扶貧是一門智慧學

　　從20世紀八九十年代起到新世紀初，我國的扶貧工作已成為綜合治理貧困問題的系統工程。它的作用早已超出減貧摘帽，更發揮了促進社會穩定和協調發展的作用。目前，按照新一輪的《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020)》，扶貧開發攻堅戰正在向縱深推進。所謂縱深，是因為它涉及政府、社會、農村、群眾的各個參與體。怎樣形成“合力”，政府該如何作為，使之起到社會管理的“正效應”？記者采訪了四川省委、省政府決策咨詢委員會委員、省扶貧外資項目管理中心主任王思鐵。
　　
　　記者：政府在整個扶貧工作格局中應是何角色？
　　王思鐵（下稱“王”）：我國的扶貧工作歷來是“政府主導，社會參與”。扶貧資金在70年代末到80年代初，全部來自中央財政撥款，此后則來源于中央財政、地方政府財政以及扶貧信貸。在這一扶貧模式中，政府的主導地位不僅僅體現在資金的來源，還體現在扶貧政策的指定與執行，資源的控制與決策方面。因此在實踐中，全局的資源配置需要政府的頂層設計。
　　
　　記者：我們在扶貧工作面臨的許多困局和亂象中，都可以看到基層官員“政績沖動”的影子，這與執政黨“執政為民”的理念無疑是相悖的，那么應當怎樣抑制決策者的這種“政績沖動”？
　　王：一些地方官員的“政績沖動”使得扶貧這一普惠工程的公平性大大受損，不少貧困地區老百姓實際上沒有享受到它的惠澤。我們除了在意識上要提倡以長遠的、科學的、可持續性的發展觀來規劃扶貧工作，還要在完善激勵約束機制上有新的舉措。在新一輪扶貧開發綱要中，我們將實行“五掛鉤”制度（扶貧開發與農民增收、經濟發展、評先評優、效能考核、干部使用掛鉤），在這樣的要求下，干部若為了政績，不摘帽、裝貧、造貧，搞形象工程，反而自己得不到提拔和重用。這樣，制度就更有力。
　　
　　記者：目前國家重點扶貧對象的遴選機制存在哪些問題，應怎樣再進一步改進？
　　王：中央決定，將農民年人均純收入2300元作為新的國家扶貧標準，在這一標準下，勢必更多低收入人口將被納入扶貧范圍。然而，目前國家的重點扶貧對象僅包括國家重點縣、特困片區、多村連片集合體以及其他貧困群體，這樣一來，誰能進入國家的扶貧重點“視野”成為公平性問題。
　　雖然，國家重點扶貧的原則是“先難后易”，最貧困的最先重點扶持，然而10年一輪的時間對于不少地方來說“政策空缺”太長，可考慮縮短為5年變更一次名單。另外，我們也在思考深入到貧困村莊和具體的農戶，使扶貧的“識別機制”更精準。另外，國家重點扶貧的準入和退出機制，可以跟干部考核掛鉤，解決貧困縣名單“只進不出”的問題。
　　當然，任何國家都不能說可以由政府完全“包攬”貧困問題，無論是專項扶貧、還是行業扶貧，都需要形成多層面、多主體的分級機制，對口進行幫扶。
　　
　　記者：由于政府大包大攬過多，在傳統扶貧項目的實施與管理之中，貧困群眾一直處于被動狀態，依賴政府的思想嚴重。應該怎樣提升群眾的“話語權”？
　　王：過去，扶貧沒有把貧困者當成脫貧的主體而是把他們當作脫貧的對象，在整個扶貧過程中，扶貧者很少與貧困者溝通、交流。群眾要么缺乏扶貧惠顧，要么被政策強加于身，無法參與扶貧工程的決策制定。
　　現在我們倡導“參與式扶貧”，把貧困者放在反貧困的主體位置上，充分尊重貧困群眾在項目選擇、實施和管理過程中的知情權、選擇權、決策權、監督權和管理權。總的來說，就是讓老百姓有權“說話、做事”。借助于外部的幫助，困難群眾可以選擇發展項目、制訂發展計劃，并參與計劃的執行和項目的實施管理，包括項目設計、項目決策、項目實施、項目監督等全部項目工作都是扶貧對象“自己的事”。
