臺(tái)灣第二次農(nóng)地制度改革及啟示

　　[摘 要] 臺(tái)灣70～80年代的第二次土地改革，主要是為了擺脫以小土地私有制為基礎(chǔ)的小農(nóng)經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、企業(yè)化和機(jī)械化，與祖國大陸地區(qū)目前的工業(yè)化、城市化態(tài)勢和農(nóng)業(yè)所面臨的問題相類似，研究臺(tái)灣70年代的第二次農(nóng)地制度改革對正在推行土地流轉(zhuǎn)的大陸而言，有重要的參考價(jià)值。
　　[關(guān)鍵詞] 臺(tái)灣；第二次農(nóng)地制度改革；啟示
　　50年代初期，臺(tái)灣當(dāng)局所實(shí)施的以“耕者有其田”為目標(biāo)的第一階段農(nóng)地制度改革，不僅有效地刺激了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，而且?guī)?dòng)了整個(gè)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，完成了農(nóng)業(yè)培養(yǎng)工業(yè)的歷史性任務(wù)。但是，當(dāng)這種潛能釋放到一定程度，又面臨著農(nóng)地制度僵化、農(nóng)場規(guī)模無法擴(kuò)大，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本偏高、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)民所得偏低。70年代開始的第二次農(nóng)地制度改革，重點(diǎn)在于謀求突破第一階段農(nóng)地制度改革所延續(xù)下來的那種土地制度所形成的瓶頸，使臺(tái)灣農(nóng)業(yè)得到持續(xù)發(fā)展。祖國大陸地區(qū)目前的工業(yè)化、城市化態(tài)勢和農(nóng)業(yè)所面臨的問題，與臺(tái)灣省70年代保護(hù)農(nóng)業(yè)的呼聲日益高漲，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營專業(yè)化、企業(yè)化和機(jī)械化，擺脫小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的困境情況相類似，研究臺(tái)灣70年代的第二次農(nóng)地制度改革有助于我們加深對土地改革的認(rèn)識(shí)，并對大陸土地的改革亦可起到一些啟發(fā)作用。
　　一、臺(tái)灣第二次土地改革的背景與政策
　　1.臺(tái)灣第二次土地改革的背景
　　臺(tái)灣第一次土地改革（50年代一60年代），通過農(nóng)地制度改革的“三步曲”，“三七五減租”、“公地放領(lǐng)”、“私有耕地征收與放領(lǐng)”為臺(tái)灣實(shí)施“耕者有其田”。經(jīng)過上述的三級漸進(jìn)改革過程，1961年以后，私有耕地占總耕地約95%，私有耕地中自耕地占將近90%，自耕農(nóng)和半自耕農(nóng)約占總農(nóng)戶91%。[1]農(nóng)民的自耕地占總耕地、自耕農(nóng)戶占總農(nóng)戶都比土地改革之前增加了約兩倍。可見，臺(tái)土地制度改革已基本達(dá)到“耕者有其田”的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了財(cái)富重新分配，為縮小貧富差距，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)奠定了基礎(chǔ)。土地由于受到小農(nóng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的制約，第一次土地產(chǎn)權(quán)制度改革的效應(yīng)已經(jīng)逐步釋放，農(nóng)場面積無法有效擴(kuò)大與農(nóng)業(yè)經(jīng)營面積過小，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本偏高，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力與農(nóng)民所得偏低，臺(tái)灣農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)入緩慢發(fā)展階段。具體主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　（1）為了發(fā)展工業(yè)，犧牲農(nóng)業(yè)，實(shí)施“賤谷傷農(nóng)制度”。隨著60年代臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心轉(zhuǎn)向工業(yè)生產(chǎn)，臺(tái)灣當(dāng)局大力發(fā)展勞力密集型加工出口工業(yè)，相對忽視了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，并在某種程度上采取犧牲農(nóng)業(yè)的政策，實(shí)行“田賦征實(shí)”、“隨賦征購”和“肥料換谷”制度，壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，從而抑制了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，使農(nóng)工發(fā)展不相適應(yīng)。在工業(yè)以雙位數(shù)增長的同時(shí)，農(nóng)業(yè)卻出現(xiàn)了負(fù)增長。
