貧困縣悖論

　　“市長您好，我是雅安蘆山縣太平鎮鐘靈村村民，我們生產隊在半山腰，至今也沒通公路，生產和生活品都要靠人力背上山，娃娃上學最遠的要走兩個多小時。蘆山縣在雅安應該算個窮縣吧，10多萬人口，財政收入僅1000多萬，資源匱乏，沒有交通優勢，旅游資源也難以開發，不少公路修了幾年都修不起來。聽說蘆山沒有貧困縣的資格，請問在考核相關指標的時候真的實事求是了嗎？”
　　2012年1月6日，這封署名“555”的信出現在了雅安市委副書記、市長陳越良的公開信箱里，隨后信被轉給了該市扶貧移民局的相關工作人員。
　　雅安，150.74萬人，8個革命老區，地處地理和民族上的過渡帶，以23.66%的貧困率在四川省21個市州中排名第7。事實上，早在去年12月1日，新一輪的《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020)》發布，根據新綱要對“連片特困地區”和重點縣的認定，雅安所轄8個區縣全部落選。
　　拿到這個結果，雅安市扶貧移民局副局長王超英心情很沉重。在她看來，他們已經為這次能進入國家的扶貧關注重點做了太多努力，“在申請前8個月，我們就幾乎跑遍了每一個貧困鄉鎮，不斷走訪、摸底、評估、做扶貧對象識別、建檔立卡，為的就是真正搞清楚雅安的貧困狀況，將真實的數據和情況反映上去”。
　　“老百姓也翹首以盼，我們帶領當地的困難老百姓開了各種動員會，為新一輪的扶貧攻堅做了周密部署。哪里修一條便道，哪里鋪建電路管道，哪所小學應該修補擴建。然而現在，一切又都沒有了著落。”王超英說。
　　
　　挺進：“國家隊”的代謝障礙
　　貧困，本是一個不光彩的詞，然而吃貧困這個香餑餑也已不再是秘密，特別是能挺進扶貧的“國家梯隊”，包括“重點縣”和“特困地區”兩大類。
　　這遠不僅是個稱號。中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田告訴本刊記者，貧困身份意味著中央級財政巨大的經濟扶持，包括專項財政扶貧資金、以工代賑、貼息貸款3項資助，省級財政也有補貼。平均下來每個縣每年國家至少下撥5.6億元資金用于扶貧開發。除此之外，在教育、科技、招商引資，甚至行政編制方面都有政策優惠。
　　此次新綱要發布后， 2012年財政專項扶貧資金的增幅將達20%以上，這些都將投入到特困片區中的縣級財政中。
　　鄭風田說，申報貧困縣和特困地區是10年一輪，對當地政府來說相對“一勞永逸”，不需要年復一年跑政策跑資金，付出的成本較為低廉。
　　那么，怎樣才能進入扶貧工作的“國家梯隊”呢？從事扶貧工作多年，曾參與過國家和省級扶貧工作決策的四川省扶貧外資項目管理中心主任王思鐵告訴本刊記者，哪些縣進入重點縣，總數由國家定，每個省的重點縣數量基本不變。至于具體哪些縣入圍、哪些縣“摘帽”，國家交給省一級確定，省一級又將具體評選工作交由各個市州安排。總之，每個市州的貧困縣名額保持不變。
　　評選標準則包含貧困人口數、農民人均純收入、人均GDP、人均地方財政收入4項，然而，據歷次扶貧“重點縣”名單透露，一些地區從上世紀80年代以來就沒落下過“貧困身份”，年年入選，有的早已成為經濟強縣。
　　2011年，全國百強縣名單發布，陜西榆林市財政收入已躍居陜西省第3位，但是該市下轄的12個區縣全是國家級扶貧“重點縣”；鄂爾多斯市財政收入破90億元，但是全市的8個旗縣也都是國家級或自治區級扶貧“重點縣”。
　　“國家的扶貧計劃是10年一輪，10年下來，一個地區的經濟發展早已日新月異，但仍然不愿脫貧，這是不合理的‘正常現象’。”王思鐵認為，“到目前為止，幾乎沒有哪個‘重點縣’主動摘帽。”
　　去年11月，國務院扶貧辦要求，“十二五”(2011年至2015年)期間，要按年度考核，凡連續3年進入全國(1508個縣)排序前50%的重點縣，或被授予小康縣、百強縣榮譽的，一律退出，直接減少，不再補進。
