社會保障的財政責任分析

　　【摘要】近年來，北京市公共財政投入不斷增加，社會保障的財政財務管理不斷強化，但對社會保障財政責任的承擔尚需更進一步，建議北京市在穩步增加對社會保障的財政投入的同時，實現社會保障多渠道籌資；重點調整財政投入結構，強化對基金的監督管理以及建立完善社會保障預算。
　　【關鍵詞】財政投入 社會保障預算 財政財務監督
　　近年來，公共財政不斷增加投入、優化投入結構，強化對社會保障的財政財務管理，推動了北京市城鄉統籌發展的社會保障制度的建立完善。然而，現狀分析表明，北京市社會保障財政責任的承擔尚需更進一步。
　　穩步增加社會保障財政支出
　　近年來，北京市社會保障的財政支出絕對數額迅速增加，但占財政支出及地區生產總值的比例仍維持在較低的水平。與其他國家相比，北京市社會保障財政支出占財政支出的比例差距較大。如發展中國家巴西，20世紀90年代這一比例為36.7%；而發達國家，如法國、德國和瑞典，2001年這一比例分別為38.6%、46.2%、41.1%。
　　為改變上述局面，筆者建議，增加社會保障財政支出，提高社會保障財政支出占北京市地區生產總值和一般預算支出的比例，社會保障財政支出增速應略高于北京市地區生產總值和一般預算支出的增速。到“十二五”期末，社會保障財政支出（包括就業與社會保障、醫療衛生支出）應該增加到北京市地區生產總值的6%；社會保障財政支出占一般預算支出的比例則提高到25%，其中，就業與社會保障支出占一般預算支出的比例提到15%，醫療衛生支出比例提到10%。
　　調整財政社會保障支出結構創新財政投入方式
　　北京市財政承擔著沉重的國家養老保障任務，社會保障管理費用的財政支出壓力較大，社會保險財政補助責任有限，財政政策偏向于福利救濟項目。為便于分析，這里把就業與社會保障預算支出下18個款級科目歸并為社會保障和民政管理事務、行政事業單位離退休、社會保障補助、撫恤和安置、社會福利救助和其他支出幾個方面。2009年就業與社會保障支出中，行政事業單位離退休支出35.38%，占比最大，其他支出、撫恤和安置、社保與民政管理事務以及社會福利救助支出分別占比20.98%、18.27%、11.07%和10.01%，社會保障補助支出則僅占4.29%。相比2007年，結構優化趨勢明顯：行政事業單位離退休經費支出、社保與民政管理事務支出比例穩定下降，社會福利救助支出比例有所增加。
　　財政的大力支持有力地推動了城鎮居民醫療、城鄉居民養老保險制度建設，財政對社會保險制度創新起著關鍵性的作用，但是，對職工基本養老、基本醫療保險缺乏穩定持續的財政投入。基本養老、基本醫療保險的財政補助下降較多，分別從2007年的21.19%、2.32%下降到2009年的8.75%和0.36%；新型農村合作醫療的財政補助支出略微上升，從73.44%增至74.24%；財政大幅增加對城鎮居民醫療、其他社會保險項目（包括城鄉居民養老保險項目）的補助支出。其中，對制度新建的城鎮居民醫療保險補助支出達到5.77%比例，對其他社會保險項目補助支出則由3.05%增加到10.88%。
　　北京市傳統公費醫療制度的財政負擔較重，很重視對醫療服務和社區衛生服務財政投入。2009年醫療衛生預算支出類級科目有11個款級支出科目，其中，醫療保障（43.03%）、醫療服務（24.73%）和社區衛生服務（18.27%）幾款支出占比最大。2010年北京市各區縣機關事業單位人員納入社會醫療保險，2012年北京市級人員公費醫療制度向社會醫療保險制度并軌，伴隨著改革的深入，公費醫療制度的財政負擔將有所緩解。
　　分析比較2007、2009年醫療衛生支出結構，醫療衛生管理服務支出、社區衛生服務、幼婦保健、疾病預防控制以及中醫院等支出比例略有增加，醫療保障、農村衛生、幼婦保健以及衛生監督等支出則有所下降。其中，醫療衛生管理服務支出從1.96%增長到3.01%，農村衛生則從2.98%下降至1.47%。
