西方公務員德性研究狀況評述

　　【摘要】公務員德性是公共權力正確行使的重要保障，也是社會組織和公民對公務員的必然要求。公務員德性狀況直接影響到政府及其工作人員在公民心目中的形象。對德性的關注和研究是西方20世紀中后期倫理學研究的熱點內容之一。在我國，對公務員德性的探討同樣具有理論及現實意義。通過分析和評價西方公務員德性研究的發展現狀，以期為我國的公務員德性研究增力。
　　【關鍵詞】公務員德性 公共行政 行政倫理
　　德性是一個有著悠久歷史的古老話題，它歷來受到思想家們的高度關注。隨著中國經濟體制和政治體制改革的不斷深入，對于中國公務員來說，對自身行為負責的重要性和必要性日益突出。對公務員德性的研究成為我國近幾年來行政倫理研究的重大理論和實踐課題。
　　西方公務員德性理論研究現狀
　　美國雪城大學（Syracuse University）的斯蒂芬·貝利（Stephen K. Bailey）在1965年區分了三種必不可少的“精神態度”和三種“道德品質”，強調了公務員內心品質的重要性。這種內心品質被理解為“德性”，即“樂觀”、“勇氣（不卑不亢）”、“仁慈的公平”。樂觀是相信事情向好的方面發展；勇氣是有不卑不亢的品質，對待來自政客、有重大影響力的利益團體、專家或公眾的不合法的壓力，公務員內心都必須有勇氣去承擔；貝利認為仁慈的公平是公務員最為必要的道德潛質，是“原則的原則”。這意味著公務員應遵從標準，平等對待他人，但同時對明顯差異的個體也要保持敏感性和同情心。尤金·德沃林（Eugene Dvorin）和羅伯特·西蒙斯（Robert Simmons）在他們的著作中認為公共行政人員最為重要的德性品質是“勇氣”、“尊重人類價值”、“正直”。官僚的權威必須以獲得人類尊嚴為導向，這其中起導向作用的不是制度性控制系統的制約，而是內心的道德敏感性。
　　隨后，有兩本開創性的著作激發了人們關注和研究德性問題的興趣，這就是阿拉斯代爾·麥金太爾（Alasdair Maclntyre）的著作《德性之后》和埃德蒙·L·平科夫斯（Edmund L.Pincoffs）的《困境與德性》。麥金太爾的著作促使公共行政研究者將德性與公共行政的實踐相聯系，研究正義、自由、平等德性如何能與公共管理組織的目的相一致。美國南加州大學教授特里·L·庫珀（Terry L. Cooper）《等級制、德性和公共行政的實踐：規范倫理學的視角》就是借用麥金泰爾的“實踐”、“內部善”、“外部善”和“德性”等基本概念作為其理論框架的要素，來分析公共管理者的倫理身份。他將公共管理者的實踐劃分成三個義務領域，并分別表明了三個領域與內部善和德性的對應。這三個義務領域分別是：追求公共利益的義務；程序與過程的權威化；對同事的義務，它們分別對應的德性是仁慈、理性、正義性、勇氣、謹慎性；尊重法律、理性、謹慎性、誠實、自律、公民性；正義感、信任感、對同事的尊重、實踐的責任、公民性、誠實、謹慎、理性、獨立。庫珀教授在文章中也闡明了這些德性本質上是說明性的（illustrative）和建議性的（suggestive）。它既不是肯定性的陳述，也不是決策工具。在此之前，美國對公共行政中德性的研究，雖提到了一些具體的善的內容，但缺少連貫性和公共管理者的身份意識。而庫珀教授的研究一方面為理解重要的公共行政內部善方面奠定基礎；另一方面，也較集中的關注了公共管理者的德性實踐和德性培養。
　　平科夫斯認為就倫理理論解決倫理問題是一種低級而粗糙的方法，問題的解決首要的是應該用道德品性和德性來解決倫理問題。平科夫斯要求理論界對這一學科領域研究方向和重點進行重新調整。另外，在此領域頗有建樹的還有大衛·K·哈特（David K. Hart），他認為公務員應是一名“光榮的官僚”，應該既承擔公民權而維護公民德性，又超越此范圍去追求榮譽，并進一步認為“仁慈”是公務員德性的核心。
