淺論地方政府在農村信用社改制中的角色扮演

【摘 要】 農村信用社改制推進近十年來取得了積極地成效，其中地方政府在農村信用社改制過程中起著重要作用。本文從政策支持，行政干預等方面分析了地方政府在農村信用社改制過程起到的積極作用和消極作用，并對地方政府如何擺正自己的位置更好的促進農村信用社改制提出建議。

【關鍵詞】 農村信用社 改制 地方政府

從2003年，國務院發布了《關于深化農村信用社改革試點工作方案》（國發〔2003〕15號）后，全國范圍內開展了推進農村信用社產權改革工作，并取得了積極成效。但是，當前我國農村合作金融機構的產權關系和管理體制還存在一些突出問題，嚴重制約了農村合作金融機構完善法人治理和轉換經營機制等工作的深入推進。

《關于深化農村信用社改革試點方案》明確要求，對農村信用社的管理權下放到省一級政府，按照“國家宏觀調控、加強監管，省級政府依法管理、落實責任，信用社自我約束、自擔風險”的監督管理體制，分別確定有關方面的監督管理責任。同時要求省級政府要堅持政企分開的原則，對信用社依法管理，不干預信用社的具體業務和經營活動，不把對信用社的管理權下放給地級以下政府。可見在將農村信用改制為產權關系明晰、股權結構合理、公司治理完善的股份制金融企業上，地方政府起著重要作用。

1. 地方政府在農村信用社改制中起到的積極作用

1.1明確農村信用社管理責任與經營發展方向

在《深化農村信用社改革試點方案》中明確了省級人民政府對信用社管理有依照國家有關法律法規，指導本地區信用社加強自律性管理，督促信用社依法選舉領導班子和聘用主要管理人員的責任。這樣農村信用社在地方政府的指導和監督下，有助于其改善經營和發展業務。各地方政府為了支持信用社的發展，紛紛出臺了支持本地信用社發展的政策措施，信用社的經營狀況得到了改善。

1.2提供資金支持

在農村信用社改制過程中要做好增資擴股和壯大資金實力工作需要大量的資金支持。地方政府應加強協調和指導，出臺相應措施，引導和鼓勵農民、城鎮居民、工商企業、民營資本等民間資本投資農村信用社，以不斷擴大農村信用社資金實力，為加大信貸“支農”力度提供資金保障。地方政府以下屬國有企業入股農村信用社，可以在一定程度提高農村信用社的股權集中度，保持農村信用社股金在長期穩定。特別是對處于地方經濟不發達，經營情況不好的農村信用社，能夠有效減輕農村信用社外部擴股的壓力，在短期內實現資金金額的提高。

1.3承擔盈虧責任

地方政府承擔所管轄的農村信用社的盈虧責任。這就需要地方政府統一組織有關部門防范和處置轄內信用社金融風險，幫助信用社清收舊貸，處理不良貸款，打擊逃廢債，查處信用社各類案件，建立良好的信用環境，維護農村金融秩序穩定。把打擊逃廢債務、保護債權納入創建農村信用工程，凡涉及到農村信用社債權的企業改制，相關農村信用社要參與企業改制全過程，防止企業在改制過程中懸空金融債權。要抓住源頭治理，采取強有力的措施，協助農村信用社清收地方政府及村、組貸款和縣直單位干部職工的逾期拖欠貸款，對蓄意不還的“釘子戶”進行懲戒，以良好的信用環境為縣域金融保駕護航。

2. 地方政府在農村信用社改制中起到的消極作用

2.1地方政府的行政干預

地方政府的行政干預主要體現在信貸資金的投放和人員安排上。干預農村信用社的信貸資金投向，主要體現在：地方政府強迫農村信用社貸款支持本地的“政績工程”、“形象工程”強制農村信用社貸款支持缺乏科學論證和市場調研的種植業和養殖業項目以及通過各種手段要求農村信用社為本地某些缺乏經濟效益的鄉鎮企業貸款； 在人事安排上面，農村信用社主任的任命程序大致為：縣聯社提名“人民銀行縣支行進行資格審查、社員代表大會選舉、理事會聘任”，此外任命縣聯社主任還要“征求縣委、縣政府同意”。可見，名義上擁有最高權力的社員代表大會在農村信用社主任的任命過程中并沒起到決定作用，事實上起關鍵作用的是人行縣支行，而人行縣支行在決定信用社主任的人選時，往往又會屈從于市、縣地方政府負責人的意志。因此，農村信用社主任的任免很大程度上由地方政府決定，這成為地方政府干預農村信用社的另一重要手段。

2.2農村信用社成為地方政府的資金來源

為了滿足地方經濟發展的需要，地方政府就通過行政手段干預農村信用社貸款，要求農村信用社將貸款帶給地方財政部門和事業性單位，這類貸款普遍資產質量較差，有相當部分形成了不良貸款。用農村信用社的資金上馬新項日，一旦出現決策失誤，利益受損失的只能是農村信用社。另外農村信用社與農業銀行“分家”時背負的巨大不良資產，很大一部分都與當時政府干預發放的信用貸款有關，現在這些貸款大多己變成呆滯、呆賬貸款，而且由于當時是政府介入發放的貸款，沒有抵押物，沒有擔保人，所以通過法律手段不易解決。想進行核銷，政策尺度很嚴，審批很難，費時費力還未必成功。因此，由政府干預造成的不良資產己經成為影響農村信用社發展的沉重負擔之一。如果把農村信用社作為地方財政和建設的來源，就會違背了客觀經濟規律和金融機構經營原則，嚴重影響和制約了農村信用社的生存和發展。

