中國鋼鐵產業技術政策的演進特征解析

郭振中，王凱艷

(東北大學 文法學院，沈陽 110819)

中國鋼鐵產業技術政策的演進特征解析

郭振中1，王凱艷2

(東北大學 文法學院，沈陽 110819)

以政策針對性和政策實施時間為依據，將建國以來的鋼鐵產業技術政策進行階段劃分，有利于增強對該政策的全面理解，從宏觀上把握政策的總體發展趨勢;從鋼鐵產業技術政策演進的背景、措施、政策效果和政策核心等角度闡述各階段的特征，正確評估政策實施的效果，有利于發現政策演進中的不足之處，為政策進一步的完善提供依據;在科學發展觀的指導下，基于該政策的歷史階段特征，建立鋼鐵產業技術政策演進優化模型，指出鋼鐵技術政策應該并且能夠朝著增強產業可持續能力的方向演進，以提升鋼鐵產業技術水平.

鋼鐵產業;技術政策;演進特征

鋼鐵產業技術政策是鋼鐵產業政策中最重要和最核心的產業政策，對我國鋼鐵產業的發展有重要的推動作用，能夠促進鋼鐵產業技術能力和水平的提高，有利于增強產業可持續能力和國際競爭力.

1 鋼鐵產業技術政策的相關研究

產業技術政策是政府所制定的用以選擇部分產業以及產業關鍵技術和共性技術的標準，用以引導、監督、干預和促進產業技術進步和實現從技術開發到技術商品化、產業化的一系列配套政策措施［1］.因此，鋼鐵產業技術政策就是政府制定的用以選擇鋼鐵產業的關鍵技術標準、保證鋼鐵產業技術的開發推廣的配套政策措施.

目前關于鋼鐵產業技術政策的研究不少，主要從技術政策的淘汰落后產能和技術創新角度進行研究.例如李新創認為淘汰落后產能的產業技術政策有悖于現實，陷入了盲目淘汰小型設備的怪圈，建議通過科學界定落后工藝技術標準對產業技術政策標準重新確定，突出環保指標等措施來調整鋼鐵產業技術政策［2］.陳寶明主要從我國鋼鐵產業面臨的內外部環境、當前自主創新方面存在的問題等角度研究，指出要繼續加大產業技術政策的引導力度［3］.這些文獻關注的是政策的實施效果，通過政策執行反推政策內容的不合理之處.到目前為止，還未見有學者將鋼鐵產業技術政策本身作為研究對象進行系統的縱向研究.

本文將對我國鋼鐵產業技術政策的演進進行階段性劃分，分析不同階段的政策特征.厘清鋼鐵產業技術政策的發展脈絡，準確把握鋼鐵產業技術政策的演變特征，有助于為未來鋼鐵產業技術政策的走向做出準確的預測，從而促進政策的優化，正確發揮政策的引導作用，促進鋼鐵產業的發展.

2 鋼鐵產業技術政策的演進特征

分析鋼鐵產業技術政策的演進特征要確定科學合理的階段劃分依據.政策不是僵化的.新的政策往往不是憑空產生的，常常是原有政策的延續，是為適應新情況而對原政策加以修改調整［4］403.因此，政策的運動具有一定針對性，即指在政策發展的歷史進程中，政策制定者(個人或決策組織)根據當時環境、水平和要求等客觀條件，確定某一時期的政策，選擇特定的方法手段，使之符合實際需要.政策針對性的變化過程直觀反映出政策的變遷過程，因此以政策針對性和政策實施時間為依據，將鋼鐵產業技術政策的演進劃分為以下4個階段，即改革開放之前的針對性空白階段、改革開放初期的針對性引進階段、改革開放中期的針對性應用階段以及新世紀以后的針對性創新階段.

準確把握鋼鐵產業技術政策的演進特征要明確政策制定的背景、措施，全面客觀的評價實施效果，準確把握政策核心.