　　（2）農(nóng)民的收入偏低。農(nóng)民收入偏低，導(dǎo)致其務(wù)農(nóng)意愿淡薄，大批農(nóng)村青壯年勞力涌入城市，更多的農(nóng)民則以兼業(yè)的方式維持生計(jì)。在專業(yè)農(nóng)戶中，絕大部分仍然采取個(gè)體家庭經(jīng)營的方式，只有一小部分是經(jīng)營規(guī)模不等的資本主義農(nóng)場。兼業(yè)農(nóng)基本上“離農(nóng)不離村”，[2]為增加收入而就地受雇于加工制造業(yè)部門，是半農(nóng)半工的勞動(dòng)者。兼業(yè)農(nóng)的大量增加，一方面，使廣大農(nóng)民的生活來源越來越依賴于非農(nóng)業(yè)收入；另一方面，又使農(nóng)村勞動(dòng)力趨于老化和女性化，青壯年勞動(dòng)力大量減少。
　　（3）隨著工業(yè)的發(fā)展，地價(jià)在不斷地上升。隨著工商業(yè)的迅猛發(fā)展，60～70年代每年都有1000hm2以上的耕地被用于開辟道路、興建工廠、商店、住宅以及公共基礎(chǔ)設(shè)施，有的年份甚至高達(dá)5000hm2以上，致使島內(nèi)可耕地日趨減少，地價(jià)急劇上升。由于土地增值迅速，許多靠近城市的農(nóng)村小土地所有者認(rèn)為，將土地投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不合算，寧愿讓土地廢棄而不進(jìn)行耕作，有的在土地投機(jī)交易的吸引下，把土地高價(jià)賣給土地投機(jī)商，以致耕地荒廢和被占用的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查，僅1975年，被廢棄的農(nóng)地就有1.2萬hm2。
　　2.第二次土改的政策（70年代-80年代）
　　隨著農(nóng)業(yè)的發(fā)展，臺(tái)灣農(nóng)業(yè)需要新的土地制度來適應(yīng)，因此，臺(tái)灣當(dāng)局推行第二次土地改革，其核心是積極擴(kuò)大家庭農(nóng)場面積，逐漸達(dá)到適當(dāng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模，主要內(nèi)容如下：
　　（1）加速農(nóng)地重劃，輔導(dǎo)小農(nóng)轉(zhuǎn)業(yè)。推行農(nóng)地重劃，就是耕地的轉(zhuǎn)移與合并，農(nóng)民之間以互換耕地的形式，把分散在多處的小塊土地集中在一起，以利于農(nóng)事耕作和管理；或者以自愿結(jié)合的形式，將不規(guī)則的耕地聯(lián)成一片，辦成標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)場或綜合利用。另外就是輔導(dǎo)小農(nóng)轉(zhuǎn)業(yè)，它要求將島內(nèi)90萬hm2的土地，從分屬90萬農(nóng)戶轉(zhuǎn)變?yōu)榉謱?0萬農(nóng)戶，即將每戶平均擁有耕地從1hm2擴(kuò)大至3hm2，安排60萬農(nóng)戶、約370萬農(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一方面，臺(tái)灣當(dāng)局鼓勵(lì)無耕種能力的自耕農(nóng)出售土地，輔導(dǎo)其轉(zhuǎn)業(yè)；另一方面，提供貸款，輔助有能力的小農(nóng)戶購買棄耕或厭耕的土地，以擴(kuò)大耕地面積，達(dá)成適當(dāng)?shù)慕?jīng)營規(guī)模。為此，臺(tái)灣專門設(shè)立了“農(nóng)地購置基金”，合計(jì)約新臺(tái)幣25億元，以低息貸給耕地面積較小的農(nóng)戶，協(xié)助其購買新的耕地。每個(gè)農(nóng)民可從中借錢購買3hm2的土地，每hm2耕地的貸款額度從以往新臺(tái)幣10萬元增至30萬元，凡增購的土地免納5年的農(nóng)業(yè)土地稅。這一措施有助于土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移和合并，在一定程度上擴(kuò)大自耕農(nóng)的耕地面積。在臺(tái)灣，10年農(nóng)地重劃期間（1962～1971），農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指數(shù)上升19.6個(gè)百分點(diǎn)，同期農(nóng)作物生產(chǎn)總值增長約40%，僅在1966～1971年的6年期間，農(nóng)戶所得增長21%左右，扭轉(zhuǎn)了農(nóng)業(yè)下滑的局面。1980—1986年，重劃農(nóng)地累計(jì)達(dá)648區(qū)，面積35萬hm2，約占臺(tái)灣地區(qū)適宜辦理重劃農(nóng)地面積的80%。[3]
　　（2）推廣共同經(jīng)營，專業(yè)化經(jīng)營和委托經(jīng)營。共同經(jīng)營分三種，第一種是合耕合營，合耕就是在生產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)行合作，在經(jīng)營、流通領(lǐng)域也是合作的。第二種是合耕分營，生產(chǎn)領(lǐng)域合作，經(jīng)營領(lǐng)域、流通領(lǐng)域是分開的。第三種是合營分耕，在生產(chǎn)領(lǐng)域是分開的，但是在流通領(lǐng)域是合作的。專業(yè)化經(jīng)營，就是種糧食的種糧食，種水果的種水果。委托經(jīng)營，一種委托經(jīng)營叫代耕，代耕是生產(chǎn)領(lǐng)域委托了，流通領(lǐng)域還自己做。還有一種叫代營，代營是流通領(lǐng)域委托了，生產(chǎn)領(lǐng)域自己做。為進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，政府推行多種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)專業(yè)區(qū)發(fā)展。