　　在對公務員德性的研究方法的研究中，德性實踐楷模的研究開創了新的研究范式。在庫珀和懷特1992年的著作《公共行政人員的楷模：政府中的道德品性和領導關系》一書中，選取的11名德性楷模都具有明顯的特征，并分別為其建立了道德品性的詳細資料。研究的前提和假設是：在公共管理或公共行政各部門中選取的公務員德性楷模將對此群體起到模范引領作用，會吸引其他公務員效仿。在公務員德性的培養方面，勞倫斯·科爾伯格（Kohlberg， L.）將作為理性活動的倫理決策、為倫理行為提供支持的德性和職業價值觀相聯系。科爾伯格強調原則性思考，認為經常進行原則推理倫理決策，就可以培養公務員的個人品性。另外，還有喬治·弗雷德里克森—美國新公共行政學思想的代表人物之一，在其著作《公共行政的精神》一書中，對公共行政領域中的公正、公平、公民精神和自由裁量權等進行了深入細致的探討，認為必須在政治、價值與倫理方面進行恰當定位，構建公共行政官員所應遵循的價值規范與倫理準則，以此適應當代公共行政的動蕩和變革，從而保證建立現代民主政府和政府治理的有效性，并提出了公共行政的八項原則，為公共行政精神的構建提供了可貴的參考。
　　西方公務員德性實踐研究現狀
　　對公務員道德行為或倫理立法。美國早在19世紀中期的“后杰克遜時代”，就開始用立法來處理公共事務中的道德行為問題。為解決美國“政黨分肥制”時期的權力濫用和權力腐敗問題，肯尼迪總統委任成立了三人專家小組，對“倫理和政府中的利益沖突”問題進行專門研究，并將研究成果最終形成一部在1936年1月正式生效的倫理法案—《公共法》（Public Law）。此后，林登·約翰遜總統在1965年簽署了著名的《聯邦總統道德令》。卡特總統為進一步使聯邦倫理立法理性化、具體化，又簽署了《1978年政府倫理法案》。除了聯邦倫理立法外，美國50多個州中大部分都制定了類似的法規。許多州也設立了道德理事會和委員會執行這些法規。美國的“政府倫理法規理事會”每年都總結各州立法和審判活動中的倫理立法問題，提供最準確的信息。
　　對公務員制定職業行為準則。美國職業倫理研究中心的在線數據庫中包含了800多種各種職業協會所采用的倫理法規，提供各職業倫理和道德所需的豐富的文獻資料。美國公共工程協會要求會員要維護公眾信任、公共利益、公共衛生和安全、個人正直等等。美國公共行政學會（ASPA）在1984年出臺了一項倫理法規，1985年又出臺指導原則，明確了成員必需遵守的個人品德，如誠實、堅韌、正直等。
　　對西方公務員德性研究的評論
　　西方學者及政府在公務員德性相關研究方面做出了積極的探索，并取得了豐碩的成果。總結其研究特點主要有以下幾個方面：
　　一是在理論研究方面，構建了適應時代發展、適合本國國情的公務員德性內涵。當今發達國家公務員德性研究主要從職業倫理和品格教育方面進行探討，主張從紛繁復雜的要素中提煉出行政德性要素，但是并未進一步劃分出德性的層次和結構，不能使公務員都能找到明確自身的德性標準。
　　二是雖然各國在理論方面對公務員德性研究做出一定積極探索，但是在理論的應用方面還有欠缺。
　　三是在實踐方面，國外對公務員倫理道德進行立法研究比較豐富，但這是一種道德最低要求的規范性陳述。法律規范提供的是最低行為標準，它無法激勵我們去追求榜樣或更高標準來提升自己的行為。對公務的倫理道德進行立法，還有一些弊端。如缺乏對具體問題的針對性指導，很難實施，損害公務員的工作氛圍等。相比較而言，對公務員制定倫理道德法規是更符合國家和公民對其表達最高期望的方式。它以一種激勵性的語言表達了崇高的職業價值觀，為公務員樹立道德偶像，即道德制高點。
　　借鑒和啟示
　　與西方對公務員德性研究的現狀相比，國內學界對公務員德性的研究拓寬了這一問題的研究視野，但是也存在一些不足。一方面是缺乏系統性的闡述，對公務員德性基本理論沒有系統性的研究，對公務員德性的概念、結構、性質、功能及其產生和發展等問題缺乏全面系統的研究；另一方面是有效地消化國外的研究成果不足。目前西方對公務員德性的研究已經取得了許多卓有成效的研究成果，尤其是實踐方面，具有很好的參考價值，但目前我們還缺少深入的研究。
　　雖然在內涵研究方面提出了一些具體德性，但都側重于理論分析，有待于進一步的驗證。此外，德性是“復數”的，多種多樣的，公務員德性也不例外。在為數眾多的不同德目之中有著怎樣的結構？各德目之間的實踐如何劃分優先性？這些問題都還沒有被研究者提及。總起來看主要是對公務員德性做整體研究的多，做具體分析的少；從學理上看，做理論研究的多，做實證的少；從內容上看，研究公務員德性的概念和內涵多，分析公務員德性的現狀少；從研究方法上看，規范性分析多，數理統計方法的運用少；對策研究上，從宏觀制度和社會環境層面考察的多，結合公務員的工作特性、日常行為、個性特點研究的少，而且可操作性不強。
　　（作者為河南財經政法大學公共管理學院副教