上海老年人口空間移動及其對公共服務資源配置的影響*

吳瑞君、孟兆敏、鐘華

（1、2華東師范大學中國現代城市研究中心/人口研究所、3上海市統計局，上海 200241、200030）

上海老年人口空間移動及其對公共服務資源配置的影響*

吳瑞君1、孟兆敏2、鐘華3

（1、2華東師范大學中國現代城市研究中心/人口研究所、3上海市統計局，上海 200241、200030）

基于“六普”調查數據，對上海老年人口空間移動的特征及其對醫療衛生、養老服務等公共服務資源配置的影響進行了分析。分析結果顯示，2000年以來，上海老年人口的空間移動呈現出郊區化趨勢加快、人戶分離現象加劇、城鄉收入和健康差異顯著等特點。老年人口空間移動引發醫療衛生、養老等公共服務資源供需的結構性矛盾，資源供給不足及利用率不高的情況同時存在，建議政府逐步構建以需求為導向的公共產品供給模式，建立區域間公共服務合作供給和屬地共享等機制，逐步探索實有老年人口屬地化服務方式。

老年人口；空間移動；公共服務資源

上海是我國人口老齡化程度最高的城市之一，近年來，老年人口數量日益增多對醫療衛生、養老服務等公共服務資源形成了較大的壓力，同時區域內部老年人口的空間移動也引發了相關公共服務資源合理配置的難題。研究老年人口空間移動與公共服務供給和配置的關系，有助于進一步明確政府在公共服務供給中的責任定位，更好地平衡政府供給與市場配置的關系，促進老年人口變動與社會事業的協同發展。

一、上海老年人口空間移動的特點和趨勢

第六次人口普查數據顯示，2010年上海常住人口中60歲及以上老年人口達346.97萬人，占常住人口總量的15.1%，與“五普”時基本持平；65歲及以上老年人口為233.13萬人，占10.1%，較“五普”時的11.5%略有下降。但從結構及空間分布考察，上海老年人口的發展呈現以下變化特征：

（一）老年人口主要集中于市區和遠郊區，增量主要分布在近郊區

“六普”資料顯示，上海65歲及以上老年人口的空間分布在全市形成四個密集區域：第一是中環線以內的市區，是一個高度密集區；第二是西南密集區，由青浦的金澤、朱家角、石湖蕩，松江的新浜、泖港，金山的楓涇、廊下、呂巷等街鎮所組成；第三是浦東（大團、書院、泥城、萬祥）、奉賢（四團）等區域；第四是崇明各鄉鎮街道（如圖1和圖2所示）。

與2000年“五普”時相比，上海市區65歲及以上老年人口數變化不大，近10年老年人口的增量主要分布在郊區尤其是近郊區。但從所占的比重分析，市區老年人口明顯高于郊區，說明老年人口的空間分布態勢與上海人口郊區化的趨勢基本一致，詳見表1。

表1 “六普” 與“五普”上海市65歲及以上老年人口的地域分布 單位：萬人、%

（二）老年人口人戶分離現象日益嚴重

隨著上海城市建設步伐的加快和居民住房條件的持續改善，戶籍人口人戶分離現象越來越突出，規模也日趨增加。“六普”數據顯示，2010年上海市人戶分離人口384.14萬人，占戶籍總人口的27.2%，較“五普”時增長了70.8%。其中，60歲及以上老年人戶分離人口65.86萬人，占人戶分離總人口的17.1%，較“五普”時增長了140.0%。即現階段上海平均每5個老年人口中就有一個發生了人戶分離行為。

表2 “六普”與“五普”上海市60歲及以上老年人口人戶分離情況 單位：萬人、%

（三）老年人口居住模式、收入來源及健康狀況存在顯著的城鄉差異

“六普”數據顯示，2010年全市60歲及以上獨居老年人中，30.7%分布在市區、69.3%分布在郊區；純老家庭中，28.4%分布在市區，71.6%分布在郊區。調查數據同時顯示，老年人口的主要生活來源為退休金，郊區與市區所占的比重比較接近，但是老年人的其他收入來源，郊區比重均高于市區，尤其是享受低保的老年人口郊區遠高于市區，說明郊區在老年社會救助方面的壓力更大。從老年人口的健康狀況考察，郊區健康老年人口的比重是市區的近兩倍，生活不能自理老年人的比重也略高于市區。

