基于政治發展視角來看威爾遜的行政集權思想

[摘 要]在我國經濟體制和社會生活正在發生深刻變化的歷史時期，中國社會正面臨著全面轉型。在轉型過程中，中國政治發展所面臨的困境尤為突出，如何進行政治體制改革，日益引起人們的關注。本文以政治發展為研究視角，力圖在分析威爾遜的行政集權思想基礎上，立足本國國情，借鑒其他國家和地區的有益經驗，提出促進政治發展的一些觀點，以期促進我國社會的和諧發展。

[關鍵詞]行政集權 政治發展 政治民主化

隨著中國經濟的不斷發展，中國的政治發展也在加快前進的步伐：民主制度越來越完善，公民意識不斷增強，政府的公信度逐漸增強，基層政治制度建設發揮作用越來越明顯。但與此同時，由于社會面臨轉型的陣痛和現代背景等多方面的影響，在政治發展中遇到了不少問題，尤其是在理念方面發生了偏差。針對這種情況，學術界也展開了廣泛的討論，并提出了各自的見解。我們回溯到威爾遜的《行政學研究》一文，研究其行政集權的思想，這對于幫助我們重新思考行政組織的重構以及行政權力的分配有著一定的意義。

一、威爾遜的行政集權思想

威爾遜在1887年6月的美國《政治科學季刊》第二期發表了其精華論文《行政學研究》。文章中指出，在哲學界，行政學與適當分配憲法權力的研究是緊密聯系在一起的。威爾遜還認為，行政管理者需要使行政管理與職責分明相適應，但“巨大且自由處置權力的權限”是行政管理者不可或缺的條件。與政治上的分權觀念比較，這種理念主張行政集權。他的觀點是，行政權力在被加以分解的情況下，就會造成權責不明，而權責不明則又會導致參與者產生推卸責任的后果。而與此相反，如果行政權力集中在部門或所屬機關的首腦手中，那么權力將不難受到監督。對個人而言，當其感到個人擁有任意處置的權力時，他的權力越大，那么他就越不可能濫用這種權力，反之他還會受到激勵，使自己更加自制；而他的權力越小，他就越會覺得“小權”是模糊且常被忽視的，從而就越容易發展成不負責任的態度。

為了使行政集權在行政管理時發揮積極作用，威爾遜同時指出：行政管理者的行政行為應該被置公眾視野內，由公眾輿論進行權威性評判；否則，當公眾評論過于直接地鎖定在政府的日常瑣事和工作方法上時，它就會像是一個笨拙的農夫操作一部他無法駕馭的機器一樣讓人反感。但是無論是在政治還是在行政方面，當對指定基本政策的更為巨大的力量進行監督時，公眾的批評則是不可或缺且安全有益的。這也被后來的學者們稱為“金魚缸效應”。

在這個觀點中，威爾遜闡述的是實際上是行政集權與防止權力濫用之間的關系。但是，在當前政治發展過程中，人民訴求政治民主化，威爾遜的行政集權思想有悖于當前社會政治發展的趨勢。

二、威爾遜的行政集權思想與中國政治發展特別是政治民主化相悖的方面

政治發展被理解為政治生活和政治社會形態由簡單、原始狀態到復雜、高級的較為完善狀態的演變過程。政治民主化將政府權力分散到地區和地方，并且理解地方政府必須最大限度實行政務公開、透明化，并對公眾的要求做出回應。

威爾遜的行政集權思想要求行政組織管理者擁有“巨大的權力和不受限制的自由處置權限”，顯然這與當前民主政治發展的浪潮是背道而馳的，我們承認行政集權對于行政效率是有一定作用的，但倘若處理不當，就會導致腐敗等一系列政治問題。

