高新技術領域鼓勵和扶持民間研發機構從事軍用技術產品的研究，大力促進民用技術向軍用轉移，從而使有限的國防資源得到了優化配置，使巨大的國防投資風險得到了最大限度的分散。美國軍事工業的決策選擇、技術開發、零部件和中間產品制造、產品銷售都與民間以及國際市場緊密聯系。目前，美國軍民共用技術已經達到了80%，另外20%是軍隊特殊需要的專用技術，這個比例大致上反映了當今世界軍民兩用技術的最優比重。

目前，我國兩用技術占軍工技術的比重較低，軍用標準和民用標準分屬兩套體系，很多現行軍用標準還在沿用前蘇聯和美國的舊規范，不少標準已失去先進性。經過多年的改革開放，我國民用經濟中的通信、生物、材料等領域中的產品技術標準雖然已高于軍用標準，但迄今為止我國還沒有針對民用高新技術的準入許可、保密、投資、計量、標準、質量保證、產品認證和產品驗收等制度，因而民用高新技術亟待系統地融入軍工科研體系中。

促進國防工業與民間生產體系的有機融合

為確保在21世紀的絕對軍事優勢，美國強調利用民用經濟中發生的高新技術爆炸來實現國防科技的跨越式發展，因而不能再繼續維持相互分離的軍用和民用工業基礎，而必須形成一個同時滿足軍用和民用兩方面需要的工業基礎，明確提出建立軍民一體化的國家技術與工業基礎，最終實現“一套資源、兩種能力”。從科技人員構成上看，美國直接或間接為軍方服務的科學家目前已經達到78萬，占全美科學家總數的82%，在人才隊伍上已實現了軍民高度融合。

實踐中，美國為了實現軍事裝備制造業的軍民融合發展方式采取了很多措施，主要有：一是對已有性質、功能相近的可軍民融合的企業集團、行業部門和技術項目實行重組與合并，通過產業結構調整，剝離非核心業務，收購同類業務，實現優勢互補，并加強了在民用產品市場方面的開拓，進而降低成本，增強核心競爭力；二是由政府部門提供資金，對現有軍工企業進行改造，實現在同一公司或同一生產線上既能生產軍品，也能生產民用品，采取軍民融合的混合發展模式；三是鼓勵民品生產企業生產軍品，通過許可實行軍民一體化以及更多地采用兩用產品、技術、工業標準和操作規程；四是在政府或國防采購中，把采購或改進可從國內外獲得的民用產品、服務和技術，或開發軍民兩用技術放在了優先次序的首位，側重于商業性，面向全球采購注重性價比高的產品，使國防裝備從大量的商品中選擇成本低、質量好、性能優越的產品；五是在國防采辦中制定優惠政策或成立專門部門，制定了“小企業創新計劃”，鼓勵中小企業進入國防工業，提高分承包商中小企業的比例，支持中小企業參與國防合同的競爭，等等。

我國現行國防工業體制仍然是軍民分割、自成體系狀態，由于缺乏準入政策和措施，民營企業很難進入國防生產領域，而不少軍工企業害怕民營企業來搶“飯碗”，擔心民用技術進入軍工領域后會增加競爭對手、利潤嚴重縮水，因而沒有形成真正以市場經濟為基礎的企業開發生產主體。只有徹底改革現有阻礙實現軍民融合式發展的管理體制，打破壁壘，建立和完善市場經濟條件下開放的國防科技工業科研生產體系和公共服務體系，才能實現軍工內部各企業之間、軍工企業與地方企業之間、軍隊和地方之間的全方位融合。

建立政府部門統籌下的軍民技術融合管理體制

美國國防工業軍民融合的管理體制，基本表現為國家政府部門統籌和管理國防工業，國家經濟部門兼顧國防工業需求。在國家管理體制上自上而下地奠定了國防與經濟、國防工業軍用與民用工業的融合基礎，進而形成政府兼顧國防與經濟的分合有度的決策、協調、監控和服務體系。美國國會和總統是國防工業的最高決策層，負責制定國防工業總體發展戰略，國防工業預算和相關政策，為國防工業軍民融合發展營造政策環境，然后再交由有關機構制定和實施各種具體的戰略規劃。國防部統一領導國家武器裝備采辦工作，負責兵器工業、導彈與軍事航天的組織與管理；國家航空航天局（NASA）負責美國民用航空與航天的組織與管理，也承擔部分軍用航空航天計劃；能源部主管核武器工業；運輸部所屬海事管理署負責艦船工業管理，但它與造船企業非行政隸屬關系，主要是通過有關政策和法令，對造船企業的經營行為進行宏觀調控。政府為需求方，與企業簽訂承包合同，監督和控制企業的科研與生產。

美國政府為改變國防工業低效運行問題，對國防工業的管理體制和運行機制進行了持續調整與改革。為實現軍政部門之間的協同，形成跨部門的聯合協同機制，1991年國防部成立“技術轉移辦公室”（OTT），作為軍民兩用技術轉移的牽頭管理機構，負責與能源部、商務部等部門的協調。此后還設立了核武器委員會和航空航天技術委員會，分別作為國防部和能源部以及國防部和宇航局之間的協調機構。同時政府還加大了國防采辦制度改革力度，國防部對長期執行的3萬多個軍用規范進行重大調整和改革，通過弱化軍用標準來降低民用企業參與軍工生產門檻。