3. 地方政府如何擺正自己的位置

地方政府在農村信用社改革過程中發揮著重要作用，利弊影響都很明顯。地方政府如何擺正自己在農村信用社改革過程中的態度和地位成為關鍵。

3.1地方政府要支持農村信用社改革

3.1.1幫助農村信用社消化不良

在農村信用社改制過程中最大的障礙就是不良貸款的清收問題。以通遼市科某區農村信用合作聯社為例。2011年末其資產總額52.12億元，負債總額49.55億元；各項存款47.93億元，各項貸款余額29.77億元，不良貸款6.6095億元，占比22.20%；不良貸款隱性的多、顯性的少，行政性形成的多、客觀形成的少。特別是設施農業貸款風險將集中顯現，且清收困難。科爾沁區農村信用合作聯社計劃清收途徑為：⑴對符合重組條件的6000萬不良貸款實施重組。⑵計劃通過呆賬準備金核銷1億元不良貸款。⑶科爾沁區農村信用合作聯社與責任人簽訂責任狀分兩年清收回責任貸款，2012年最低保證收回責任貸款1億元以上。（4）通過增資擴股溢價處置不良貸款2.1億。其余剩下的2億的不良貸款無法清收，另外2.1億元如此高的溢價引進戰略投資者有困 （下轉第242頁）

（上接第209頁）

難，這些都需要地方政府幫助解決。可見地方政府需要處理農村信用社一半以上的不良貸款。地方政府在幫助處理不良時，可在以下方面提供支持：⑴在呆帳貸款核銷方面，希望政府呆賬貸款放寬核銷條件，并及時給予審批核銷。⑵在依法清收方面，希望政府協調公檢法部門加大執法力度，盡快解決信用社社清收不良貸款所涉及的經濟案件和已報經偵的案件，及早幫助信用社收回不良貸款。⑶在村集體拖欠和因政策性原因形成的不良貸款化解方面，希望政府能夠出資或給予土地置換。

3.1.2制定優惠政策促進其健康發展

農村信用社是支持“三農”的主力軍。而對“三農”的貸款資質普遍較差，易形成不良貸款。通遼某區農村信用合作聯社村級不良貸款7，789萬元；設施農業不良貸款1，003萬元；鄉鎮企業不良貸款1，628萬元，總計達10，420萬元。占全部不良貸款的15.77%。所以比起商業銀行，農村信用社更需優惠政策的支持。如稅收優惠，資金支持，幫助引進優質法人股。

3.2地方政府不能過多干預農村信用社經營

在農村信用社改制過程中和改制以后如何避免地方政府過多的行政干預，影響其正常的經營與發展。在省級政府負責農村信用社發展和風險化解的政策背景下，借鑒國內外的經驗教訓，允許地方政府支持陷入困境的農村信用社，但當信用社正常運轉后，政府的退出也是必然的選擇。西方許多發達國家及相當多的發展中國家政府普遍對合作金融組織采取了扶持政策，服務經濟增長目標。例如韓國存款保險公司的狀況，政府被迫出面救助面臨困境的銀行，并成為其擁有者之一，但一旦被救助的銀行渡過難關，有能力恢復正常經營時，政府都會考慮將這些銀行出售或上市，最終實現民營化，仍以市場的方式對其股權投資進行管理。

以上表明，政府進入和退出商業銀行或合金融組織，都是政府有組織的、戰略性的安排，目的在于加強對金融機構的控制，幫助其渡過難關，促進其健康有效地運行，并沒有直接干預銀行的日常經營管理，更不是將其作為政府的提款機。這樣地方政府起到了扶持地區經濟發展的作用，又使被扶持的企業不過度依靠政府和受地方政府在經營和管理上的制約，最終達到雙贏的效果。

在農村信用社改制過程中地方政府既要全力支持農村信用社的改制又要不能為地方政府謀取便利。這就需要地方政府明確自身的定位和職能。在政府職能范圍設定上，應要理順政府與市場、政府與企業、政府與社會的關系，把政府的職責和功能限定在有所為、有所不為的合理邊界。強化宏觀調控職能，將工作重點從直接抓項目辦企業轉到制定整體經濟社會發展戰略和規劃上來，推動經濟社會的協調發展。弱化政府微觀管理職能，最大限度地削減政府直接干預經濟的職能，把市場能夠解決的問題交由市場去解決，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，打破行政性壟斷。另外政府作為公共服務人，它突出以民為本，以提高政府工作的整體效能和服務水平為中心，以政治經濟社會協調發展為目標，構建以市場為導向、以公共服務為特征的政府管理體系，形成有利于社會資源合理配置的機制與有利于各種生產要素競相迸發的社會輿論和文化環境，當好人民公仆。

參考文獻：

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2003年.

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[5] 《通遼市金融規劃調研匯報材料--某區農村信用合作社》，2012年.

（作者單位：內蒙古財經大學）