嘉興市農村宅基地置換模式的現狀及意義

【摘要】土地制度影響著“三農”的發展，嘉興市“兩分兩換”的宅基地置換模式是對土地流轉制度的積極探索。通過分析宅基地置換前所存在的問題，根據嘉興市宅基地置換政策，結合宅基地流轉后的情況，我們分析總結了嘉興市農村宅基地置換中的可取之處和存在的問題。

【關鍵詞】三農 宅基地 浙江嘉興 土地流轉

一　引言

宅基地是農村的農戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。是指建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物，不能居住的土地以及準備建房用的規劃地三種類型。

原先的宅基地模式中存在著宅基地超標、一戶多宅、規劃不合理、房地矛盾等諸多問題。近年來，有不少地區針對農村宅基地中出現的問題采取了相關對策。其中浙江省嘉興市宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉分開，以土地承包經營權換股、換租、增保障，推進集約經營，轉換生產方式；以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉換生活方式的兩分兩換政策實施力度大，推行范圍廣，可行性高，受到了廣泛的關注。我們希望通過對嘉興市兩分兩換政策的研究，同時與其他地區的土地流轉制度相比較，來探討兩分兩換政策給農民乃至社會帶來的影響，并發現其中的不足。為其他地區制定宅基地流轉政策提供借鑒，為我國構建和諧社會和社會主義新農村建設提供支持。

二　嘉興市原先宅基地模式存在的問題

一是未批先建、宅基地超標、一戶多宅現象嚴重；二是宅基地無償或超標準使用，集體土地權益受侵害，土地使用不公平；三是農村建房無序、規劃不到位，村容村貌差；四是“空心村”大量存在；五是擅自改變農村宅基地用途現象時有發生；六是同一宗宅基地房產所有權人和土地使用權人不一致；七是房屋繼承形成的房地矛盾；八是拆遷補償輕土地權利。

三　嘉興市宅基地置換模式——兩分兩換

在2009年底嘉興市周邊鄉村一片片井然有序的“小別墅”悄然而起，而以前稀稀落落的農村居民房已不知蹤影。原來，是政府的兩分兩換政策在實施。早在2008年12月10日，浙江就出臺了《浙江省委關于加快推進農村改革發展的實施意見》，其中明確表示要開展農戶宅基地置換和流轉的試點，鼓勵農民在政府主導下以宅基地置換城鎮住房，使在城鎮穩定就業且有社會保障的農民能夠落戶城鎮、轉變為城鎮居民。有條件的地方要積極探索農村宅基地有償使用制度。其中，備受矚目的就是嘉興的“兩分兩換”方案，這是被認為是嘉興新一輪土地使用制度的改革。

所謂“兩分兩換”，就是把農民的宅基地和承包地分開，搬遷和土地流轉分開，以宅基地置換城鎮房產，以土地承包經營權置換社會保障。土地置換后，不改變土地所有權性質和土地用途。兩分兩換堅持政府主導、市場運作的原則。政府以把握方向為主，并在現代農業，社區建設、三產發展等領域吸納社會資本，引入市場經營主體，形成合力共建的推進機制；堅持規劃先行、節約集約的原則。以科學規劃統領整個試點工作，合理劃分好各類功能區，編制好新社區的建設規劃，體現土地的集約高效利用，規劃編制力爭一步到位，防止重復建設、多次拆；堅持以人為本、保障權益的原則。堅持把農民自愿、切實保障和維護農民權益、促進農民全面發展作為根本出發點和落腳點，要著力解決群眾最直接、最關心、最現實的利益問題，切實讓農民群眾得到實惠。通過宣傳發動，鼓勵、引導農民積極參與；堅持依法辦事、穩妥推進的原則。在依法和現有土地制度基本框架內，嚴格按照法律法規進行，在涉及農民群眾切身利益的一切問題上，堅持靈活機動，不搞“一刀切”。加強管理、指導和服務，積極創造條件分階段、分步驟的開展。

四　嘉興市試行宅基地置換政策的優勢及存在的問題

嘉興市的宅基地置換政策并不是空穴來風的，它有著政策、群眾、配套設施等個方面的支持，這些都將轉化為宅基地置換中的優勢，促使宅基地改革更好的進行。但與此同時也難免存在一些這樣那樣的問題。

1．國家政策的支持

十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，如一場喜雨，滋潤著鄉村大地。深化改革，要賦予農民更大的自主經營權，比如在現有土地承包關系長期穩定的基礎上，允許農民以轉包、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。嘉興市試行宅基地置換就是對該政策的充分運用。加大統籌城鄉發展力度，深入貫徹落實科學發展觀，切實轉變經濟發展方式，拓展城鄉經濟社會發展空間，促進集約集聚發展，加快推進社會主義新農村建設，在國家和黨的政策的號召下，宅基地置換政策必將順利推行，在各個方面的困難和阻力必定減少。國家政府會給予一定的幫助，比如在宅基地置換中最重要的雄厚資金支持，政策方針的指導等。這是國家宏觀經濟發展的大潮流，勢必對宅基地置換的運行產生巨大的幫助。