我國的科技管理體制和國防工業管理體制都是在計劃經濟體制下建立和發展起來的，各自都存在著自成體系、自我封閉、軍民分離的弊端。雖然經過了一系列的改革和調整，但一些深層次問題并未得到根本改變，制約軍民技術融合和科技創新的體制機制障礙明顯存在。主要體現在國家宏觀科技管理體制還沒有理順，軍、民科技部門都有權獨立提出國家的科技計劃，部門之間缺乏協調，不少的科技資源重復使用，沒有建立和完善促進科技創新的政策協同機制和對軍民兩用科技計劃的評估和監督機制，國防和民用兩套科技創新系統各行其道的格局依然沒有發生重大改變。

完善軍民技術融合信息交流平臺與產業化服務系統

美國的軍民兩用技術應用管理機構均已建立了數據量龐大的軍民兩用技術、技術人才及法律法規信息數據庫，并建立了完善的信息發布交流平臺，通過各自的信息發布網絡，定期發布軍事需求信息，使得軍民兩用技術等信息交流的渠道十分通暢、便利，理順和拓寬了企業與研究機構的合作渠道，增加了軍事需求的透明度，從而使盡量多的技術需求者能方便地獲取相關信息，極大地促進了知識、技術、人才的流動，以及大學、研究機構、政府實驗室和產業界的結合，有效地提高了技術開發、技術轉移及產業發展整個鏈條的效率。另外，美國國防部成立了技術轉移中心，負責促進國家關鍵技術和重要技術領域的研究組合，如半導體研究合作組織、電子及計算機研究合作組織等。同時，美國防部還授權相關部門積極培育知識產權管理和技術轉移專業人才等。

美國政府機構中軍民兩用技術產業化工作做得較好的當屬美國國家航空航天局（NASA），其因完成軍民兩用技術產業化和技術轉讓工作成績顯著，被美國國會授權負責管理美政府所屬研究所科研成果的技術轉讓工作。自1992年建立以來，一直幫助美國工業界研究如何利用美國國家航空航天局及其他聯邦資助的技術，為公司尋找新產品，改進老產品或解決技術問題，提供技術咨詢和商業化解決方案。通過技術轉移中心的工作，NASA的研究中心和主合同商與工業界建立了密切的商業合作關系，有效地促進了NASA 軍民兩用技術產業化，進而提高美國的競爭力。

由于受原有體制和舊的機制束縛，我國國防與民間的科技成果轉化的中間環節非常薄弱，缺乏軍民技術融合信息交流平臺與產業化服務系統，導致大量具有民用發展前景的科技成果滯留在軍工科研院所之中，而民用部門可軍用的先進技術也很難應用于軍事領域，嚴重制約了軍民兩用科技成果商品化、產業化的進程。

加強軍民技術融合的資金扶持政策和計劃

構建有政府與民間相結合的全方位投資體系，聚集充裕的研發資金，是有效地實現軍民技術融合和兩用技術產業化發展的重要因素。在美國軍民兩用技術產業化發展體系中，一方面是政府（國防部）直接投資，推動具有重要軍事應用價值的軍民兩用技術產業化發展；另一方面，通過政府引導，利用風險投資促進軍民兩用技術產業化發展。

在政府投資方面，包括實施重點專項計劃和加大某一技術領域的投資等。美國的軍民兩用技術開發計劃包括兩用技術核心計劃、技術再投資計劃（TRP）、兩用應用計劃（DUAP）、小企業革新研究計劃（SBIR）、合作研究和開發計劃（CRADA）、聯邦防務實驗所多種經營計劃（FDLDP）、先進技術計劃（ATP）、先進制造技術推廣計劃（AFTRI1P）。其中技術再投資計劃（TRP）是國防部制定的最大、最完整的兩用技術發展計劃，其目的是擴大美國在軍民兩用技術工業和商業中的高質量就業機會，真正提高美國的競爭力；其任務是促進向建立一個不斷增長的、一體化國家工業能力轉變，以提供最先進的、在經濟上能承受得起的軍事系統和最具有競爭力的商用產品。

在風險投資方面，通過發達的風險投資極大地促進了技術轉移與產業化發展，使得軍民兩用技術產業化的三要素——資金、人才、技術與產業化有效、緊密地結合起來。構建風險投資體系的具體做法有：一是通過政策導入創業投資公司資金，提供早期研發的種子資金和與后期商業化匹配的資金。二是鼓勵技術專家參加產業化促進或商業發展計劃。如聯邦實驗室可提供人員、設備等給其研究伙伴，允許在職或離職聯邦人員在無利益沖突下參加商業發展計劃等。

雖然我國的軍民兩用技術在許多應用領域前景廣闊、市場潛力巨大，但大都具有明顯的高投入和高風險特征，無論是軍工企業還是民間企業，單純依靠自身的力量或完全依靠國家資金支撐都很難順利發展并形成產業。這一方面需要國防和民間科技管理部門要加強科研計劃和經費管理的橫向協作，通過設立軍民兩用技術發展基金，在立項、研究開發、成果轉化各個環節實現跨系統、跨區域的公平競爭與積極合作，促進軍民先進、適用技術的交流和共享，形成公平的軍民兩用技術轉移激勵機制。另一方面，急需建立和完善多層次、多元化、多渠道的軍民兩用技術產業發展投融資體系，通過國家的前期投入來帶動其他渠道配套投資和民間資本的注入，形成利益分享、風險共擔機制。