　　“參與式扶貧”主要是尋求“政府引導、群眾參與、市場調節”的最佳結合點，使貧困村群眾在參與項目的過程中培養“自愿脫貧、我要脫貧”的意識，逐步提高其自力更生、艱苦創業的能力，變“要我做”為“我要做”。同時，“參與式扶貧”還能使扶貧項目、資金更加透明化，從源頭上堵塞了扶貧資金被截留、挪用等現象的發生，農民得到了實惠，干部得到了保護。
　　記者：關于國家下撥給基層的扶貧資金，在使用上具體應有哪些原則？
　　王：中央財政綜合扶貧投入，包括中央財政專項扶貧資金、農村低保等保障民生政策、支持農業生產政策等7個方面。在2011年投入的1618億元里，有619億元用于支持農村貧困地區發展的農業生產，有566億元直接用于改善民生的投入。可以看出國家的“可持續發展”思路，即以“開發”的思維來做“扶貧”的工作，突出可再生、可再造的長遠視角。因此，基層在運用資金、項目時，也需按照“規劃先行”的思路，制定計劃，杜絕隨意性、浪費性使用。具體操作上，是“規劃引導資金，資金跟著市場走”，既保證了政府的規劃意圖，又激活市場、優化地配置了資源。
　　
　　記者：要使重點扶貧的名單準入取得公平性，要使各個扶貧項目、資金都周轉正常，真正用于貧困人群，必然應當讓扶貧工作置于陽光之下。那么，具體有哪些監管措施？
　　王：總的來說，要陽光化，就是扶貧工作要實現“公告、公示、公開”的“三公”，要經過“三公”之后才能成為決策。2011年11月，財政部、國家發改委、國務院扶貧辦發布了修訂后的《財政專項扶貧資金管理辦法》，不僅就財政專項扶貧資金的管理、投向、使用效益作了一些新規定，還增加了公告公示制度的要求。
　　在新的辦法中，明確了市、縣兩級業務部門的監管方式。扶貧資金依法管理、分級負責、全過程全方位監管、專款專用和效益等5大原則也被要求用于資金的分配、撥付、管理和使用的各個環節。在監督主體上，將由扶貧機構內部監管和紀檢監察外部監管相結合，上級監管和群眾監管相結合。另外，我們還有較為健全的“投訴人機制”，保持投訴渠道通暢。
　　
　　記者：現實生活中，一些地方發生群體性事件也是因為長期貧困、拆遷或移民中相關利益受損而造成。怎樣看待扶貧工作在社會管理中的重要性？
　　王：當下，“社會管理創新”已經成為大家關心的一個熱門話題。對于“社會管理”的理解，各國自有各不相同的特點。扶貧工作，現在已經形成了“大扶貧”的概念，即政府和各個社會團體都要參與到扶貧工作中來，在整個社會系統中實現協調運轉、有效扶持。因此，扶貧工作的組織、指揮、監督和調節也是一種“社會管理”。
　　作為社會管理的一種，扶貧說到底也是對人的管理和服務。這就要求我們的管理要適應變化，不斷創新。不同地區因其不同的資源情況，要實施不同管理。比如“產業再造”，在富礦、富農地區要提，而資源枯竭地就不能一味要求，這樣勢必引起空殼的“面子工程”。
　　同時，要注重社會公正，它的核心是機會均等：同樣的錢、項目和載體。一個社會給個體發展的機會越是平等，公眾對社會差異就越能表示認同。反過來看，在社會差異容忍度大的社會，更多的人生活在不斷能得到改善的希望之中，發展的動力就越強，社會發展處于正效應，反之則處于負效應。
　　我們也正在轉變思路，在扶貧工作的細節中加入管理的智慧。在新一輪的《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020)》中，“實行黨政一把手負總責的扶貧開發工作責任制”，按“任務到縣、村為單元、分批實施、竣工驗收”要求落實責任，“把扶貧開發工作成效作為衡量貧困地區各級干部政績和提拔使用的重要依據”等規定也體現了中央對扶貧工作管理上的更高要求。