劃撥國有土地使用權應謹慎使用

現實生活中，由劃撥國有土地使用權引發的訴訟案件較為常見。本期“法規開講”梳理了劃撥國有土地使用權的概念、特征和適用范圍，重點以兩個典型案例解析在實際工作中如何依法依規正確使用劃撥國有土地使用權。

案例一：行政機關對外使用公章須慎重

案情簡介

1998年，市政府為D公司頒發301060號國有土地使用權證，土地性質劃撥。D公司以該宗土地抵押給工商銀行貸款50萬元人民幣。市國土局在工商銀行提供的格式化抵押申請書上蓋章。1999年，市工商局公告吊銷D公司營業執照。2001年，市國土局公告聲明301060號土地證作廢。2002年，區法院就工商銀行訴D公司借款糾紛作出生效民事判決書，判決D公司償還工商銀行50萬元借款及相應利息。隨后，D公司與工商銀行達成執行和解協議，自愿將301060號土地使用權抵債給工商銀行。區法院作出以地抵債的民事裁定書及協助執行通知書，要求市國土局將D公司名下的該宗土地過戶給工商銀行所有。2005年，工商銀行與C公司簽訂債權轉讓協議。2007年，C公司委托拍賣公司對D公司債權公開拍賣，Y公司競得。2008年，區法院作出恢復執行民事裁定書，要求將301060號土地證轉戶給Y公司。市國土局以該宗土地為劃撥土地不能由法院直接裁定過戶為由向區法院提出協助執行異議。2009年，Y公司向法院起訴，要求確認市政府為D公司頒發301060號土地使用證違法、市國土局抵押登記行為違法、擅自公告聲明土地證作廢行為違法并賠償各項損失共計60余萬元。

案例分析

本案主要的爭議焦點有以下四點，我們來一一分析：

第一，市國土局是否為D公司辦理抵押登記？該筆50萬元的債權是否為擔保債權？

市國土局在工商銀行提供的格式化抵押申請書上的蓋章不符合《國家土地管理局關于土地使用權抵押登記有關問題的通知》國土〔籍〕字〔1997〕第2號文第一條、《土地登記規則》第二十九條的規定，因此應當不能視為對301060號國有土地使用權抵押登記辦理，即該50萬債權不屬于擔保債權。

第二，D公司是否具備簽訂執行和解協議的主體資格，執行和解協議是否有效？

根據《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第十一條的規定，D公司具備簽訂執行和解協議的主體資格，但其無權處分301060號證下的國有土地使用權，該和解協議無效。

第三，市政府的頒證行為及市國土局公告聲明土地證作廢行為與Y公司的損失是否有直接的因果關系？

無因果關系。Y公司的損失歸根究底是由于D公司擅自處分國有劃撥土地使用權導致。1999年，市工商局公告吊銷D公司營業執照。《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第一款第（四）項和《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十七條的規定精神，企業以劃撥方式取得國有土地使用權，在企業不再持續經營時，政府有權收回其國有劃撥土地使用權。因此市國土局于2001年公告301060號國有土地使用權證失效。Y公司2007年參與競拍獲得該土地使用權，其自身也有過錯，但其此時可依據合同法的相關規定向C公司主張相應權利。

第四，區法院是否可以直接將劃撥土地裁定過戶？

根據〔1997〕國土函字第96號國家土地管理局對最高人民法院法經〔1997〕18號函的復函第4條、《關于對涉及國有劃撥土地使用權處置有關問題緊急請示的批復》國土資函〔2001〕407號文件精神可知，國有劃撥土地使用權屬于國家財產，區法院不能直接對國有劃撥土地使用權裁定過戶，即不能擅自處分國家財產。

思考與探索

市國土局蓋章的行為雖不能確認為使用權抵押登記手續已辦理妥善，但本案Y公司起訴市國土局并要求賠償的原因皆是由此而起，且本案若是從行政機關社會公信力及信賴利益保護原則出發的話，則工商銀行對D公司享有的擔保債權將成立，和解協議將被認定為合法有效，區法院亦可以直接將劃撥土地裁定過戶。因此，各市州國土資源局都應當引起高度重視，國土部門屬于行使國家公權力的行政機關，所進行的行政行為是具有社會公信力的，因此要求我們在對外加蓋行政章時必須慎重穩妥，在作出相應的行政行為時必須嚴格依法依規依程序，以免引起不必要的矛盾爭議。

法眼鏈接

一、《國家土地管理局關于土地使用權抵押登記有關問題的通知》國土〔籍〕字〔1997〕2號文第一條規定“土地使用權抵押登記的設立、變更和消滅應依法辦理土地登記手續。土地使用權抵押合同經登記后生效，未經登記的土地使用權抵押權不受法律保護。”

《土地登記規則》第二十九條規定“依法抵押土地使用權的，當事人應當在抵押合同簽訂后十五日內，持抵押合同以及有關文件申請土地使用權抵押登記。土地管理部門應當在被抵押土地的土地登記卡上登記，并向抵押權人頒發土地他項權利證明書。”

