檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)和訴訟地位

　　有著七百多年歷史的河南南陽(yáng)知府衙門(mén)，是目前全國(guó)惟一保存完整、規(guī)制完備的府級(jí)官署衙門(mén)，它既是北京故宮的縮影，又是南陽(yáng)歷史文化名城的象征，具有很高的文物價(jià)值，是國(guó)家級(jí)文物保護(hù)單位。如同很多國(guó)家級(jí)文物保護(hù)單位，南陽(yáng)知府衙門(mén)在面對(duì)商業(yè)開(kāi)發(fā)的沖擊時(shí)，陷入了尷尬和無(wú)奈――照壁被毀、控制區(qū)被占、保護(hù)范圍被蠶食。隨后一個(gè)被稱為南陽(yáng)市“民心工程”和“德政工程”的南陽(yáng)鴻德購(gòu)物公園隨后就在這片土地上拔地而起。這一由南陽(yáng)鴻德房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司于2005年開(kāi)工建設(shè)的大型商業(yè)建筑群，如今已全部竣工并投入使用。令人吃驚的是，這項(xiàng)在文物保護(hù)范圍內(nèi)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，既沒(méi)有向省級(jí)人民政府匯報(bào)，也沒(méi)有得到國(guó)家文物主管部門(mén)的審批。而根據(jù)《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》的規(guī)定，在文物保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行其他建設(shè)的，需經(jīng)由省人民政府的批準(zhǔn)，并且還需征得國(guó)務(wù)院文物行政部門(mén)的同意。
　　類似的事件在全國(guó)各地都頻繁上演著，大量的公共利益在行政機(jī)關(guān)亂作為、不作為的情況下受到損害，但是由于利益直接受損的并非具體的公民個(gè)人，因此很難激起個(gè)人訴諸于法院的熱情。縱使有部分勇士敢于擔(dān)當(dāng)，但囿于法律對(duì)原告資格的限定而得不到法院的支持。據(jù)《南方周末》報(bào)道，2008年6月6日，北京市民朱福祥訴北京市海淀區(qū)環(huán)保局，要求公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告等政府信息一案，最終卻被法院裁定不予受理。這樣的個(gè)案結(jié)果不能不引起我們的思考：在行政機(jī)關(guān)不作為、亂作為的情況下該如何保護(hù)公共利益？誰(shuí)才有資格代表公共利益起訴行政機(jī)關(guān)？
　　一、公共利益保護(hù)面臨的困境
　　在我國(guó)現(xiàn)行憲法和法律中，都不遺余力地規(guī)定了公共利益神圣不可侵犯，但是現(xiàn)實(shí)生活中，公共利益遭受侵害的現(xiàn)象卻屢見(jiàn)不鮮，保護(hù)現(xiàn)狀不盡如人意，尤其值得注意的是負(fù)有保護(hù)公共利益職責(zé)的行政機(jī)關(guān)很多情況下不作為、亂作為，反而成了公共利益的破壞者。為何會(huì)產(chǎn)生這樣的悖論，筆者將嘗試從以下幾點(diǎn)進(jìn)行分析。
　　第一，公共利益界定的困難。什么是公共利益？對(duì)這一概念的界定并不是件容易的事情。關(guān)于公益保護(hù)的行政公益訴訟在上個(gè)世紀(jì)九十年代至本世紀(jì)之初涌現(xiàn)很多案例，現(xiàn)在卻逐漸消失。原因在于2005年最高人民法院的一紙批文叫停了公益訴訟。所有的問(wèn)題都集中到了一點(diǎn)：公共利益的邊界在哪里？正如制訂《物權(quán)法》時(shí)民眾渴望對(duì)公共利益進(jìn)行確切定義而立法行為難以解決一樣，公益訴訟難以在實(shí)踐中界定似乎是一個(gè)真理。公共利益難以界定而導(dǎo)致公益訴訟難以確定范圍，往往成為了反對(duì)設(shè)立公益訴訟制度的主要理由之一。
　　第二，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制有待完善。我國(guó)憲法規(guī)定，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本制度，國(guó)家權(quán)力統(tǒng)一由人民代表大會(huì)行使，在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)人民代表大會(huì)制度下，設(shè)立四個(gè)機(jī)關(guān)，即行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)，分別執(zhí)行人民代表大會(huì)的決議，分別行使國(guó)家權(quán)力。［１］其中行政機(jī)關(guān)擁有龐大的權(quán)力，觸角伸向了社會(huì)生活的方方面面，同時(shí)也承受著最多的監(jiān)督。僅內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制就包括行政監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等，雖然隨著我國(guó)政府體制的不斷改革，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制取得了良好成效，但是行政權(quán)不作為、濫用的情況并沒(méi)有得到徹底的制約。
