轉變監管方式促進安全生產形勢持續穩定好轉

“十一五”期間，我國安全生產保持了總體穩定、持續好轉的發展態勢，事故總量、死亡人數、重特大事故及主要安全生產相對指標均實現了顯著下降。全國各類事故起數和死亡人數分別下降49.4％、37.4％，重特大事故起數和死亡人數分別下降36.6％、52.8％。但事故總量仍然很大，重特大事故時有發生，非法違法、違規違章生產經營和建設行為仍然嚴重，安全基礎不牢固、隱患排查治理不徹底、安全管理和監督不到位等問題在一些地方和企業還比較突出。解決這些問題既十分緊迫又需要長期努力，筆者現就如何解決這些問題談一些看法。

一、推進安全生產理論創新，以科學理論指導安全生產實踐

（一）推進安全生產理論創新，加強安全理論體系建設

近年來，我國已初步形成了以安全發展為核心的安全生產理論框架。但安全生產理論研究還是一個薄弱環節，到目前為止尚未形成一套科學完整的理論體系。應加強事故致因與預防理論、安全工程理論、安全管理理論、安全執法理論等的研究，通過深入研究安全生產的本質規律、科學原理、基本方法，不斷推進安全生產理論與方法創新。

（二）在實踐中應研究解決的幾個問題

1.生產安全事故的界定。生產安全事故的概念應當是指生產經營單位在生產經營場所進行依法批準的生產經營活動(包括與生產經營有關的活動)中突然發生的，傷害人身安全和健康，或者損壞設備設施，或者造成經濟損失的，導致原生產經營活動(包括與生產經營活動有關的活動)暫時中止或永遠終止的意外事件。依法成立的生產經營單位、合法的生產經營場所、依法批準的生產經營活動是構成生產安全事故的三個必備要素。現行的統計范圍，把非法生產經營活動發生的事故納入生產安全事故統計范圍有諸多問題，不但人為地造成了生產安全事故總量的擴大化、虛高化，而且也對有效開展打擊非法生產經營活動，集中精力開展正常有序的安全監管工作造成了不利影響。筆者認為，對非法生產經營活動導致的事故，進行單獨統計或許更好。

2.非法生產經營活動的界定與打擊。對各種非法生產經營活動要予以嚴厲打擊；對參與者要區別對待，對群眾要加強教育引導，使廣大群眾不斷增強遵紀守法意識，切實履行公民義務，不參與并自覺抵制舉報各種違法行為；對進行非法生產經營活動造成人員傷亡的，對其組織者和積極參與者依法從嚴懲處。

3.強化事故調查。事故調查的目的主要是防止事故的再發生。根據事故調查的結果，舉一反三，提出整改措施，控制或杜絕事故發生。要重視對事故發生負有責任的各級官員的責任追究，使其付出代價，警示人們盡職盡責；更重要的是要加大對生產經營單位投資人、負責人的責任追究力度，解決企業違法成本過低，生產經營單位投資人、負責人承擔的法律責任過輕等問題，促進企業全面落實安全生產責任。

4.打擊瞞報、謊報事故問題。近年來瞞報、謊報事故問題越來越嚴重，受執法手段所限由安全監管監察部門查證瞞報、謊報事故困難很大，要從根本上解決這個問題，還需要作進一步的研究探索。一是根據《生產安全事故報告和調查處理條例》（國務院令第493號）、《中華人民共和國刑法修正案（六）》等規定，瞞報、謊報事故，涉嫌犯罪，依法由事故發生地政府或公安機關立案調查，查證瞞報、謊報情況效果會更好；二是深刻分析瞞報、謊報事故產生的原因，調整、制定相應的政策措施，從根本上解決瞞報、謊報事故問題。

（三）以科學理論指導安全生產實踐

1.認真學習理論知識，以科學的理論武裝頭腦。要認真學習理論，在深入學習的基礎上進行深入思考，領悟貫穿在理論中的基本思想、科學態度和根本立場，并經過吸收和消化，變成我們認識、觀察、分析和處理問題的思維方式和思想方法。

2.轉變思維方式和思想方法，自覺用科學的理論指導實踐。在安全生產實踐中，我們會面臨很多問題和矛盾。解決這些問題和矛盾需要用科學的理論作指導，進行分析、思考，聯系實際拿出解決問題的辦法。但在實際工作中我們在運用理論指導實踐上做得很不自覺，而是習慣于圖省事、拍腦袋、憑經驗、就事論事。學習科學理論，關鍵是要把理論變成思維方式和思想方法 ，使之成為我們認識問題、分析問題、解決問題的一個基本出發點，從根本上解決聯系實際不夠自覺的問題，加強我們工作的原則性、系統性、預見性和創造性。

