食品安全監(jiān)管問題研究——以《食品安全法》在農(nóng)村地區(qū)的實效性為視角

　　[摘 要] 《食品安全法》的頒布實施，為規(guī)范食品行業(yè)秩序、構(gòu)建有效的食品安全監(jiān)管體系提供了法律依據(jù)，但受農(nóng)村食品市場特殊性影響，《食品安全法》在農(nóng)村地區(qū)的實施依然存在諸多障礙，實施成效并不理想。本文概述了農(nóng)村食品安全現(xiàn)狀，深入分析了《食品安全法》在農(nóng)村實施過程中存在的突出問題，并結(jié)合實際提出在農(nóng)村地區(qū)有效貫徹《食品安全法》的政策建議，以期推動建立科學有效的農(nóng)村食品安全體系。
　　[關(guān)鍵詞] 食品安全法；農(nóng)村食品安全；法律監(jiān)管
　　《食品安全法》的頒布實施，全方位構(gòu)筑了我國食品安全法律屏障，標志著市場經(jīng)濟條件下我國食品安全監(jiān)管體系框架的確立，其理順了監(jiān)管機制、明確了生產(chǎn)經(jīng)營者社會和法律責任、統(tǒng)一了食品安全標準，建立了食品安全風險監(jiān)測和評估、食品召回等制度，有力規(guī)制了食品生產(chǎn)經(jīng)營行為，為推動食品行業(yè)科學發(fā)展提供了有力法律保障。但在廣大農(nóng)村地區(qū)，由于受食品企業(yè)規(guī)模普遍較小、運營不規(guī)范、人員素質(zhì)低、食品安全監(jiān)管力量不足等諸多因素影響，《食品安全法》在農(nóng)村地區(qū)尚未得到有效貫徹落實，農(nóng)村地區(qū)食品安全形勢依然十分嚴峻。
　　一、農(nóng)村食品安全現(xiàn)狀
　　1.食品生產(chǎn)條件差
　　農(nóng)村食品生產(chǎn)企業(yè)多以家庭式小作坊形式存在，生產(chǎn)規(guī)模小，設(shè)備簡陋，人員素質(zhì)低，生產(chǎn)、衛(wèi)生和倉儲條件差，無證經(jīng)營現(xiàn)象突出，“臟、亂、差”現(xiàn)象明顯，“三無產(chǎn)品”大行其道，很少有企業(yè)能達到《食品安全法》第二十七條規(guī)定的食品安全生產(chǎn)標準，食品質(zhì)量毫無保障。這些小企業(yè)、小作坊生產(chǎn)的食品，雖然質(zhì)量難以保障，但往往具有鮮明的地方特色且價格低廉，很受當?shù)厝罕娤矏郏哂袕V泛的發(fā)展市場。
　　2.食品經(jīng)營者和消費者安全意識薄弱
　　在廣大農(nóng)村地區(qū)，由于受文化水平偏低、信息傳播不暢、食品安全及法制知識宣傳不到位等因素影響，農(nóng)村食品經(jīng)營者和消費者食品安全意識和法制意識較為淡薄。食品生產(chǎn)者受利益驅(qū)使，為降低生產(chǎn)成本，采取一切辦法規(guī)避法律規(guī)定，根本不注重食品的安全性。廣大消費者由于缺乏食品質(zhì)量鑒別能力，并受經(jīng)濟條件影響，選購食品時采取價格先行原則，價低質(zhì)次食品在農(nóng)村很有市場，存在嚴重的“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。當權(quán)益受到侵害時，由于缺乏維權(quán)意識，加之維權(quán)成本較高，農(nóng)民一般不會拿起法律武器維護自身權(quán)益，一定程度上助長了假冒偽劣食品在農(nóng)村的發(fā)展。
　　3.食品安全監(jiān)管難度大