　　然而，目前國家公布的名單顯示，就“國家梯隊”而言，扶貧的重點幫扶對象仍難吐故納新。“貧困縣、特困片區確定的標準和程序不夠透明，不僅有經濟指標，還有政治因素的考量，存有較大的操作空間，這也是造成資源難以流動的一個原因。”王思鐵說。
　　
　　造貧計劃：誰愿意當罪人？
　　近日，一張電子標語牌的照片引發了媒體關注。牌上寫著：“祝賀成功納入國家集中特困地區，成為新時期國家扶貧攻堅的主戰場。”落款為“中共新邵縣委、新邵人民政府宣”。
　　盡管湖南新邵縣黨委、縣政府否認該標語為其所發，稱是一家民營企業未經政府部門授權制作。然而在其縣政府網站上發布的《新邵成功納入國家集中連片特殊困難地區》一文中，仍稱此次入圍是“特大喜訊”。文中以“歷盡千辛萬苦，想盡千方百計，通過兩年艱苦卓絕的努力”來形容爭取的過程。
　　據媒體報道稱，去年7月1日，新邵縣委書記伍備戰在全縣大會上也曾表示：“這幾年，為了爭取國家集中連片特困地區扶貧開發重點縣和武陵山經濟協作區這兩大政策，我們不圖個人升遷，只想百姓實惠，特意壓低了一些經濟指標，并且做了大量艱苦細致的銜接協調工作，可以說是受盡了常人難以想象的委屈。”
　　新邵縣地處湖南省中心地帶，實際上，除了糧田較少，當地不僅林業資源豐富，且富含銻、金、銀、煤等礦藏，是湖南著名的“產金縣”。但豐富的資源儲藏并未給該縣經濟帶來明顯推動，按當地一名官場人士的說法，故意放緩腳步，壓低經濟發展，為的就是“看起來窮一點”。
　　據記者了解，類似做法在一些地方還并不少見。記者在采訪中，聽到一名扶貧工作的官員透露過這樣的怪事：一次他到一個貧困縣的村鎮去視察、調研，發現他被當地政府安排去的家庭有不少領導都去過。雖然這家人的住房已是千瘡百孔，衣著打扮也讓人心生同情，但后來通過其他途徑多方打探，方才知道，原來這個家人早已常住在新房里。他們每逢有上級領導光臨就收到政府通知，“邀請”家人要盡量提前回到這座“保護性”建筑里，等待接受視察。當地還有不少類似的老房子、老路、老橋都因此得以“保護”，實際上給當地人帶來了很大的不便。
　　這名官員認為，貧困縣自身是存在矛盾的：一方面發展受制于貧困縣的“帽子”；另一方面，又死死抓住“帽子”不放，這就像一個低保戶家庭，一方面生活的目標是想過得體面一點，另一方面，為了拿份低保又要顯得窮酸一點。面對輿論的質疑，已經富起來的貧困縣繼續哭窮，還沒富起來的貧困縣卻哭笑不得。
　　“一切為了政績。”鄭風田認為，除了希望繼續享用國家對貧困縣的扶持資金和政策外，貧困縣的政績更容易取得，也成為爭取“貧困帽子”的動力之一。
　　貧困縣底子薄、貧困人口多，在相同經濟發展成果的條件下，貧困縣的成果比其它地方更受重視，當地官員取得進步和升遷更容易。用一句話來說：政績更好做。
　　為了“做”政績，一些貧困縣樂于搞一些形象工程、夸大投資成果。例如國家級貧困縣河北保定阜平縣，對外宣稱一個個“重點項目”蜂擁而至，一筆筆“巨額投資”紛至沓來，后來被曝光是將3000萬投資上報為1億，把1000萬投資上報為5000萬。阜平縣還投資1億多元修建了杳無人至的休閑度假村，然而該縣竟曾多次獲得上級表彰獎勵。
　　巨大的經濟利益與政治考量下，不少官員難以形成自力更生、挖掘自身潛力、努力提升自身優勢來實現富裕的動力，往往是想方設法爭搶“貧困帽子”。
　　“一個縣的一把手帶領班子通過苦苦爭取，最后戴上并且保住貧困縣帽子本身就是一個很大的政績，如果誰弄丟了貧困縣的帽子，則就成了‘罪人’。”鄭風田說，“這當然就存在一些縣故意壓低人均收入，夸大貧困人口數，到省里甚至中央去跑關系，以爭奪貧困縣指標，影響資源分配的公平性。”
　　
　　
　　馬太效應：窮的更窮，富的更富
　　王思鐵在接受記者采訪過程中透露，四川省的兩個地震重災縣平武和北川曾多次申請進入國家扶貧工作的“重點縣”，然而由于各市州的名額原則上是固定的以及其他一些原因，申請未被批準。在2011年新一輪的扶貧綱要中，平武、北川終于被劃入了“秦巴山區連片特困地區”，由此也進入了國家級的扶貧視野。