　　（3）實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)耕作的機(jī)械化。為配合第二次土地改革，臺(tái)灣制訂了農(nóng)業(yè)機(jī)械化計(jì)劃，至1985年，水稻整地機(jī)械化程度已達(dá)98%，插秧、收割及干燥機(jī)械化程度分別為97%、95%、65%，每hm2使用馬力數(shù)約1.68馬力，各項(xiàng)指標(biāo)均超過原計(jì)劃。[4]
　　第二次土地改革取得了有限的成效。1986年，臺(tái)灣已辦理購地貸款的農(nóng)戶累計(jì)達(dá)8305戶，購地3951hm2；同年，累計(jì)組成了6061個(gè)合作農(nóng)場，經(jīng)營面積達(dá)到12.2萬hm2，參加農(nóng)戶約19.5萬戶。1980至1986年，重劃農(nóng)地累計(jì)達(dá)648區(qū)，面積35萬hm2；農(nóng)民拖拉機(jī)擁有量從1965年的1.2萬臺(tái)增至1985年的6.7萬臺(tái)。盡管如此，臺(tái)灣農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大卻進(jìn)展緩慢，只有7.84%的農(nóng)戶喪失了土地所有權(quán)。[5]臺(tái)灣相當(dāng)多的農(nóng)民不愿出賣耕地，有文化和經(jīng)濟(jì)的雙重原因。賣方認(rèn)為，土地為祖業(yè)，不可以輕易處置；土地不賣，留著肯定會(huì)漲價(jià)；如果子女在城市失業(yè)，回家后有地可種，耕地等于保險(xiǎn)金。買方認(rèn)為，經(jīng)營農(nóng)業(yè)收益不高，買地?zé)o利可圖。這種情形在相當(dāng)程度上使小塊土地經(jīng)營凝固化，農(nóng)場規(guī)模沒有如改革目標(biāo)所擴(kuò)大仍以小農(nóng)經(jīng)營為主，影響了大型農(nóng)業(yè)機(jī)械的普及。
　　二、臺(tái)灣第二次土地改革的啟示
　　1.土地改革要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)
　　在臺(tái)灣傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)起飛階段，政府將土地分配給農(nóng)民耕種，以調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，解放和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力；當(dāng)經(jīng)濟(jì)重心轉(zhuǎn)向工業(yè)生產(chǎn)階段，政府實(shí)行土地重劃，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營；當(dāng)下大陸身處新型工業(yè)化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，也在積極探索促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)用地集約化、規(guī)模化和高效化的新土地制度。因此，土地改革要適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)不同階段發(fā)展的需要。
　　2.土地產(chǎn)權(quán)形式不是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定性因素
　　土地產(chǎn)權(quán)的不同形式不是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的絕對決定因素，關(guān)鍵要看是否有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。在臺(tái)北最高的世貿(mào)中心附近的黃金地段，有一塊號稱臺(tái)北最貴的農(nóng)田，主人不賣這塊農(nóng)田，每天在地里種菜，旁邊是現(xiàn)代化的高樓大廈。[6]臺(tái)北政府不能只給幾千塊錢就強(qiáng)行拆遷，但歸根到底，土地所有制的私有或公有只是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的眾多手段之一，公有產(chǎn)權(quán)容易滋生短期行為，但私有土地制度也會(huì)造成土地規(guī)模狹小和土地投機(jī)的盛行。大陸實(shí)行土地公有制，產(chǎn)權(quán)主體較為模糊，然而大陸現(xiàn)行集體土地所有制下家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制有其優(yōu)越性，它既能激勵(lì)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，又能避免土地私有化后可能引起的貧富差距過大和社會(huì)不穩(wěn)定。臺(tái)灣實(shí)行土地私有制，產(chǎn)權(quán)主體明晰，然而也有其弊端，如政府不能有效解決土地規(guī)模狹小和土地投機(jī)盛行的問題。因此，不同形式土地產(chǎn)權(quán)制度成效的關(guān)鍵在于能否提供正確激勵(lì)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
　　3.推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，同時(shí)要防止由于城市化和工業(yè)化導(dǎo)致土地大量非農(nóng)化