1.中國傳統社會的行政集權制

雖然行政集權體制在原則上是民主的，但實行民主的方式和機制卻延續了舊的行政集權，是新社會中舊的集權官僚制保留的體現，也是初級公有制和民主制的實現形式。

為了適應對行政集權體制的領導，黨組織必須按行政級別來建制，其負責人也要有相應的行政級別。由此，黨就在領導和掌控行政集權體制的同時，將自己納入該體制，成為其中重要的組成部分。但這樣的制度發展到今天，已經不適應社會的進步，涌現出一些問題。由于社會形勢的不同，黨建初期革命精神顯露出減退的跡象，再加上監督力度不足，個別地區和部門出現了嚴重的腐敗現象。某些黨員將“全意為人民服務”的宗旨拋到九霄云外，從個人利益、小集團利益出發，最后凌駕于群眾之上，嚴重侵害了人民的利益和民主權利。這顯然與民主制原則下公平、公正、合理地選拔、任用代表人民的公仆是背道而馳的。

2.行政集權制對政治民主化的阻礙

這樣的行政集權體制，已成一面龐大而密實的網，將全社會都網絡其中。誠然，它對于集中中央正權、統一全國步調有一定的積極作用，但隨著政權的鞏固，革命精神逐步淡化，利益演化成主要驅動力。這其中既包括尋求升官的欲望，又衍生出夢想發財的思想；個別領導干部以權謀私、腐敗風化、脫離群眾等情況時有發生。初級民主制已經無法再駕馭這個體制，反之，這個體制甚至開始侵害民主制原則。

三、威爾遜的行政集權思想對中國政治發展的借鑒意義

1.模糊的政治——行政分權思想

威爾遜雖然沒有明確的提出政治和行政二分的原則，但是依然可以看出他有模糊的政治——行政分權思想，公眾輿論和其他監督是其建立該思想的基礎，并和政治分權也有一定聯系。

在計劃經濟條件下，國家通過政治權力、行政指令對社會資源進行宏觀調控，政治和行政、經濟是一體化的。因而將代表國家意志功能的政治和執行國家意志功能的行政區分開來就顯得尤為重要：必須積極促成政治統治與行政管理——特別是經濟管理的相分離，一方面積極培育具有中國社會主義特色的市場體系，主要通過市場機制進行社會資源的優化配置；另一方面，積極轉變政府職能，尤其是經濟職能，由過去的包攬一切轉變為通過政策和法律對經濟進行宏觀調控，使政府官員以失范的方式介入經濟活動，使市場運作從無序走向有序。

2.行政監督特別是公共輿論監督思想

威爾遜的行政集權伴隨著政府行政職能和權力必然不斷擴大，因而行政監督是必不可少的，它是行政職能得以順利實施和行政權力得以合理行使的重要保證。威爾遜說：“在行政管理活動中，群眾輿論講起什么作用？準確的答案似乎是，公共輿論將起權威性評判家的作用。”政府為了能夠更有效地履行其職能，其中行政管理必須在一切方面都對公眾輿論有敏銳的反應。

伴隨著網絡化時代的到來，政治更加的處于大眾的視野之中，為了有效地對政府的行政行為進行監督，通知防止腐敗等現象的發生，公共輿論監督變得尤為關鍵。一方面，要建立公共輿論監督的相關機制，保證公共輿論能準確的反應當前政治發展中所面臨的問題；另一方面，政府要做到信息的公開化和透明化，主動將行政行為置于公共輿論的監督之下。

3.勇于探索我國集權與分權相結合的政府管理模式

簡政放權是當今西方國家行政改革的共同選擇，但因經濟、政治制度存在根本性的不同，我國的行政體制改革不可能完全照搬西方的模式。我國之前的計劃經濟體制的弊病是高度集中、過度集權，而且如今我國政治與行政并沒有徹底分開，政府官員集政治與行政功能于一身，導致制定的政策可行性不高，在執行中又出現責任主體不明確等一系列問題，國家利益也在很多情況下遭受無可挽回的損失。所以，下放權力將是我國行政體制改革的一大任務，適度借鑒西方國家政治改革的做法，實行行政的適度集權化，以此保證國家利益的實現。

參考文獻：

[1]張國慶.行政管理學概論[M].北京：北京大學出版社，2000

[2]威爾遜.《行政學研究》[J].國外政治學，1887

[3]彭和平，竹立家等.國外公共行政理論精選[M].北京：中共中央黨校出版社，1997.

作者簡介：扈研(1988-)，女，黑龍江省鶴崗市人，福建師范大學公共管理學院行政管理專業。