　　一方面，由于農(nóng)村食品生產(chǎn)企業(yè)分布于地袤廣闊的農(nóng)村，其具有分散性、隱蔽性、不穩(wěn)定性和流動性，無證經(jīng)營現(xiàn)象突出，食品安全監(jiān)管點多線長，食品安全監(jiān)管難度大。另一方面，農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管機構(gòu)不健全，監(jiān)管人員編制少且多為兼職，監(jiān)管人員素質(zhì)普遍較低，食品安全監(jiān)管設(shè)備落后，嚴重制約了食品監(jiān)管職能的發(fā)揮。同時，由于城市食品安全監(jiān)管力度的不斷加大，假冒偽劣產(chǎn)品大量流向農(nóng)村，也加大了農(nóng)村食品監(jiān)管的難度。
　　4.有關(guān)食品安全政策法規(guī)落實不到位
　　國家雖然頒布了一系列食品安全法律法規(guī)，但受各種因素影響，相當政策法規(guī)難以得到有效貫徹實施。一是農(nóng)村食品企業(yè)規(guī)模小、經(jīng)營不規(guī)范，監(jiān)管難度大。二是部分政策對農(nóng)村食品企業(yè)而言要求過高，操作性不強，難以執(zhí)行。三是農(nóng)村食品政策法規(guī)及相當知識宣傳不到位，食品生產(chǎn)經(jīng)營者缺乏相關(guān)知識。四是農(nóng)村食品監(jiān)管人員本身素質(zhì)不高，對相關(guān)政策一知半解，影響了政策的貫徹落實。
　　二、《食品安全法》在農(nóng)村地區(qū)實施過程中存在的問題
　　1.監(jiān)管體制難以理順
　　《食品安全法》的一項重要成就就是進一步理順了食品監(jiān)管體制，其設(shè)立了國務(wù)院食品安全委員會作為高層議事機構(gòu)，協(xié)調(diào)、指導食品安全監(jiān)管工作。建立食品安全分段監(jiān)管模式，進一步明確了各部門及地方政府的監(jiān)管職責，衛(wèi)生部門承擔食品安全監(jiān)管綜合協(xié)調(diào)職責，質(zhì)檢、工商、食品藥品監(jiān)管部門分別對食品生產(chǎn)、流通和餐飲服務(wù)實施監(jiān)管。但在農(nóng)村基層，受機構(gòu)和人員編制限制，部門權(quán)限交叉、職責不清，部門協(xié)調(diào)性差，多部門監(jiān)管等于沒有監(jiān)管，出現(xiàn)問題部門之間相互推諉，監(jiān)管效率低下。
　　2.食品安全風險監(jiān)測、評估和安全標準落實難
　　農(nóng)村食品生產(chǎn)企業(yè)具有規(guī)模小、分散、不穩(wěn)定等特征，無證經(jīng)營和“三無”產(chǎn)品盛行，企業(yè)經(jīng)營極不規(guī)范，監(jiān)管部門很難對其進行有效監(jiān)測。農(nóng)村的蔬菜、水果等基本上都是農(nóng)戶自產(chǎn)自銷或自給自足的，農(nóng)藥、化肥、生長調(diào)節(jié)劑、獸藥、飼料等的安全性、用量等均無統(tǒng)一標準，只要能增產(chǎn)農(nóng)民就敢用，安全性根本不予考慮。加之農(nóng)村食品種類繁多，產(chǎn)品質(zhì)量差異性較大，因此《食品安全法》規(guī)定的食品安全風險監(jiān)測和評估制度在農(nóng)村地區(qū)的可操作性極差。食品企業(yè)經(jīng)營不規(guī)范、規(guī)章制度不健全、經(jīng)營者素質(zhì)低、安全意識和法制意識淡薄等，加上監(jiān)管力度不足，致使食品安全標準在農(nóng)村地區(qū)也難以得到有效貫徹落實。
　　3.許可證制度落實難
　　農(nóng)村多部分食品經(jīng)營戶都是趁趕集或農(nóng)閑在集市上擺攤設(shè)點賣些涼皮、糕點等自產(chǎn)的特色食品，沒有固定的經(jīng)營地點和時間，工商、衛(wèi)生等部門要對經(jīng)營者發(fā)放許可證基本不可能，除了極個別上了一定規(guī)模的食品經(jīng)營者有許可證外，農(nóng)村絕大部分食品企業(yè)是無證經(jīng)營。因此《食品安全法》規(guī)定的食品生產(chǎn)經(jīng)營許可制度對農(nóng)村食品經(jīng)營者來說影響不大。