二、《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第十一條規定“土地使用權人未經有批準權的人民政府批準，與受讓方訂立合同轉讓劃撥土地使用權的，應當認定合同無效。”

三、《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規定：“有下列情形之一的，由有關人民政府土地主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權……（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的……”

《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十七條規定“無償取得劃撥土地使用權的土地使用者，因遷移、解散、撤銷、破產或者其他原因而停止使用土地的，市、縣人民政府應當無償收回其劃撥土地使用權，并可依照本條例的規定予以出讓……“

四、國土函字〔1997〕96號國家土地管理局對最高人民法院法經〔1997〕18號函的復函第4條規定：“對通過劃撥方式取得的土地使用權，由于不屬于當事人的自有財產，不能作為當事人的財產進行裁定。”

《關于對涉及國有劃撥土地使用權處置有關問題緊急請示的批復》（2001年9月12日國土資源部國土資函〔2001〕407號）

山西省國土資源廳：

你省《關于法院委托拍賣公司強行拍賣民事案件涉及單位的劃撥土地使用權問題的緊急請示》（晉國土資發〔2001〕148號）收悉。經研究，答復如下?：

1.根據《城市房地產管理法》第二十二條的規定，經有批準權的人民政府批準，單位和個人支付土地補償、安置費用后取得的土地使用權，屬于劃撥國有土地使用權，不同于依法有償取得的土地使用權，不屬于使用單位的財產。

2.劃撥國有土地使用權是國家財產，單位和個人使用的劃撥國有土地使用權轉讓，必須按照《城市房地產管理法》第三十九條的規定，經有批準權的人民政府批準，依法簽訂國有土地使用權出讓合同，向人民政府支付出讓金，或者繳納有關土地收益。

（點評嘉賓：張強 湖南省國土資源廳政策法規處副處長）

什么是劃撥國有土地使用權

概 念

劃撥國有土地使用權是指土地使用者經縣級以上人民政府依法批準，無償取得的或者繳納補償安置等費用后取得的沒有使用期限限制的國有土地使用權。

這里所指的補償、安置費用是指用地單位在征用集體土地或者通過行政劃撥取得其他單位已經使用的劃撥土地的基礎上取得國有土地使用權時支付給農民或原用地單位的，不是付給國家的。

特 征

劃撥國有土地使用權是國有土地使用權的一種，其特殊之處主要有兩個方面：一是權利取得的方式，因為沒有向國家支付土地使用費，屬于無償取得國有土地使用權；二是權利的期限，除有法定期限的情形外，劃撥國有土地使用權一般沒有使用期限。在此基礎上，還有一個特點，那就是權利的交易限制，劃撥國有土地使用權不得單獨轉讓、出租、抵押，如果土地使用者需要將劃撥土地用于交易，一是要經過國家土地管理部門批準，二是要取得出讓國有土地使用權。劃撥國有土地使用權隨地上建筑物、附著物轉讓或以其他方式交易的，其土地收益應當上交國家。

適用范圍

《劃撥用地目錄》（國土資源部令第9號）明確，下列用地使用權可采取劃撥方式取得：國家機關用地和軍事用地，城市基礎設施用地和公益事業用地，國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地，以及法律法規規定的其他用地。

案例二：劃撥土地使用權必須經行政審批方可租賃或轉讓

案件簡介

原告（被上訴人）：白某，男。

被告（上訴人）：A公司。

第三人：C公司。

1995年，A公司投資成立清洗劑廠，以劃撥方式取得某宗土地的《國有土地使用證》。2006年11月，A公司與白某簽訂了《租賃協議》，將廠房租給白某，租期為3年，年租金25000元。2007年3月，A公司以131萬元的價格將清洗劑廠土地使用權及地上建筑物轉讓給C公司，《轉讓協議》約定：C公司于協議簽訂后15日內將131萬元轉讓費付給A公司，A公司應在接到轉讓費60日內將廠區完整移交給C公司。之后雙方在當地人民政府辦理了轉讓土地使用權申請，并通過了人民政府批準手續。隨后，A公司通知白某有關轉讓事宜，并要求白某于2007年6月30日前搬走。但白某不服，拒絕搬遷，同時向法院提起訴訟，請求法院判決A公司繼續履行《租賃協議》，同時判決A公司與C公司簽訂的《轉讓協議》無效。

當事人訴辯主張

白某訴訟請求

1.要求判決A公司繼續履行《租賃協議》。

2.判決A公司與C公司簽訂的《轉讓協議》無效。

A公司答辯理由

1.租賃合同未經有關部門審批，系無效合同。

2.A公司與C公司簽訂的《轉讓協議》系雙方真實意思表示，且經過相關政府部門批準，是合法有效的。

A公司上訴請求

1.一審法院判決繼續履行《租賃合同》適用法律錯誤。

2.請求二審法院撤銷原審判決，依法改判《租賃合同》無效；一、二審訴訟費用由白某承擔。

白某答辯理由

1.《租賃合同》系雙方真實意思表示，且已實際履行，是合法有效的合同。A公司違反合同約定提前收回是違反合同的，應承擔違約責任，《租賃合同》繼續履行。

2.《租賃合同》簽訂在前，《轉讓協議》簽訂在后，《轉讓協議》影響了《租賃合同》履行，根據合同的先后性原則，A公司與C公司簽訂的《轉讓協議》應為無效。請求二審法院維持原判。