2.1 改革開放之前的針對性空白階段(1949年——1978年)

改革開放以前，我國處于相對封閉的國際環境中，無法共享世界鋼鐵產業突飛猛進的技術進步成果，我國鋼鐵產業具有現代水平的先進技術和裝備幾乎是空白.在計劃經濟指導思想的影響下，鋼鐵產業的發展重點是擴大產業規模以及增加鋼鐵產量.但是，這一時期，在“左”傾的思想指導下，不顧客觀經濟規律，提出“趕英超美”目標，最終使得我國鋼鐵產業發展付出慘重代價.1958年“大躍進”時期在全國掀起的大煉鋼鐵最為典型.各地大力發展小鋼鐵企業，在當時共建成小高爐、土高爐60萬座，這些小企業生產出來的土鋼、土鐵質量很差，很難加工使用，且消耗大、成本高.

這一階段缺乏對鋼鐵技術的關注，處于鋼鐵產業技術政策針對性空白階段.雖然鋼鐵產量有一定的提高，但是沒有技術支撐，鋼鐵產業的發展必然受阻.如圖1所示，在中國和世界鋼產量的對比中可以看出，中國的鋼鐵工業水平遠遠低于世界水平.該階段的政策核心是片面追求數量，忽視質量.針對性鋼鐵產業技術政策的缺失和片面追求數量的政策脫離了鋼鐵產業發展的實際，對鋼鐵產業的正常發展造成極大破壞，致使我國鋼鐵產業處于極低水平，導致我國在國際競爭上處于弱勢地位.

圖1 世界鋼產量［5］與中國鋼產量［6］對比Fig.1 A Comparison of steel production in the world［5］and China［6］

2.2 改革開放初期的針對性引進階段(1978年——1992年)

中共十一屆三中全會后，我國實行改革開放，加強了與世界各國的聯系，為共享這一時期的鋼鐵產業的技術進步成果提供了有利的條件，我國在這一時期大量引進國外先進技術，積極利用國際成果.1978年，我國做出了通過引進國外先進技術和設備，利用進口鐵礦石，建設上海寶山鋼鐵廠的戰略決策.1982年，國務院頒布了《關于對現有企業有步驟、有重點地進行技術改造的決定》，積極利用外資，引進適合我國情況的先進技術.1986年，國務院做出了利用外資加快鋼鐵工業發展的決定，并專門批準成立了中國國際鋼鐵投資公司，負責籌措外資，進行引進國外先進技術的談判、簽約［7］.

該時期開始出現鋼鐵產業技術政策，其中涉及技術和設備引進的政策占相當大的比例，因此處于政策的針對性引進階段.大規模的技術和設備的引進提高了整個鋼鐵產業的技術水平，增強了企業的競爭力，促進了經濟社會的發展，政策核心開始出現注重質量的萌芽.但是，在沒有考慮我國實際情況的前提下，為了擴大產量，政府盲目引進技術和設備.這樣的引進政策造成引進方式和結構上的不合理以及重復引進的問題，造成了大量設備功能開發不全面和功能浪費，給國家資源和財政帶來了巨大的浪費.從該階段的政策盲目性可以看出該階段的政策核心仍以增加產量為主.

2.3 改革開放中期的針對性應用階段(1993年——2000年)

隨著改革開放的不斷深入，我國逐步走上了社會主義市場經濟道路，得到世界各國的普遍認可，這為我國鋼鐵產業的發展提供了機遇.國家逐步重視以引導方式對鋼鐵產業進行技術和高技術產業發展的宏觀管理與調控，發布了一系列發展指南和發展目錄.鋼鐵產業技術政策在這一時期多注重技術和設備的應用，例如1994年的《90年代國家產業政策綱要》指出要在煉鋼軋鋼上積極運用新工藝新技術.鋼鐵產業技術政策處于針對性應用的階段.