　　4.從業(yè)人員健康管理制度落實難
　　一方面，農(nóng)村絕大部分食品經(jīng)營者安全意識淡薄，食品生產(chǎn)都是自己自行操作或雇用幾個親戚朋友，或者從附近雇用村民，根本沒有從業(yè)人員健康檢查和安全培訓的概念。即使意識到從業(yè)人員健康檢查的重要性，也因檢查成本問題而盡量回避。另一方面消費者同樣缺乏衛(wèi)生安全意識，只關(guān)注食品的價格和外在品質(zhì)，而不注重生產(chǎn)環(huán)節(jié)問題，因此應(yīng)有的監(jiān)督作用也難以發(fā)揮。
　　5.問題食品召回難
　　首先，農(nóng)村食品企業(yè)規(guī)模小、利潤薄，食品經(jīng)營者安全意識和責任意識淡薄，加之很多食品為“三無”產(chǎn)品，因此，即使發(fā)現(xiàn)食品有問題也普遍默不作聲，而不會主動召回。其次，食品銷售對象分散而不固定，銷售對象大多沒有任何聯(lián)系方式，問題食品召回難度較大。再次，農(nóng)村地區(qū)食品監(jiān)督管理機制不健全、執(zhí)行力度差，也縱容了食品經(jīng)營者回避問題食品的召回。
　　6.經(jīng)營者責任追究難
　　一方面，農(nóng)村食品經(jīng)營者大多無固定經(jīng)營場所，隱蔽性和流動性較強，無證經(jīng)營和“三無”產(chǎn)品盛行，均成為食品安全責任追究的主要障礙。另一方面，農(nóng)村消費者法制意識和維權(quán)意識淡薄，當權(quán)益受到侵害時，由于不知如何維權(quán)、維權(quán)成本過高等原因，很少有人拿起法律武器維護自身權(quán)益。因此，《食品安全法》嚴厲的懲罰性賠償制度難以對農(nóng)村食品違規(guī)經(jīng)營者起到真正的震懾作用。
　　三、政策建議
　　1.加強宣傳培訓，全面提高農(nóng)村食品經(jīng)營者及消費者安全意識
　　一是做好地方黨政領(lǐng)導的宣傳，爭取地方政府對農(nóng)村食品安全的重視和支持。二是加強對農(nóng)村食品監(jiān)管人員的宣傳、培訓，增強其責任意識和執(zhí)法能力。三是注重對食品經(jīng)營者的食品安全、法制意識宣傳培訓，促進其依法合規(guī)開展食品生產(chǎn)經(jīng)營活動。四是重點加強對農(nóng)村消費者食品安全政策法規(guī)、維權(quán)途徑、食品質(zhì)量鑒別常識等宣傳，充分利用農(nóng)村趕集、重大節(jié)日等有利時機，通過現(xiàn)實案例開展形式多樣、群眾喜聞樂見的宣活動，全面提高群眾的法律意識、維權(quán)意識、安全意識，促使農(nóng)民的思想由過去單純的“吃飽”向“吃健康”轉(zhuǎn)變，為有效改善農(nóng)村食品安全狀況營造良好社會氛圍。
　　2.有針對性地對《食品安全法》及其《實施細則》進行細化完善，提高其在農(nóng)村地區(qū)的可操作性
　　《食品安全法》的有關(guān)規(guī)定均是以城鎮(zhèn)規(guī)模較大、經(jīng)營規(guī)范的食品企業(yè)為客體，而對農(nóng)村地區(qū)規(guī)模小、經(jīng)營不規(guī)范的食品企業(yè)及農(nóng)民自產(chǎn)自銷的食品而言，則明顯“水土不服”。建議在堅持《食品安全法》基本原則的前提下，緊密結(jié)合農(nóng)村食品市場實際情況，與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等相關(guān)法律法規(guī)有機協(xié)調(diào)配合，對農(nóng)村食品安全監(jiān)管作出特殊規(guī)定，適度降低有關(guān)制度的執(zhí)行標準，加大對食品違法行為的行政處罰和司法制裁力度，切實提高《食品安全法》在農(nóng)村地區(qū)的可操作性。