表3 2010年60歲及以上老年人口主要生活來源與健康狀況的城鄉構成 單位：%

（四）未來核心區老齡人口高度聚集程度將下降，并向“外環——郊區環”產業帶轉移

上海市區尤其是核心區人口老齡化嚴重已是一個不爭的事實，這與上海核心區所發揮的和將要發揮的功能不符，一定程度上加大了產業與居住區域之間的偏離，未來隨著產業結構的提升，中心城區將有更多的高端服務業人口進入，老年人口將進一步向周邊地區轉移，中心城區的聚集度將下降。從目前來看，已有多處養老社區開始或已經在近郊區布點，老年人口已開始向“外環——郊區環”產業帶拓展。未來隨著醫療和養老服務設施、產業和居住等功能的郊區化發展，老齡人口向郊區轉移的態勢將加強。

二、老年人口空間移動對公共服務資源配置的影響

（一）老年人口郊區化分布與優質醫療資源過度集中在中心城區，引發醫療資源供需的結構性矛盾

老年人口身體機能下降，抵御疾病的能力下降，對醫療衛生資源的需求較大。對“六普”數據的分析結果表明，上海老年人口向郊區集聚，這些地區醫療衛生資源的需求相應增加，然而由于歷史原因，上海市的三級綜合性醫院大多集中在中心城區。截至2008年底，在全市三級醫院2.59萬張的總床位中，郊區僅有0.44萬張，占17%，而郊區60歲及以上老年人口卻占到了全市60歲及以上老年人口的54%，80歲及以上老年人口的該比例占到了49%，醫療資源的地域配置與老年人口的分布存在明顯的差異。隨著老年人口的逐漸增多，以及老年人口的郊區化趨勢的繼續發展，這種矛盾會逐漸突出。

表4 2008年上海市醫療機構及老年人口城郊分布情況 單位：萬張、%

（二）養老資源的層次及空間分布與老年人口結構和分布不完全一致，養老資源總量供給有效不足和養老資源利用率不高的情況同時存在

現階段，上海市老年人口與養老資源的空間分布尚未做到基本適應。從老年人口數量來看，中心城區與郊區60歲及以上老年人口的比例為0.9∶1，80歲及以上的比例近似為1，可見市區與郊區縣基本相當。從養老資源分布看，中心城區與郊區養老院床位數、護理院床位數之比均近似為0.5，市區遠低于郊區縣，居家養老服務人數之比為1.2，市區高于郊區縣。

表5 2010年上海機構養老資源分布狀況 單位：%

由于人口老齡化和老年人口高齡化進程加速，現階段上海養老服務資源總體供給不足，同時在現有的以戶籍人口總量配置公共服務資源的機制下，老年人口人戶分離及居住的空間分化也是引發部分養老機構入住率較低、利用率不高的根本原因，依據上海各區縣老齡事業“十二五”發展規劃，2010年末，中心城區養老機構尤其是公辦養老機構一床難求，但郊區（縣）養老機構的總體入住率大多不足70%。

老年護理資源同樣如此，中心城區由于土地成本昂貴，建設一張護理床位的投入要比在郊區大很多，2008年上海市護理院核定床位中中心城區只占31.6%，實際開放床位甚至只有28.3%，而對護理資源相對需求較大的80歲及以上老年人口常住在中心城區的占一半以上，其中相當一部分老年人不愿意遠離家人及熟悉的社區到郊區護理院，從而引發供需的矛盾。

（三）老年人口人戶分離加劇給養老服務資源的合理配置帶來難題

老年人口人戶分離導致以戶籍地為依據的公共服務供給方式與實際需求的不適應，主要表現在三方面：一是信息采集難，社區老齡工作部門往往難以及時掌握人戶分離老年人的信息，容易導致服務盲區及老年人口數據信息失真；二是服務配套難，現行為老服務設施和項目大多按照戶籍人口來配置資源，大量非戶籍老人難以做到有效覆蓋；三是政策享受難，由于現行多數老年服務補貼政策均按戶籍劃撥經費，尚難實現區縣間的轉移，使得非戶籍老人就地享受服務存在體制機制上的障礙。