　　在行政事業單位公費醫療向社會醫療保險制度改革的基礎上，推動北京市公費養老向社會養老制度并軌，逐步減少公務員事業單位人員的養老保障財政投入；加強社會保障制度的整合，逐漸壓縮社會保障與民政管理事務、醫療衛生管理支出，增加對社會保障業務的財政支出；承擔制度轉軌的責任，政府應該剝離并且承擔制度轉型而帶來的城鎮職工社會保險基金的支付責任；漸進提高基本養老、基本醫療保險的保障水平，明確補助對象、建立起穩定的財政補助機制；甄別投入對象，提高資金使用效益，進一步增加社會福利救助領域投入，加大對貧困和弱勢群體的補助；綜合運用撥款、財政補貼和稅收優惠等多種財政支持工具，扶持和發展社會服務機構，改善社會保障供給的效率。
　　完善征收管理，拓展籌資、投資渠道
　　北京市社會保險經辦機構負責社會保險基金的征收，采用銀行托收無承付方式，通過擴面征繳和加強稽查等手段，北京市基金征繳率和社會保險覆蓋面得到了一定程度的提高。但現行的社保繳費方式存在較多問題：一是，社會保險經辦機構網點少，社會保險基金的繳費戶數、基數和應繳費額不清。其二，部分企業漏繳和偷逃社會保險基金。其三，社會保險基金拖欠缺乏有效的應對措施，基金征收強制性不夠。
　　截至2009年底，北京市五項社會保險基金累計結余158.42億元。其中，基本養老保險累計結余111.94億元，基本醫療保險累計結余30.80億元。但是，北京市社會保險基金運營存在很大隱患：一是做實基本養老保險基金個人賬戶將產生赤字。如2009年基本養老保險基金收入是528.90億元，分別減去財政補貼、上年累計結余、上年累積結余利息收入的1.18億、85.87億元和2.58億，當年繳費收入約為439.27億元，則2009年納入個人賬戶資金約為125.73億元，超過了基本養老保險基金111.94億元的累積結余。而如果做實個人賬戶，北京市十多年累積的個人賬戶資金將遠遠超過158.42億元的五項社會保險基金累計結余，社會保險基金實際存在較大數額的赤字。二是社會保險待遇、養老保險替代率提高給社會保障資金籌集帶來壓力。我國社會養老保險替代率的改革目標是要達到60%。而在目前北京市社會養老保險體系中，城鎮職工和城鄉居民社會養老保險替代率均為40%左右。三是隨著人口老齡化的加快，北京市基本養老、基本醫療保險基金的支付風險將進一步顯現。
　　社保基金資金收益率低，加上由證監、人力資源和社會保障以及財政等部門單位參與的社保基金投資監管機制尚不完善，管理混亂，基金保值增值效果較差。嚴重制約了社保基金的待遇支付水平，增加了投保人負擔，也給財政部門帶來較大的財務風險。
　　為此，筆者建議，盡快出臺《北京市社會保險費由稅務部門征繳的通知》，制定社會保險費稅務征繳實施辦法及實施細則，實現社會保險費由北京市地稅機關全責征收，在此基礎上爭取社會保險費改社會保障稅的試點；積極尋求減持變現國有資本資產、擴大專門社會保障彩票發行額度等形式補充社會保障收入；盡快修訂社保基金投資管理辦法，拓展北京市地方社會保險基金的投資渠道，協調和完善證監部門、人力資源和社會保障部門、財政部門參與的對社保基金的投資監管機制；由地方財政針對基金結余發行特種地方債，保障地方社會保險基金的保值增值；通過財政資金的支持和引導，推動慈善事業和非營利性組織發展，拓展資金來源渠道。
　　完善社會保障基金預算和財政財務管理
　　近年來，北京市積極推行了社會保障財政財務管理的各項改革：完善了分稅制轉移支付制度，使市區縣社會保障事權與財權的匹配更加合理；實行統一政策和規范管理相結合，建立了對歸口單位離退休人員的經費管理數據庫，實現了數字化管理；實施社會保險基金財政專戶管理，把養老、醫療、失業、工傷、女工生育五項保險基金納入專戶，保證基金收支運行安全，確保及時足額發放各項待遇；按照中央的統一部署，北京市已試編本地當年的社會保險基金預算草案，將根據本地實際適時向本級人大報告社保基金預算。但是，受財政管理制度改革整體滯后、財政數據透明公開進展緩慢的制約，社會保障資金的財政管理水平和運行績效仍缺乏實質性的提高。
　　筆者建議，盡快對全部各項社會保險基金實施預算管理，完善社會保險基金預算的編制辦法，不斷提高基金預算編制的準確性，逐步實現社會保險基金預算由政府編制、人大審批，受社會監督；伴隨著政府績效和預算績效改革的深入，加強預算執行分析，建立科學合理的績效評價辦法，擴大績效評價范圍和內容，強化評價結果的運用。
　　（作者為首都經濟貿易大學財政稅務學院副教授；本文系北京市教委面上項目“北京市社會保障供給責任界定研究”研究成果，項目編號：SM20091003801