　　第三，行政訴訟法關(guān)于原告資格的限制。對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督不僅應(yīng)當(dāng)包括行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，較為有效的外部監(jiān)督機(jī)制也是不可或缺，司法監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是這種外部監(jiān)督機(jī)制中的重要一環(huán)。依據(jù)目前我國(guó)行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，對(duì)行政訴訟中的原告界定已由具體行政行為相對(duì)人擴(kuò)展到“相關(guān)人”。但是行政訴訟“相關(guān)人”資格還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)的需要，尤其突出的就是在保護(hù)國(guó)家利益或公共利益方面。由于公民個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體對(duì)于公共利益，缺乏法律上規(guī)定的具體法定權(quán)利，公共利益僅僅是由公眾非排他性的共享，這造成在公眾或社團(tuán)的請(qǐng)求作為行政公益訴訟的原告時(shí)常常得不到認(rèn)可，法院則堅(jiān)守利益受影響的原告標(biāo)準(zhǔn)而否認(rèn)非“適格”原告的訴訟主體資格。部分地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督主體，常欲主張正義、開(kāi)啟探索之路，又往往遭到行政機(jī)關(guān)對(duì)其起訴權(quán)依據(jù)的詰難，致使檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政公益訴訟望而卻步。
　　筆者認(rèn)為，從立法上給與公共利益一個(gè)完美的界定似乎有點(diǎn)強(qiáng)人所難，也是不現(xiàn)實(shí)的。但是將像南陽(yáng)知府衙門(mén)這類的文化名城納入到公共利益范圍是能夠得到大眾認(rèn)可的，因此，對(duì)于這類沒(méi)有爭(zhēng)議的公共利益受到行政行為侵害時(shí)，在行政機(jī)關(guān)缺位、越位時(shí)，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)明確對(duì)其保護(hù)的主體。
　　二、檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公益訴訟的憲法法律基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)
　　在我國(guó)公共利益受到損害情況下，應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)代表公共利益啟動(dòng)訴訟程序一直頗有爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為，“為保證公益訴訟制度的有效性并最大程度地發(fā)揮其功能，公益代表人的設(shè)置應(yīng)當(dāng)是多元的，就我國(guó)而言，可包括個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)。”［２］持這種觀點(diǎn)的學(xué)者是為了力求最大限度地對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，賦予普通公民、社會(huì)團(tuán)體行政公益訴訟的啟動(dòng)資格，其最大的優(yōu)點(diǎn)在于能在最大的范圍內(nèi)迅速、及時(shí)地發(fā)現(xiàn)侵害公共利益的違法行政行為，并啟動(dòng)訴訟程序予以監(jiān)督。而現(xiàn)代訴權(quán)理論的擴(kuò)張也使得公民、法人或其他組織得以享有公益訴訟的啟動(dòng)資格。但是理想的理論探討在實(shí)踐應(yīng)用上卻也有失偏頗，筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段行政公益訴訟的啟動(dòng)主體最合適、最需要的應(yīng)當(dāng)是各級(jí)檢察機(jī)關(guān)。
　　（一）檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟符合現(xiàn)實(shí)的需要
　　誠(chéng)然，賦予更廣范圍的行政公益訴訟主體資格，有利于公共利益的保護(hù)。但是，涉及公益訴訟的行政案件往往比較復(fù)雜、龐大，個(gè)人在專業(yè)知識(shí)、技能以及人力、物力、財(cái)力方面難以與被訴行政機(jī)關(guān)相抗衡。而就社會(huì)團(tuán)體一方來(lái)講，可以彌補(bǔ)個(gè)人力量的不足，但是由于我國(guó)的特殊歷史背景，社會(huì)團(tuán)體的獨(dú)立性一般比較較差，在多方面都依賴于行政機(jī)關(guān)，恐怕在行政公益訴訟方面難以施展開(kāi)拳腳。而且一旦放開(kāi)公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體的起訴資格，濫訴的情況恐怕也不能避免，嚴(yán)重的影響訴訟效率。波斯納曾提出，“效率既正義”，法律對(duì)正義的訴求不應(yīng)以損害效率最大化和財(cái)富最大化為代價(jià)。“無(wú)論審判能夠怎樣完善地實(shí)現(xiàn)正義，如果付出的代價(jià)過(guò)于昂貴，則人們往往只能放棄通過(guò)審判來(lái)實(shí)現(xiàn)正義的希望。”