該階段不再盲目的進行技術和設備的引進，而是修煉內功，注重鋼鐵產品的質量、技術性能的提高和能耗、物耗及生產成本的降低.可以看出，這一時期的鋼鐵產業技術政策正處于逐步完善和理性的階段.注重質量逐漸成為鋼鐵產業技術政策的核心.該階段的政策注重從本身實際出發，因地制宜的發展技術應用，鋼鐵產量大增，如圖2所示，1998年我國鋼鐵產量超過美國，使我國躋身鋼鐵大國之列;同時為我國鋼鐵產業內生力量的增強和自身技術能力的提高打下了堅實的基礎.但是，在技術應用方面，政府財政投入較少，經費支持力度不夠，與發達國家相差甚遠.國家財政支持的薄弱導致技術應用難度加大，企業成本增加，技術推廣面有限;這對我國鋼鐵產業的發展和水平的提高非常不利.

圖2 1998年各國鋼鐵產量統計圖［8］Fig.2 Iron and steel production of some countries in 1998［8］

2.4 新世紀以后的針對性創新階段(2001年至今)

在我國加入WTO后，我國鋼鐵產業面對的是更加開放的國際市場，國際競爭日益激烈.雖然我國的技術裝備水平大為提高，主要技術經濟指標得到明顯的改善，但是我國的自主創新能力不足，掌握的核心技術少之又少，在國際市場上仍然處于弱勢地位.同時我國鋼鐵產業面臨著很多問題，如自然資源匱乏，如圖3所示.在此圖中可以看出每年的進口礦石數量呈年年遞增趨勢，且占鐵礦石總產量的比重不斷增加，對外依賴程度高，國內礦產資源不足;環境污染嚴重的問題在我國也日益嚴重，如圖4所示，從總體看，我國重點大中型企業噸鋼污染物的排放量總體趨勢處于上升水平，從占全國工業排放的比重看，黑色金屬冶煉及壓延工業污染物排放總量沒有顯著下降，我國總體環保水平低于發達國家，這已經成為限制我國鋼鐵產業發展的重要方面.為解決這些問題，國家制定了很多的技術政策.例如2002年的《國家產業技術政策》指出鋼鐵應重點發展對鋼鐵工業長期發展具有影響的熔融還原、新一代鋼鐵材料開發等前沿技術;發展節能降成本的燒結煉焦新技術、高爐綜合節能及環保技術、電爐高效煉鋼技術等;提高冶金產品質量，開發純凈鋼生產工藝技術、控制軋制與控制冷卻技術、智能化技術等;發展降低燒結機廢氣排放量與廢氣循環技術、新型煉焦技術、干熄焦技術、高爐節能降低二氧化碳技術、高爐渣和煉鋼爐渣的資源化技術、粉塵回收技術等［10］.

圖3 2001－2009年中國國產鐵礦和進口鐵礦的數量［9］18Fig.3 Amount of domestic and imported iron ore from 2001 to 2009［9］18

圖4 2000－2008年我國重點大中型企業噸鋼污染物排放［9］24Fig.4 Pollution emissions per tonne of steel in large and medium－sized enterprises of China from 2000 to 2008［9］24

此階段政策制定注重于鋼鐵行業技術研發能力、設備裝備水平、產品質量、企業核心競爭力等方面的提升，是政策的針對性創新階段.從國家政策內容上分析，提高產業的創新能力是該階段政策核心.針對性創新政策階段的到來，促使我國高質量的鋼鐵實現了重大的突破，如圖5所示，2007年我國高質量的鋼材品種的生產能力增強.此階段的技術政策有力地支撐了國家經濟建設;改善了環境，提升了行業環保水平;規范了鋼鐵行業的生產經營狀況，使得我國形成了較完善的創新體系，為我國進一步向鋼鐵產業強國靠攏做出了重要貢獻.但是該階段的鋼鐵產業技術政策設計缺乏對自主創新的引導，企業仍將規模擴展戰略作為首要任務，創新能力依然很薄弱，產業難以可持續發展，國內鋼鐵產業發展空間越發狹小.