　　未來大陸的土地改革要以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和實(shí)現(xiàn)土地的轉(zhuǎn)讓。規(guī)模農(nóng)業(yè)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然，但是目前我國的土地制度和農(nóng)民占有土地情況，嚴(yán)重阻礙了我國適度規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展。一方面是土地流轉(zhuǎn)困難，另一方面是我國耕地本身總量就少，而農(nóng)民數(shù)量多，農(nóng)民人均占有耕地少。要加快發(fā)展適度規(guī)模農(nóng)業(yè)，一是建立方便土地轉(zhuǎn)讓的農(nóng)地制度，另一方面是加快城市化和工業(yè)化步伐，轉(zhuǎn)移農(nóng)民，減少農(nóng)民數(shù)量。發(fā)展適度規(guī)模農(nóng)業(yè)，是要改變現(xiàn)有土地制度，允許農(nóng)民自行轉(zhuǎn)讓土地，轉(zhuǎn)讓自己的土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)。但是我們要知道城市化和工業(yè)化需要占用農(nóng)村土地，而農(nóng)村土地是有限的，也就是出現(xiàn)了矛盾。這就是說，一邊是要轉(zhuǎn)讓土地推動(dòng)適度規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展，一邊又是土地的轉(zhuǎn)讓可能會(huì)導(dǎo)致大量土地非農(nóng)化，影響國家糧食安全。為此，未來土地改革一是要發(fā)展適度規(guī)模農(nóng)業(yè)，臺(tái)灣推廣的共同經(jīng)營，專業(yè)化經(jīng)營和委托經(jīng)營的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式大陸可以借鑒。一是防止土地大量非農(nóng)化。筆者建議，我們可以學(xué)習(xí)臺(tái)灣的土地分區(qū)分級制度，在我們內(nèi)地也建立土地分區(qū)分級制度，在城市化和工業(yè)化進(jìn)程中保護(hù)土地。
　　4.土地改革時(shí)需要建立配套組織保護(hù)農(nóng)民的土地
　　臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)會(huì)是組織農(nóng)民的核心，同時(shí)也是政府實(shí)施農(nóng)村、農(nóng)業(yè)政策的重要助手，在協(xié)調(diào)、溝通政府和農(nóng)民的關(guān)系上扮演著重要角色。它接受政府的委托，宣傳推廣政府的政策計(jì)劃，辦理各項(xiàng)教育和生產(chǎn)培訓(xùn)，及時(shí)收集建議與意見，向政府反映農(nóng)民的愿望為政府決策作參考；同時(shí)經(jīng)常進(jìn)行農(nóng)民間的調(diào)解、溝通，以減少相互間的分歧與誤會(huì)，增進(jìn)組織的團(tuán)結(jié)和理解。如果沒有臺(tái)灣的農(nóng)會(huì)，臺(tái)灣農(nóng)民的地位不會(huì)像今天這般重要，農(nóng)民的權(quán)利不會(huì)和社會(huì)其他階層那樣平等。正是因?yàn)榕_(tái)灣的農(nóng)會(huì)制度，鞏固了臺(tái)灣的土改成果，打造了臺(tái)灣特色的現(xiàn)代化“小農(nóng)”農(nóng)業(yè)模式。[7]大陸地區(qū)農(nóng)村沒有農(nóng)民的代言人，沒有農(nóng)民自己的組織，沒有為農(nóng)民爭取和保護(hù)權(quán)益的組織，導(dǎo)致農(nóng)民利益經(jīng)常受到侵害。所以，筆者建議，在未來大陸土地改革的同時(shí)，還需要，也是必須建立農(nóng)民自己的組織，不同于今天的村民委員會(huì)，可以是經(jīng)濟(jì)組織，但有一點(diǎn)，必須是農(nóng)民自己的，是為農(nóng)民服務(wù)的組織，為農(nóng)民提供技術(shù)、資金，為土地轉(zhuǎn)讓充當(dāng)服務(wù)者角色，應(yīng)該是類似臺(tái)灣的農(nóng)會(huì)組織。
　　祖國大陸農(nóng)業(yè)發(fā)展從總體上說，還處于增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出階段，但在遼闊大地上區(qū)域發(fā)展差異顯著。在大陸東部沿海地區(qū)及大中城市郊區(qū)，工業(yè)的發(fā)展為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供了就業(yè)機(jī)會(huì)，使該地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)人追求規(guī)模經(jīng)營效益，以縮小工農(nóng)比較利益差距的階段。臺(tái)灣在此發(fā)展階段的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)值得大陸借鑒。由于祖國大陸在建國之初選擇了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，造成了當(dāng)今大陸農(nóng)業(yè)的發(fā)展面臨著已進(jìn)入結(jié)構(gòu)調(diào)整階段，但又有大量剩余勞動(dòng)力未轉(zhuǎn)移的特殊困境。因此農(nóng)地制度的安排在借鑒臺(tái)灣經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，又要考慮自身的特點(diǎn)。臺(tái)灣農(nóng)地制度改革有許多可供我們借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)，但沒有可照搬的模式。
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