2．政府指導非常有力

嘉興市委主要領導非常重視改革試點工作，經常聽取試點情況匯報，經常到試點鄉鎮指導工作。南湖區農村綜合改革根據市委、市政府關于湘家蕩區域開發建設的總體要求，建立了由市、區、鎮三級聯合開發的管理體制，并成立聯合開發管委會，對周圍村鎮進行聯合開發，整合各級政府部門和單位在資本經營、市場化運作、社會管理和群眾工作上的優勢，建立利益共享的新體制，調動各個方面的積極性，從而形成工作合力，有效推進“兩分兩換”試點工作。嘉善縣為推動試點工作的順利開展，成立了以縣人大常委會副主任、農辦主任為組長的指導組，抽調人員組成了16人工作小組，3個多月來到每戶農戶進行走訪調查，掌握詳細情況，制訂有針對性的政策。

3．實行統一規劃

對于新建的住宅小區，一般都由政府按照“1+X”（即一個中心鎮、若干個中心村，重點建設中心鎮、零散農戶向中心村集居）的模式，實行統一規劃、統一建造，徹底打破了原來的村莊布局，改變了農民自建房屋的傳統，實現農民集中居住。如此一來，新住宅小區的公共基礎設施和社區服務功能就非常完善。

4．實行企業化運作

南湖區的“兩分兩換”工作，根據湘家蕩區域統籌城鄉綜合配套改革和“兩分兩換”試點的實際需要，由嘉興市嘉城集團全額投資注冊6億元（2億元先行投入資金已到位）的嘉興湘家蕩投資有限公司，主要負責湘家蕩旅游度假區、城市東片楔形綠地區域的投資和開發建設；由嘉城集團出資80%、南湖區政府出資20%共同投資注冊5億元（嘉城集團1.6億元，南湖區政府0.4億元先行投入資金已到位）的嘉興七新投資發展有限公司，負責七星鎮區域（除湘家蕩旅游度假區外）的開發建設，目前七星鎮已商請工行、建行等金融機構提供貸款意向，總貸款規模在25億元左右，解決了“兩分兩換”試點工作的融資主體和資金問題。

五　宅基地制度創新的意義

土地制度作為“三農問題”中一個重要的方面，而這方面的制度目前在理論上和實務上都還不夠健全和完善，處于探索的階段，實踐中一些成功和不成功的做法都需要做一些總結。縱觀建黨以來，我黨始終把土地制度作為決勝的法寶，并一直以來在黨的革命，建設時期發揮了重要的作用。

1950年以前，中國共產黨從革命的一開始就把解決農民土地問題作為中國革命的一個中心問題。在第二次國內革命戰爭時期、抗日戰爭時期、解放戰爭時期等不同的歷史階段，根據革命形勢的需要，本著調動最大多數人的革命積極性的原則，提出并制定了不同的土地法律和政策。總的指導方針是保護廣大農民的土地私有權。1949年10月中華人民共和國成立。1950年6月，中央人民政府公布了《中華人民共和國土地改革法》，同年11月，政務院又公布了《城市郊區土地改革條例》，對農村及大城市郊區的土地改革分別作了具體的規定。《土地改革法》規定：“所有沒收得來的土地和其他生產資料除本法規定收歸國家所有外，均由鄉農民協會接受，統一的、公平合理的分配給無地少地及缺乏其他生產資料的貧苦農民所有”。“分配土地，以鄉或等于鄉的行政村為單位、在原耕基礎上，按土地數量、質量及其位置遠近，用抽補調整方法按人口統一分配之”。《土地改革法》的實施和土地改革的完成，在中國大陸正式確立了土地國有與農民私有并存的土地制度。廣大農民獲得了土地，除法律規定屬國家所有的土地以外均屬農民私有，允許農民享有私有土地的經營、買賣、出租權利。土地改革極大地調動了農民的生產經濟性，廣大農村的生產水平與生活水平有了明顯的提高。

現行的、無償分配的、福利型宅基地制度應該到底為止，今后應該實行宅基地商品化。第一允許農民宅基地流轉；第二需要取得宅基地的人要通過有償方式取得（無論是向集體取得，還是向現有宅基地使用權人取得，都是有償的），使宅基地市場化、商品化。在這個基礎上進一步考慮特別貧困的人住房方面的救濟問題，這是社會福利問題，是我們未來的基本方向。

我們嘉興市農村宅基地“兩份兩換”置換模式是對現有宅基地制度的一個制度創新，可能在很多方面還存在不足，但在國家土地創新上也算是有所突破。

六　結語

由上可以看出宅基地置換對于提高農民生活水平，節約及流轉土地、提高土地使用效率、加快城鎮化進程、破解土地供需矛盾等方面都有很大的提高。

當然，“宅基地置換房產”還只是一種變通的做法，其在提高農民收入等方面的效率遠不如宅基地直接入市。實際上，即使是這種變通也不一定完全符合現行的法律及制度，比如置換房產后宅基地的所有權是否還在村集體之內？如果還在集體之內，置換房產又是如何完成的？因此，要統籌城鄉發展，最終還是要改革土地管理制度，而“宅基地置換房產”的主要意義還在于為土地制度改革積累經驗——如果“嘉興模式”能在浙江省乃至更大的范圍都取得成功，那么土地制度的改革就會水到渠成。

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