圖5 2007年我國鋼材品種產量［11］Fig.5 Produnction of steel in varieties of China in 2007［11］

3 鋼鐵產業技術政策的演進方向分析

本文通過對鋼鐵產業技術政策階段化的研究，總結出政策演進特征明顯，并且演進階段是層層推進的，即鋼鐵產業技術政策的每一次演進都是為了進一步優化政策系統，促進技術政策決策的科學化，減少政策制定的失誤，確保政策發揮應有的作用［4］406.因此，建立了鋼鐵產業技術政策的優化演進模型，如圖6所示，在歷史發展軌跡的基礎上，為了克服前一階段的政策缺陷，吸取之前政策的經驗教訓，綜合考慮政策環境、政策核心等全方位的因素，增強產業可持續發展能力是我國鋼鐵產業技術政策的主要演進方向.該演進方向能夠保證政策的連續性和穩定性，促進鋼鐵產業綜合競爭力的提升，使我國在日益激烈的國際競爭中占有一席之地.

增強產業可持續發展能力的政策演進方向具有可靠性的保障.決策者的思想水平和決策水平比較之前有很大的進步，他們能夠全面考慮政策的因素，試圖科學合理地制定政策;政策執行手段和政策工具的多樣化能夠調動市場主體積極性，在有效激勵企業參與創新的同時重視自身的可持續發展能力;經濟的健康穩步發展提供了雄厚的基礎，為產業可持續能力的增強提供了肥沃的土壤和堅實的基礎;科技人員數量和質量的增加為可持續能力的增強提供了人才保障.

若要使未來的鋼鐵產業技術政策體現可持續能力的特性，應該注重以下幾方面.

(1)鋼鐵產業技術政策法治化.產業政策一旦上升為法，就不再是政府意志，而是國家意志、全民意志.即使是政府的有關規定或行為與法相抵觸，也必須以法律為準，服從法律的要求［12］.產業技術政策是政府的行政手段，行政權力的擴張性和任意性增添了產業技術政策制定與執行中的不確定性、不透明性.因而實現產業技術政策法治化將使產業技術政策的調控更具權威性、穩定性與普遍有效性［13］.

圖6 鋼鐵產業技術政策優化演進模型Fig.6 Evolution model of optimized the iron and steel industry technology policy

(2)提供知識產權保護.知識產權是保證企業內部資源與能力在外部競爭環境中占有優勢的政策保護.提供知識產權保護，有助于企業獲得利潤，促進自身的發展;通過自身的發展進一步自主創新，以保持其在市場競爭中的相對優勢地位，形成良性循環，促進可持續能力的提升，在國際競爭中保持核心優勢.

(3)鋼鐵產業技術政策應該為企業的發展提供更多的學習機會，提高企業的認識.針對目前企業創新動力不足和環保能力低下的情況，除了采取稅收等措施外，真正應該做的是提高企業的思想認識，意識到可持續發展的重要性，因此政策在制定中要注重引導企業加強認識，提供更多的學習機會，真正的從思想上調動市場主體的積極性.

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Characteristics of different evolution stages of the iron and steel industry technology policy in China

GUO Zhen-zhong1，WANG Kai-yan2
(School of Humanities and Law，Northeastern University，Shenyang 110819，China)

The iron and steel industry technology policy is classified by the directionality of the policy and policy implementation time according to its characteristics.It is beneficial to enhancing understand the policy and macroscopically grabbing the trend of the policy.A correct description of the policy characteristics from the policy background，measures，effects and policy core is helpful to find out disadvantages and provide policy developing basis.Under the guidance of scientific development theory and based on the history，it is possible to predict the steel industry technology policy so that lead China’s iron and steel industry step in the direction of sustainable development and to improve the technology level of the iron and steel industry by the model building.

the steel industry;technology policy;characteristics of different evolution stages

F 423

A

1671-6620(2012)02-0152-05

2011-10-08.

東北大學985哲學社會科學研究基地資助.

郭振中 (1960—)，男，東北大學副教授，博士，E－mail:guozz0730@sina.com.