三、促進老年人口變動與公共服務資源合理配置的對策建議

（一）構建區域人口老齡化應對機制，創新政府社會管理和公共服務的機制

1.構建區域人口老齡化應對機制。應對人口老齡化及解決老年人口問題是全社會共同的責任，政府則在其中發揮核心和主導作用。依據政府相關部門的職能，上海市老齡委將全面擔負起制定和組織實施老齡事業發展規劃，協調和推動有關部門做好維護老年人權益的保障工作；上海市人口辦及人口計生委等部門應該結合各自的職責定位，加強對人口發展趨勢的滾動預測，開展對人口老齡化及老年人口變動的前瞻性研究，關注人口老齡化引發的結構性問題，為市政府決策及老齡委的政策制定提供依據，同時重點關注計生特殊困難家庭老年父母的社會救助工作；上海市規劃局、發改委等部門在制定區域社會經濟發展規劃時，要充分關注人口老齡化的影響，在公共服務基礎設施建設時充分考慮建立健全老年服務設施。上海市的政府財政則要加大對老齡事業的投入，借鑒德國等發達國家的經驗，構建市級財政的橫向轉移制度，以及人口導出區對人口導入區的財政補償機制。

2.構建長三角之間、市內各區域之間養老服務資源的合作共享機制。在充分重視新建養老機構空間合理布局的同時，上海市政府應該加快推進與江蘇、浙江的一體化合作進程，利用價格杠桿如通過補貼的方式引導一部分生活自理或大部分能自理的老年人進入鄰近地區養老機構養老，實現異地養老。此外，應該加快推進現居住地管理模式的實施，將常住老年人口納入社區居家養老服務的范圍，通過推廣“居家養老服務券”區際結算等方式，為人戶分離老年人口提供均等化的養老服務。

（二）推動人口、公共服務規劃的合一，構建養老服務資源規劃布局和調整的機制，促進老年人口移動與相關公共服務資源的協同

1.合理規劃養老機構的建設和發展布局。一要在住宅設計中充分考慮方便老年人的需求，公共設施要安排方便老年人活動的場所。二要充分考慮老年人重地緣、鄰緣的觀念，未來新建的養老機構的選址宜就近，城市置于社區內或附近，郊區置于鄉鎮，內設醫療服務診所，集醫療與養老于一體。三要依據老年人口特別是高齡老年人口數量變化、空間分布及其對護理服務的需求，增加老年護理機構或床位數量，多元化發展護理型的養老院或老年護理院。

2.探索按照服務半徑來規劃和建設養老設施。應打破原先的以行政區劃作為服務半徑的做法，并根據制定的服務半徑，來設置服務區域和人群。同時在養老設施供給總體不足的情況下，建議入住養老院的老人實行公共輪候制度。公共輪候制度實行市級統籌，專業機構統一對申請者進行身體狀況評估，根據評估結果及需求在全市范圍內就近選擇合適的養老機構入住，入滿或不滿意則進行輪候。

（三）關注城鄉老年弱勢群體，共享社會發展成果

根據基本公共服務均衡化理論，社會公共資源供給具有補償性原則，即公共資源的配置應對弱勢群體予以適當傾斜，以保證均等化的實現。老年弱勢群體主要集中在老年低保家庭、獨居老人、殘疾和重病老年群體以及獨生子女意外傷殘的老年獨生子女父母等，在社區構建關愛機構，讓他們共享社會發展成果。

1.為失智失能老人構建社區長期照料的機制。一要發展護理型的托老所或者日托所，解決空巢家庭中配偶無力照顧的問題，也為能提供照顧的配偶和子女提供喘息的機會，促進居家養老政策的更好實施。二要提升現有養老機構的使用效率與效能。如推動醫保進養老院，提高社區衛生服務中心和老年護理院的周轉率；通過加大對機構重復入院的查處，對病情緩解、愿意離開老年護理機構居家照顧的老年人予以適當的補貼等等舉措，動員部分長期占用上述資源的老年人到家庭養老。

2.構建獨生子女意外傷殘和死亡老年父母的關愛機制。一方面要不斷完善社會救助和扶助的機制，確保其晚年生活，同時也要構建心理慰藉等機制，通過心理咨詢及志愿者參與等，為他們提供特殊的服務。社區的養老機構建設要充分考慮到重殘家庭的實際養老需求，實行政府購買與志愿服務相結合的護理服務，構建養老養殘一體的居家養老養殘新機制。

注： *本文為上海市統計局“第六次人口普查”招標課題“上海人口空間移動及其公共服務資源配置問題研究”和教育部人文社會科學重點研究基地重大項目（11JJD840016）的專題研究成果。

10.3969/j.issn.1674-8905.2012.08.005

周群艷）