司長、局長，誰更大

國務院部門中，為何有的叫“部（委）”，有的叫“總局（局）”？

司和局有什么區別？

2012年4月，事業單位改革指導意見正式公布后，不少人發現，像中國氣象局、中國證監會這些從名稱上看似行政機構，實際上也承擔行政職能的單位，竟然也被歸為事業單位。不過，它們或許能借這次改革被劃入行政序列。

其實，如果對中國機構編制的常識有所了解，就能從名稱上大致判斷這些機構的屬性是否為事業單位。在中國，一個機構的名稱實際是機構基本屬性、內在規律以及特殊性的綜合反映，能反映出這個機構的行政區劃、所屬關系、工作性質、規格級別以及管理范圍等。

各級機構中，尤以國務院所屬機構的名稱特征更加明顯，包括國務院組成部門、直屬機構、辦事機構，都能從名稱上識別。

“中國”“中華”，有何差別

在日常稱呼中，人們一般喜歡將國務院部門簡稱為“國家××部（委）”，如“國家發改委”“國家工商總局”。

但如果你去看機構全稱就會發現，不同部門的準確名稱，開頭幾個字是不同的，有的開頭是“中華人民共和國”，如中華人民共和國發展和改革委員會，有的開頭卻是“中國”，如中國氣象局，有的開頭又是“國家”，如國家工商行政管理總局。

這里，都有些什么區別和講究呢？

“名稱的開頭”，其實是個外行的說法，規范的說法是“區域名”。在中國，機構名稱一般都由3個部分組成，分別是區域名、矢名和格級名。

以中華人民共和國外交部為例，“中華人民共和國”是它的區域名，表明它的管理范圍和隸屬關系；“外交”是它的矢名，表明工作內容；“部”是它的格級名，表明它的級別規格。

目前國務院的部門分為組成部門、直屬機構、辦事機構、議事協調機構、事業單位等幾類。一般來說，同類機構的區域名、格級名一致，能從名稱大體判斷其機構屬性。

比如，區域名為“中華人民共和國”的，大多是國務院組成部門，如中華人民共和國教育部、文化部、公安部等。國務院27個組成部門中，只有中國人民銀行例外，區域名是“中國”。除了央行和審計署之外，組成部門的格級名都是“部”“委”。

而國務院直屬機構，區域名大多是“國家”，如國家廣電總局、國家旅游局、國家統計局。國務院15個直屬機構中，唯有海關總署的區域名是“中華人民共和國”，這也是唯一一個區域名是“中華人民共和國”，但不是國務院組成部門的機構。國務院直屬機構的格級名一般叫“局”“總局”“總署”。

此外，所有部委管理的國家局中，除了2008年機構改革后的中國民用航空局，其他局的區域名都是“國家”，如國家信訪局、國家文物局。

國務院辦事機構的區域名都是“國務院”，如國務院法制辦、國務院研究室。

區域名為“中國”的國務院機構中，除了央行是國務院組成部門，其他都是國務院事業單位，如中國氣象局、中國地震局、中國科學院、中國證監會等。事業單位中，還有少數區域名不是“中國”的，如國家電監會、國研中心等。

國務院系統之外，黨委部門區域名一般都是“中央”，人大、政協也有各自的區域名；再有一類就是人民團體，一般而言，區域名為“中華”“全國”的都是人民團體，如中華全國總工會、中華全國婦女聯合會等。

名稱隨著地位變

當然，名稱的區別僅是外在形式，真正的差異是名稱背后的“地位”差異。

眾所周知，國務院組成部門的規格高于直屬機構。組成部門的負責人都是國務院組成人員，參加國務院全體會議，直屬機構負責人只能在涉及本部門事項的會議上列席。直屬機構的規格又高于部委管理的國家局，國家局是不能直接向國務院呈文的。

規格不同，級別不同，“部”“總局”“總署”一般都是正部級（審計署也是正部級），叫“局”只能是副部級。

我國自改革開放以來，機構改革不斷推行，一些部門的屬性不斷變化，其名稱也隨著地位的不斷變化而變化。

最近一個因部門升格而改變名稱的是環保部。上世紀80年代，環保工作開始受到重視，一開始在國家建委下設環境保護司，后來成立城鄉建設環境保護部，再后來單獨成立環境保護局。1998年機構改革時，環保局升格為環保總局，機構升格為正部級。本世紀初環境問題不斷升級，2005年發生了松花江污染事件。2008年機構改革時，環?？偩稚癍h保部，全稱也從“國家環境保護總局”升格為“中華人民共和國環境保護部”。