　　賦予公民、社會(huì)團(tuán)體在行政訴訟中獨(dú)立的起訴權(quán)在目前情況下顯然是不可行的，但是完全忽視它們的作用也是行不通的，更何況控告、檢舉、揭發(fā)的權(quán)利是憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利。這就要求我們?cè)O(shè)計(jì)一種制度，既可以避免濫訴，又可以保證公民的基本權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。那么建立以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的行政公益訴訟啟動(dòng)模式，同時(shí)重視公民、法人或其他組織的監(jiān)督權(quán)利、自身救濟(jì)權(quán)利，不失為一種有益的嘗試，也與憲法對(duì)公民權(quán)利范圍的規(guī)定相符合。在中國(guó)政法大學(xué)馬懷德教授主持制定的行政訴訟法修改建議稿中首次提出了設(shè)定公益訴訟類型，并且在公益訴訟中賦予檢察機(jī)關(guān)起訴權(quán)，并規(guī)定在檢察機(jī)關(guān)不起訴情況下，公民、法人或其他組織可以自行提起訴訟。
　　這種起訴權(quán)模式的設(shè)計(jì)是考慮到采用單獨(dú)賦予檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公益訴訟的權(quán)利后，我們?nèi)匀灰鎸?duì)很多的不足與缺陷。第一，由于檢察機(jī)關(guān)本身已經(jīng)承擔(dān)偵查監(jiān)督、刑事公訴等職責(zé)，再額外附加行政公訴責(zé)任，會(huì)使得各級(jí)檢察機(jī)關(guān)力不從心。第二，法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩在他著名的《論法的精神》中曾提出：一切有權(quán)力的人都有濫用權(quán)力為自己謀求私利的趨勢(shì)，這是一條亙古不變的真理。賦予檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公益訴訟的單一模式忽略了檢察機(jī)關(guān)也可能因怠于行使權(quán)力而使公益得不到救濟(jì)的情況。最后，將廣大公民、法人或其他組織排出到行政公益訴訟之外，會(huì)嚴(yán)重打擊他們參與保護(hù)公共利益的積極性和熱情，對(duì)公共利益的維護(hù)帶來(lái)不利的影響。
　　總之，我們既要確定檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的主體地位，使得檢察機(jī)關(guān)能夠主動(dòng)追查侵犯公共利益的行政機(jī)關(guān)，同時(shí)也要強(qiáng)調(diào)公民、法人、其他組織享有向檢察機(jī)關(guān)控告、檢舉、揭發(fā)的權(quán)利，從而彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)自身力量的不足。如果該控告、檢舉、揭發(fā)未得到檢察機(jī)關(guān)的回應(yīng)，那么公民、法人、其他組織可以選擇向上一級(jí)人民檢察院申訴，要求檢察機(jī)關(guān)給予書(shū)面答復(fù)。在對(duì)該書(shū)面答復(fù)仍不滿意的情況下，公民、法人、其他組織可以依據(jù)檢察機(jī)關(guān)的書(shū)面回復(fù)選擇直接向法院起訴，由法院進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。這樣一方面可以擴(kuò)大行政公益訴訟的線索，另一方面也減少了濫訴的可能性。
　　（二）檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟符合憲政體制的需要
　　賦予檢察機(jī)關(guān)作為啟動(dòng)行政公益訴訟的主導(dǎo)地位，也許會(huì)有人質(zhì)疑檢察機(jī)關(guān)代表公共利益的合憲性，但是分析檢察機(jī)關(guān)在我國(guó)憲政體制中的地位，我們不難從中找出根據(jù)。
　　首先，我國(guó)《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”《人民檢察院組織法》第1條也做出了相同的規(guī)定。既然是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法侵犯國(guó)家和社會(huì)公共利益的行政行為（作為或不作為），當(dāng)然就有權(quán)實(shí)施監(jiān)督。至于監(jiān)督的方式，則取決于監(jiān)督目的，哪一種監(jiān)督方式能有效地實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的，法律就應(yīng)確立哪種方式。而根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中的直接監(jiān)督形式是，對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這種單一的缺乏操作性的事后監(jiān)督形式，與檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)是不相稱的。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在行政程序意義上的監(jiān)督應(yīng)該是全面的、