　　然而，雅安市下轄的漢源、石棉、廬山、寶興4個山區縣就沒有那么幸運了，這4個縣擁有35.5萬貧困人口，農民人均純收入僅2000元左右，貧困率達28.8%。與北川、平武類似，在2008年汶川大地震后， 這4個縣被指定為“重災縣”，然而相比平武、北川等其所受的社會關注度自然要小得多。
　　雅安市扶貧移民局局長余剛平介紹道，這些地區資源難以開發、交通基礎建設還未成型，貧困狀況令人堪憂。然而最近一輪扶貧開發工作10年來，僅有1.78個億投入，分到村上每年只有3～5萬元。“這點錢能干點什么呢？大家只能商量好做一件最有意義的事，例如修一下學校的教室、鋪一條實在不能再走的便道。要說基層扶貧的不止‘輸血’還要‘造血’的思維，實踐起來可以說簡直難上加難。”
　　 “雅安東鄰成都、西連甘孜、南界涼山、北接阿壩，在地域上具有明顯的銜接、溝通、緩沖、通衢的特點，如今也難以歸類到哪一個特殊地域。民族特色、受災程度、革命老區建設等幾個方面都顯得不夠突出。‘蝸居’在這樣的交叉地帶使本地的工作局面所受的關注度較少。”余剛平對記者說。
　　雅安市扶貧移民局項目科科長鄭曉梅告訴記者，沒有被劃入重點的后續效應就是，向上要資金、要項目也會變得很難。國家的大部分資金都是專項投入“重點縣”和“特困地區”的，雅安地區的扶貧工作只能另辟蹊徑，不斷地尋求社會資金、整合各種資源來維持。然而，這一局面，還要持續整整下一個10年。
　　雅安，也并非是孤例。王思鐵分析道，我國目前的2300多萬絕對貧困人口分布呈現點(貧困區縣)、片(特殊貧困片區)、線(沿貧困帶)并存的特征。而在重點關注之外，擁有占總貧困人口49%的“沿貧困帶”地區確實處于一種比較尷尬的“關注盲點”之中，不少沿邊、城域、地域交界過渡地帶常成為各種政策較難惠及的地方。
　　然而，堪相對比的是，3輪扶貧工作下來，一些地方長期戴了幾頂“重點扶貧”的帽子。雖然連片特困地區是目前最新一輪扶貧開發的重點，是未來10年扶貧工作的主戰場，但從名單上看，很多入列縣區，都同時具備“特困地區”與“重點縣”的雙重身份。
　　“好的地方‘錦上添花’、資金源源不斷；缺乏關注的地方持續不受關注、資金持續斷檔。“王思鐵認為，扶貧工作的本來定義是幫助處于貧困線以下的困難群眾脫離貧困，進入溫飽。然而在仍有很多地方還在溫飽線上掙扎的同時，一些不摘帽的地方已經開始忙于升級自己的各項建設，甚至開始搞些形象工程，這樣的“馬太效應”實際上偏離了扶貧工作的原有軌道。
　　他認為，關注本身也是一種資源。如果一些地方的貧困本來就是因為地理上處于邊緣地帶而造成，若在扶貧工作中仍以“邊緣化”的視角來看待，必然會造成這類處于長期貧困、人口基數較小、居住分散的老百姓成為國家政策的“盲點”。扶貧資源在一些地區不斷富集起來，最后造成的貧富分化加劇，這也絕非是國家扶貧思路的本意。
　　四川省扶貧移民局副書記彭發德在接受記者采訪時表示，堅持公平性、公義性，是讓人民群眾共享改革發展成果的重要保證。新一輪的國家扶貧規劃要求，“到2020年，穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房”，也就是說，屆時將不再有“扶貧重點縣”的提法，這一目標，是將處于邊緣地帶的老百姓包含在內的。
　　
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　　我國的扶貧工作始于1986年。至今為止共經歷了3個階段，1986年～1994年，國家首次劃出273個“國家貧困縣”；1994年～2001年，國家啟動“八七扶貧攻堅計劃”（意即全國農村8000萬貧困人口溫飽問題 7年基本解決），“國家貧困縣”名單擴大為592個；2001年《中國農村扶貧開發綱要（2001～2010年）》出臺，國家將所有東部地區的國家級貧困縣名額調整給中西部地區，但全國總數仍為592個，并以“開發”思維代替傳統的扶貧思路，故所有扶貧政策文件中不再出現“貧困縣”的提法，取而代之的是“國家扶貧開發重點縣”；2011年，國務院扶貧辦發布了新的《中國農村扶貧開發綱要（2011～2020年）》，確定了14個集中連片特困地區，其涵蓋的重點縣達到679個。