3.堅持理論聯系實際。理論聯系實際是我們黨一貫強調的優良作風，在安全生產實踐中，解決得不是很好，有些同志或者理論和實際嚴重脫節，或者不切實際空談理論，或者拋開理論盲目蠻干，其中一個重要的原因，是沒有把科學理論轉變成思維方式和思想方法。其結果是，沒有做到真正聯系實際解決問題，滑向了教條主義、形式主義，同時也損害了科學理論的科學指導性。

二、完善體制機制，堅持依法行政

(一)完善體制機制

安全生產監管工作是社會管理的一項重要內容，要樹立以人為本、服務為先，多方參與、共同治理，關口前移、源頭治理，統籌兼顧、協商協調，依法管理、綜合施策的社會管理理念，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，建立健全分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的安全生產工作監管體制和企業全面負責，政府依法監管的安全生產工作管理機制。

在安全生產工作中，企業責任處于主導地位，企業對安全生產工作全面負責，是安全生產的內在動因；政府安全監管則是通過行政行為督促企業嚴格履行安全生產職責，是安全生產的外部動因，兩者之間不可倒置。政府不能越俎代庖，代替企業抓安全管理。要始終把推進和全面落實企業安全生產責任作為政府安全監管的重點。我們或許可以借鑒發達國家的經驗，建立“企業全面負責，政府依法監管”的安全生產工作管理機制。國家制定嚴格、完善的法律法規標準體系；企業按照法律法規標準要求，針對本企業每一個環節、每一個設施、每一個崗位進行風險評估制訂安全狀況報告報監管部門審查批準后備案并定期進行修訂；監管部門依法嚴格監察，并把企業提供的安全狀況報告作為重要依據，發現企業有違法違規行為或發生事故，依法給予嚴厲懲處。促使企業切實落實主體責任，實現安全生產形勢的根本好轉。

（二）建立健全法律法規體系，堅持依法行政

2002年國家頒布了《安全生產法》，此后，相繼頒布了《生產安全事故報告和調查處理條例》《安全生產許可證條例》等行政法規規章，各地相繼制定出臺了一批地方性法規規章，初步建立起了安全生產法律法規體系。但還存在著法律法規標準體系不健全、政策措施不配套；企業違法成本過低，對生產經營單位投資人、負責人責任追究過輕等現象。因此，需要下大力氣推進現代職業安全健康立法，建立健全更為嚴格、更為完善的法律法規標準體系，并制定切合實際的配套政策措施。

三、科學定位，科學決策，強化執法監察

（一）科學定位，提高效能

1.對不同層級的職責進行科學定位。國家、省級安全生產監管部門在管理上具有宏觀性、指導性和間接性的特點，應注重政策法律法規標準制定和宏觀管理的職能，其行為方式主要以行政立法與制定政策和戰略規劃、協調監督為主。省轄市、縣級安全生產監管部門直接面對社會、企事業單位和公眾，其行為方式兼具決策型和執行性。鄉鎮政府和城市中的街道辦事處的安全生產管理機構，行為方式以執行為主，則應更多地負責具體的安全生產管理、提供公共服務工作。

2.對監管部門職責進行科學定位。安全生產監管部門的主要職責是對安全生產重大問題進行決策，制定政策，依法監督企業落實安全生產方針政策、法律法規標準，監督企業落實安全生產主體責任。安全生產監管部門所做的一切，都要落腳在落實企業安全生產主體責任上。要糾正上級機關干下級機關的事情、領導干群眾的事情、綜合監管部門干直接監管部門的事情、監管部門干監管對象的事情，或握著審批許可權不放松，或以監督、督辦等名義，搞事實上的審批、核準、包辦等。

（二）依靠群眾，科學決策

要深入基層、深入群眾，依靠群眾，從中總結好的經驗和好的做法，并把這些好經驗、好做法上升為制度。堅決糾正“上級機關不相信下級機關、領導不相信群眾、監管部門不相信監管對象，作風不實、擺花架子、形式主義”的傾向。

科學決策是現代決策的必然要求。科學決策，要注重領導與群眾結合，政府與專家結合，用程序的科學性保證決策的科學性。充分聽取他人的意見、基層單位的意見、群眾的意見，避免決策的盲目性、片面性。

（三）注重監管實效，強化執法監察

安全生產監管要以科學的理論進行指導，并緊密聯系安全生產工作實際，一要加強安全生產法律法規和政策標準體系的制定，以制度管好事；二要加強安全生產法律法規和政策標準體系落實方面的指導、監督，一級抓一級、層層抓落實，以抓落實管好事；三要從過多地依靠安全大檢查轉變到強化執法監察上來，依法監督企業嚴格遵守法律法規、切實落實主體責任，以強化執法管好事，使安全生產監管工作步入科學化、規范化、法制化軌道。

（作者系河南省安全生產監督管理局黨組成員、副局長）