升格的部門還有新聞出版署和工商管理局。2001年，為“適應加入世貿組織要求，加大市場執法力度”，它們分別被升格為總署、總局，提為正部級。

有部門在升格，也有不少部門因為降格而改變名稱。

比如1998年那次被稱為“大刀闊斧”的機構改革中，為減少組成部門，中華人民共和國廣電部變成了國家廣電總局，成了直屬機構。區域名由“中華人民共和國”改成“國家”，格級名由“部”變成“總局”。

同一年，中華人民共和國林業部被降格為國家林業局，不僅地位降格，級別也降為副部級。但近年恢復林業部的呼聲不斷出現，尤其是在治理沙塵源的工作中，農業部、林業局，一個管草，一個管林。國家治沙辦就有負責人向記者提到，治沙辦設在林業局，但副部級的級別令這個機構“小馬拉大車”吃不消。

最典型的要數國家地震局和國家氣象局。1993年、1998年機構改革中，為減少行政機構，他們被改為事業單位，區域名由“國家”改為帶有事業單位標記的“中國”，分別被改為中國氣象局和中國地震局，但實際上還承擔行政管理職能。

在政府“只能小不能大”的主導思想下，后來成立的中國證監會、中國保監會、中國銀監會，盡管都有行政處罰權，是事實上的行政機構，卻都被列入事業單位，機構名稱的區域名也被冠以“中國”。

“司”和“局”有職能差別

每個中央機關都有諸多內設機構，每個部門都有一個辦公廳（室）。除此之外，黨委部門，如中組部、中宣部、統戰部的其他內設機構一般都叫“局”。

國務院下屬行政機構的內設機構一般叫“司”，但也還有少量的“局”，如廣電總局下設10多個“司”，還有一個電影局，鐵道部下設多個司，還有一個運輸局。

在國務院部門中，“司”和“局”雖然在行政級別上是一樣的，但在職能上有所區別。文化部一位退休的司級干部用他的自身經歷向記者說明了這個差別。他所在的部門現在叫文化部藝術司，過去叫藝術局。

在他看來，“司”和“局”在業務上沒有太大區別，但在對外協調上有所區別。原來的文化部藝術局，除了下設業務處室之外，還有黨委、人事處、計劃財務處，統籌文化部在京直屬單位如國家京劇院、國家話劇院、國家美術館等的人、財、物。但變成藝術司之后，就成了一個純業務部門，對人、財、物的統籌工作就上交由文化部相關部門負責。

另外一個變化是，文化部藝術局是可以直接對“外”的，可以直接向各省市的文化廳（局）發文。但改成藝術司以后，就不能直接發文了。如需要發文，只能是起草好之后，以文化部或文化部辦公廳的名義對外發。

這兩點區別也得到了中編辦相關人士的證實。據記者觀察，目前國務院部門中，唯有公安部所有內設機構都叫“局”，如公安部刑偵局、治安局、宣傳局等，其他國務院部門的內設機構大多叫“司”。

約有20個國務院部門內設少量的局。其中有14個國務院組成部門里設置了“局”，如司法部的監獄局，民政部的民間組織局，農業部的獸醫局、種子局，商務部的反壟斷局，央行的國庫局，衛生部的疾控局等。

在國務院直屬機構和國家部委管理的局中也有少數幾個部門設了“局”，如廣電總局的電影局、海關總署的緝私局、工商總局的商標局等，國家藥監局下設了稽查局。

這些“局”管理的業務一般都是部委里相對重要的業務。有些“局”與“司”一樣，只設純業務處室，但有的局還設有行政部門。如水利部的移民局就有人事處、計財處、政策法規處；民政部的民間組織局下有9個處，包括政策法規處。

需要指出的是，國務院部門一般都有離退休干部局、紀檢監察局。雖然叫“局”，但并不是業務部門。此外有些局雖然叫“局”，但卻是事業單位，如交通部的打撈局、海事局等。這些與業務性的“司”“局”并沒有可比性。

（摘自《南方周末》）