　　3.理順農(nóng)村食品安全監(jiān)管體制
　　在缺乏市場規(guī)制的農(nóng)村地區(qū)，政府規(guī)制本是市場失靈問題有效解決的必然手段，但在我國越到基層部門職能分化越模糊，行政職能越弱，在鄉(xiāng)村一級，由于部門設(shè)置不完善、相互之間職權(quán)分工不明確，大大降低了政府監(jiān)管效能。建議注重發(fā)揮政府在食品監(jiān)管中的主導作用，改變以往農(nóng)村地區(qū)由多部門分工監(jiān)管的局面，在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立一個專門負責食品安全監(jiān)管的部門，對農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品和食品工業(yè)實行一體化管理，對農(nóng)村食品進行“從地頭到餐桌”的全程監(jiān)管，建立起職責明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、綜合高效的食品安全保障體系。
　　4.整頓農(nóng)村食品市場秩序，加強食品安全監(jiān)管
　　一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村民委員會要切實負起責任，堅決取締無證經(jīng)營的小作坊和“三無”產(chǎn)品，扶持有一定規(guī)模的正規(guī)企業(yè)做大作強。二是引導建立鄉(xiāng)村食品超市和農(nóng)產(chǎn)品集中交易市場，配備駐村食品安全監(jiān)管員，加強對農(nóng)村食品市場的監(jiān)管，嚴格執(zhí)行《食品安全法》第五十二條有關(guān)規(guī)定，落實市場開辦者、攤位出租者的責任，促進食品安全風險監(jiān)測、食品采進貨檢查記錄制度等的落實。加大對違法違規(guī)者的懲處力度，提高其違法成本。依托人民銀行征信系統(tǒng)等，建立食品經(jīng)營企業(yè)的信用檔案，并實現(xiàn)多部門信息共享，便于形成多部門監(jiān)管合力。三是定期對農(nóng)產(chǎn)品進行安全抽樣檢查，并加強對農(nóng)民有關(guān)化肥、農(nóng)藥等安全使用知識培訓宣傳，保證農(nóng)村食品安全。
　　5.加大投入，全面提高農(nóng)村食品安全監(jiān)管水平
　　在整合農(nóng)村現(xiàn)有食品職能部門監(jiān)管資源的基礎(chǔ)上，加大對農(nóng)村食品安全監(jiān)管機構(gòu)的專項投入，加強農(nóng)村食品安全監(jiān)管機構(gòu)的硬件建設(shè)，改善辦公條件，配置食品安全監(jiān)測儀器等執(zhí)法裝備，提升食品風險監(jiān)測能力，實現(xiàn)食品安全管理從“事后控制”向“事前預(yù)防”轉(zhuǎn)變。加強食品安全監(jiān)管執(zhí)法隊伍建設(shè)，將高學歷、高素質(zhì)人才引入執(zhí)法隊伍，定期對執(zhí)法人員進行法律制度、食品檢測方式等知識培訓，全面提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)和行政能力，切實提高農(nóng)村食品安全監(jiān)管水平。
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