法院裁判

一審法院觀點：

原審法院認為：依照《合同法》第四十四條規定“依法成立的合同，自成立時生效”，雙方簽訂的合同系雙方真實意思表示，不違反法律法規的強制性規定，合同系有效；A公司在租賃期內違反合同約定，依法應承擔相應的賠償責任。《租賃合同》簽訂在前，《轉讓協議》簽訂在后，《轉讓協議》影響了《租賃合同》履行，根據合同的先后性原則，A公司與C公司簽訂的《轉讓協議》應為無效。

綜上，一審法院判決：1.《租賃合同》合法有效，A公司和白某的租賃合同繼續履行。2.駁回原告的其他訴訟請求。

二審法院觀點：

二審法院經審理后認為：《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十六條規定：“對未經批準擅自轉讓、出租、抵押劃撥土地使用權的單位和個人，市、縣人民政府土地管理部門應當沒收其非法收入，并根據情節處以罰款。”可見，法律將行政審批作為劃撥建設用地使用權轉讓、出租、抵押的前置條件。因此A公司與白某簽訂的《租賃協議》未經過有關土地管理部門審批，系無效合同。造成雙方簽訂的《租賃協議》無效雙方均有過錯，法院判決：1.撤銷一審判決，依法改判《租賃協議》無效，A公司給予白某4萬元經濟補償。2.A公司與C公司簽訂的《轉讓協議》系雙方真實意思表示，且經過相關政府部門批準，是合法有效的。限期白某騰退場地及房屋。

法院裁判

本案中涉及的法律問題是：劃撥建設用地使用權出租以及轉讓合同的效力問題。

《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十三條對劃撥土地使用權的取得途徑進行了規定：“土地使用權劃撥，是指縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權無償交付給土地使用者使用的行為。依照本法規定以劃撥方式取得土地使用權的，除法律、行政法規另有規定外，沒有使用期限的限制。”

《中華人民共和國土地管理法》第五十四條和《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十三條規定：“下列建設用地，經縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得：（一）國家機關用地和軍事用地；（二）城市基礎設施用地和公益事業用地；（三）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；（四）法律、行政法規規定的其他用地。”由上可知，劃撥用地是無償的，一般用于城市基礎設施及公益事業用地。劃撥用地的無償性與公益性決定了其審批程序的嚴格性。

《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十六條規定：“對未經批準擅自轉讓、出租、抵押劃撥土地使用權的單位和個人，市、縣人民政府土地管理部門應當沒收其非法收入，并根據情節處以罰款。”可見，對于劃撥國有建設用地而言，其出租行為受到法律限制，為保證國家土地所有權者利益不受損，法律法規將行政審批作為劃撥建設用地使用權轉讓、出租、抵押的前置條件。違反此規定，簽訂的劃撥國有建設用地使用權出租合同應為無效。二審法院的裁決是合法的。

在此，我們探討一下本案中A公司與C公司簽訂的土地使用權轉讓合同的效力問題。

《城市房地產管理法》第三十九條規定：“以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產，應當按照國務院規定，報有批準權的人民政府審批。有批準權的人民政府準予轉讓的，應當由受讓方辦理土地使用權出讓手續，并依照國家有關規定繳納土地使用權出讓金。”同時依據《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋【2005】5號）第十一條規定：“土地使用權人未經有批準權的人民政府批準，與受讓方訂立合同轉讓劃撥土地使用權的，應當認定合同無效。但起訴前經有批準權的人民政府批準辦理土地使用權出讓手續的，應當認定合同有效。”由此可知，司法實踐中對未經審批簽訂的劃撥國有建設用地轉讓合同無效的觀點已經得到認可。本案中A公司與C公司簽訂的土地使用權轉讓合同經過有關政府部門的批準，應屬合法有效。

實踐中因計劃經濟時期對國有劃撥土地使用權管理的不規范，歷史原因造成享有國有劃撥土地使用權的主體已經遠遠超出了《土地管理法》限定的范圍，如很多生產流通領域中經營性企業也享有國有劃撥土地使用權。這種使用權已經成為企業的一種財產權利，它的流轉有利于企業盤活資產，促進企業提高效益；有利于提高國有土地的利用價值，促進城市的綜合改造。對于劃撥建設土地使用權人是國家機關以及學校、醫院等具有社會公益性質的單位，其享有的國有劃撥土地使用權及地上建筑，屬于市政公用設施，帶有社會公益性質，未經批準擅自出讓轉租，實質上改變了土地用途，損害了國家和社會公共利益，這是違反我國法律的。因此對于劃撥建設用地使用權人是公司、企業、其他組織的，應依法嚴格進行審批，防止國家利益受損。

（本文由上海建緯（長沙）律師事務所提供， 熊煜、聶慧琴撰寫）</